Réforme de l’ENA : les vrais termes du débat

Pourquoi l’ENA ?

En un cer­tain sens, le dis­cours sur la réforme de l’E­NA est aus­si ancien que l’É­cole elle-même. Lorsqu’en 1945, dans un bel élan de volon­tarisme, le général de Gaulle et Michel Debré ont créé l’É­cole nationale d’ad­min­is­tra­tion, ils savaient qu’ils allaient boule­vers­er des habi­tudes, sus­citer des résis­tances, faire naître des ressen­ti­ments durables.

Avant la guerre, les corps de la haute fonc­tion publique assur­aient eux-mêmes leur recrute­ment. C’é­tait le sys­tème des con­cours séparés, dont la créa­tion et le développe­ment avaient mar­qué un impor­tant pro­grès par rap­port aux méth­odes anci­ennes de coop­ta­tion. Mais en gar­dant la haute main sur ces con­cours, les corps con­ser­vaient un pou­voir exor­bi­tant, qui les con­dui­sait, de manière con­sciente ou incon­sciente, à favoris­er cer­tains pro­fils soci­aux, et qui les expo­sait directe­ment aux jeux d’in­flu­ence du gou­verne­ment et du milieu par­lemen­taire. Ce dernier point est essen­tiel : lorsque plus tard il exal­tera ” l’É­tat impar­tial “, de Gaulle ne vis­era rien d’autre — lit­térale­ment — que la fin de la dom­i­na­tion des par­tis sur l’État.

Mais l’ob­jec­tif de 1945 n’é­tait pas seule­ment de réduire les effets de la repro­duc­tion sociale et du favoritisme poli­tique dans les recrute­ments de la haute fonc­tion publique. Il était aus­si de pro­duire une élite admin­is­tra­tive dis­posant de com­pé­tences générales, capa­ble de s’adapter aux trans­for­ma­tions rapi­des de la société et de ses exi­gences, ain­si qu’aux évo­lu­tions, plus rapi­des encore, de l’en­vi­ron­nement international.

On ne par­lait pas encore de ” mon­di­al­i­sa­tion “, mais l’idée était déjà là… Dans le même mou­ve­ment, le nou­veau corps des admin­is­tra­teurs civils, à voca­tion inter­min­istérielle, était créé dans une per­spec­tive claire d’u­ni­fi­ca­tion, de mobil­i­sa­tion et d’ac­tion. La for­ma­tion à l’É­cole devait donc être ori­en­tée vers l’ap­pli­ca­tion, et non vers l’en­seigne­ment uni­ver­si­taire, elle devait met­tre en valeur des qual­ités de méthode, de syn­thèse et de rapid­ité. C’é­tait bien un ” moule ” qui était recher­ché, non un moule pour les con­sciences mais un moule pour les pra­tiques et les réflex­es pro­fes­sion­nels. S’il fal­lait à tout prix chercher une com­para­i­son étrangère, on pour­rait dire que le Général souhaitait un genre de ” West Point ” pour l’ad­min­is­tra­tion : effi­cac­ité, rapid­ité, mobil­ité dans la manœu­vre, au ser­vice d’un État dynamique et actif.

Un dernier objec­tif était recher­ché, et il n’é­tait pas mineur dans le con­texte de 1945 : la démoc­ra­ti­sa­tion de l’ac­cès aux grands emplois, qui devait être encour­agée par la créa­tion d’un con­cours réservé aux fonc­tion­naires, ini­tia­tive sans précé­dent pour une grande école. La garantie finale était apportée par le sys­tème du classe­ment : en don­nant aux élèves, suiv­ant leur mérite, le choix de leur affec­ta­tion ini­tiale dans l’ad­min­is­tra­tion, on lim­i­tait les dan­gers de la repro­duc­tion sociale, du favoritisme poli­tique… et aus­si du clon­age en série — car le pro­pos très actuel sur le thème : ” un patron doit pou­voir choisir ses col­lab­o­ra­teurs ” révèle toute son absur­dité lorsqu’on l’ap­plique à l’ad­min­is­tra­tion (où le ” patron ” est un corps), et au début de car­rière. C’est le moyen le plus sûr de provo­quer la repro­duc­tion à l’in­fi­ni des pro­fils ” conformes “.

Pourquoi tant de difficultés depuis dix ans ?

On aura com­pris que le ” sys­tème ” ENA, très vis­i­ble et donc très facile à atta­quer, ne pou­vait que sus­citer, tout au long de son exis­tence, de sour­des et immuables hos­til­ités. Tous les cor­po­ratismes — de grande et petite taille — qui s’é­taient trou­vés molestés par la réforme de 1945 n’ont jamais renon­cé ni désar­mé. Mais c’est surtout depuis le début des années qua­tre-vingt-dix que s’est dévelop­pé ce qu’il faut bien appel­er le ” grand psy­chodrame “. Le décor a été plan­té par le gou­verne­ment Cres­son : en 1991, il est décidé de trans­fér­er bru­tale­ment l’É­cole à Stras­bourg, sans l’om­bre d’une con­cer­ta­tion ni d’une réflex­ion préal­ables. Der­rière l’af­fichage de principe, pure­ment sym­bol­ique, on ” délo­calise ” les admin­is­tra­tions vers la province, l’in­ten­tion est claire­ment ” puni­tive ” et, à ce titre, quelque peu injurieuse pour l’Al­sace, ain­si présen­tée comme une terre d’exil.

Cha­cun s’ac­corde alors à recon­naître l’ab­sur­dité d’une déci­sion qui éloigne les élèves de leurs prin­ci­paux for­ma­teurs — qui sont pour l’essen­tiel les cadres de l’ad­min­is­tra­tion cen­trale. Le Con­seil d’É­tat annule deux ans plus tard le trans­fert, mais le gou­verne­ment Bal­ladur, arrivé entre-temps aux affaires et n’osant pas revenir sur le proces­sus entamé, opte pour une cote mal tail­lée qui fait fig­ure de moin­dre mal. Il est décidé que l’É­cole vivra sur deux sites, et que les pro­mo­tions, l’ad­min­is­tra­tion, le con­tenu même de la sco­lar­ité devront s’adapter à cette con­trainte lourde, coû­teuse et absurde.

Au cours de cette péri­ode, deux fac­teurs — qui ne sont certes pas de même nature, ni de même impor­tance — se con­juguent pour aggraver les hand­i­caps dont souf­fre l’E­NA. Le pre­mier tient à l’aug­men­ta­tion démesurée des écarts d’âge entre les élèves. Le dépla­fon­nement de l’âge lim­ite pour les élèves du con­cours interne, la créa­tion — sur le principe fort oppor­tune — d’un troisième con­cours pour les can­di­dats issus de la société civile accrois­sent l’hétérogénéité des pro­mo­tions et ren­dent plus périlleux encore le grand pari ini­tial de l’É­cole : une seule for­ma­tion, un seul classe­ment pour une pop­u­la­tion sociale­ment et pro­fes­sion­nelle­ment très diver­si­fiée. Le sec­ond fac­teur tient au con­texte poli­tique et insti­tu­tion­nel : les cohab­i­ta­tions suc­ces­sives, la ” crise du poli­tique ” si juste­ment et si abon­dam­ment diag­nos­tiquée évac­uent de manière rad­i­cale tout dis­cours un peu con­stru­it sur l’avenir de l’É­tat et de ses métiers.

Bal­lot­tés entre Paris et Stras­bourg, privés de toute per­spec­tive claire sur l’avenir, frus­trés dans leurs attentes — qui sont, on le devine, fort divers­es, selon qu’on est élève de 22 ans ou de 45 -, les ” énar­ques ” sont livrés à un malaise de plus en plus pro­fond, et le font savoir à la presse qui les inter­roge. Et comme au même moment, les dif­fi­cultés gou­verne­men­tales ren­dent ten­tantes les diver­sions les plus sym­bol­iques, la cri­tique per­ma­nente de l’E­NA devient un thème favori pour une par­tie du milieu poli­tique, et sa ” réforme ” l’un des mar­ronniers préférés de la presse : le phénomène nour­ris­sant ain­si, par un ter­ri­ble effet de réfrac­tion, les angoiss­es paralysantes des cabinets.

Les directeurs suc­ces­sifs de l’É­cole ont tous ten­té, au cours de cette péri­ode, de faire évoluer la sco­lar­ité. Cha­cun l’a fait à sa manière, soit en ten­tant d’u­tilis­er les médias, soit en jouant la carte de la dis­cré­tion. Les matières, les épreuves n’ont d’ailleurs pas cessé de bouger, créant quelque­fois chez les élèves des per­tur­ba­tions sup­plé­men­taires. Mais l’échec final était tou­jours au ren­dez-vous. Pou­vait-il en être autrement ? On ne réforme pas une grande école dans le tohu-bohu médi­a­tique et le psy­chodrame poli­tique. On ne la réforme pas, de sur­croît, en l’ab­sence d’une com­mande claire et pré­cise de ” l’É­tat-employeur ” sur ses besoins immé­di­ats et futurs.

Vieille his­toire : le dis­cours ” sur ” la réforme a paralysé la réforme elle-même. Dis­cours très parisien au demeu­rant, puisque des sondages com­mandés par l’as­so­ci­a­tion des anciens élèves de l’E­NA à la Sofres au print­emps 2002 ont mon­tré le décalage sai­sis­sant qui existe sur ce sujet entre, d’un côté, le monde poli­tique et médi­a­tique, et de l’autre le pays réel : 2 % seule­ment des Français s’y déclaraient par­ti­sans de sup­primer l’E­NA, près des deux tiers se dis­ant fiers que la France dis­pose d’une telle école. Et les Français, dans leurs répons­es, ne se trompaient pas sur la réal­ité des choses, puisqu’ils attribuaient la respon­s­abil­ité des dys­fonc­tion­nements de l’É­tat au désen­gage­ment des poli­tiques, et non au pou­voir envahissant des fonctionnaires.

Il aura fal­lu une attaque vio­lente de quelques députés con­tre l’E­NA, à l’au­tomne 2002, et la volon­té résolue du nou­veau min­istre de la Fonc­tion publique, Jean-Paul Delevoye, de tranch­er ce débat sans logique et sans fin, pour que de nou­velles per­spec­tives soient enfin ouvertes. À cet égard, le rap­port com­mandé à la com­mis­sion présidée par Yves-Thibault de Sil­guy, et remis en avril 2003, a con­tribué à dénouer les choses : des con­stats sévères, sou­vent justes, sur les insuff­i­sances de la for­ma­tion à l’É­cole — mais com­ment aurait-il pu en être autrement, dans le con­texte des dix dernières années ? — débouchaient sur des propo­si­tions d’une portée fort iné­gale. Cer­taines pistes de réforme ouvertes par le rap­port étaient même très périlleuses ou con­testa­bles, puisqu’elles aboutis­saient à la sup­pres­sion du classe­ment et au retour à la sélec­tion par les corps, ain­si qu’à la dis­pari­tion sub­rep­tice du con­cours interne et du troisième con­cours — gages d’une réelle diver­sité des pro­fils. D’autres propo­si­tions — intéres­santes — se sig­nalaient en revanche par une timid­ité excessive…

Le débat autour du rap­port Sil­guy a per­mis, en quelque sorte, de ” crev­er l’abcès “, et de faire le partage entre les fauss­es bonnes ques­tions et les vrais grands sujets.

Quelques raisons d’espérer…

Les con­di­tions d’une bonne réforme de l’E­NA sont somme toute assez sim­ples, dans leur énon­cé du moins : il faut, au som­met de l’É­tat, une vision claire du rôle des grandes admin­is­tra­tions publiques dans les années qui vien­nent ; des objec­tifs clairs, une ” com­mande ” en somme, pour l’É­cole, qui lui per­me­t­tent de s’in­té­gr­er dans ces grandes per­spec­tives d’évo­lu­tion ; et, enfin, une marge réelle d’au­tonomie pour l’équipe de direc­tion, qui lui donne les coudées franch­es pour bâtir son pro­jet péd­a­gogique, sous le con­trôle du Con­seil d’administration.

Les ori­en­ta­tions qui ont été définies par le gou­verne­ment vont dans ce sens. La com­mu­ni­ca­tion du 22 octo­bre 2003, présen­tée par Jean-Paul Delevoye en Con­seil des min­istres, par­tait de la réforme de l’É­tat et d’un sché­ma général de réforme de la ges­tion de l’en­cadrement supérieur pour en venir à l’E­NA elle-même. En par­ti­c­uli­er : réor­gan­i­sa­tion de l’É­cole et de son Con­seil d’ad­min­is­tra­tion ; rap­proche­ment avec la fonc­tion publique ter­ri­to­ri­ale ; ouver­ture résolue sur l’Eu­rope, avec accès direct des citoyens de l’U­nion européenne aux con­cours d’en­trée de l’E­NA. Un cer­tain nom­bre de mesures plus ponctuelles — mais qui seront d’ef­fet décisif, tel l’abaisse­ment de l’âge lim­ite du con­cours interne — ont égale­ment été annon­cées. L’e­sprit général des ori­en­ta­tions don­nées est posi­tif, puisqu’il s’ag­it bien, pour l’E­NA, d’une ambi­tion renouvelée.

Con­traire­ment à l’idée som­maire que cer­tains esprits cha­grins auraient voulu accréditer, les don­nées nou­velles de la décen­tral­i­sa­tion ne con­damnent pas le mod­èle français de haute fonc­tion publique. Bien au con­traire : alors que l’or­gan­i­sa­tion poli­tique et admin­is­tra­tive de la France est en pleine muta­tion, le besoin de cadres supérieurs publics de qual­ité, recrutés selon les critères répub­li­cains, est plus fort que jamais, et recon­nu comme tel. En revanche, les méth­odes, les for­ma­tions doivent évoluer en pro­fondeur, en syn­ergie avec les dis­posi­tifs de la fonc­tion publique ter­ri­to­ri­ale. Il est égale­ment impor­tant qu’à l’oc­ca­sion de la com­mu­ni­ca­tion du 22 octo­bre la voca­tion européenne et inter­na­tionale ait été réaf­fir­mée, bien au-delà des incan­ta­tions habituelles. Mais la poli­tique ne perd jamais ses droits : cette grande ambi­tion fixée à l’E­NA devra s’ac­com­plir en presque total­ité à Stras­bourg, donc dans des con­di­tions matérielles qui — les choses étant ce qu’elles sont — restent très difficiles.

C’est une nou­velle aven­ture, déli­cate et périlleuse, qui s’ou­vre pour l’E­NA. Seules les grandes ori­en­ta­tions ont été don­nées. La réno­va­tion pra­tique de la sco­lar­ité reste à définir. Bien des ambiguïtés demeurent, qui devront être lev­ées. Alors qu’elle s’ap­proche de ses soix­ante ans d’ex­is­tence (octo­bre 2005), cette jeune école va devoir accom­plir une véri­ta­ble révo­lu­tion dans le cadre de con­traintes très lour­des. Les plus pes­simistes esti­ment qu’elle ne sur­vivra pas à sa délo­cal­i­sa­tion stras­bour­geoise, quelle que soit la bonne volon­té des dif­férents acteurs — notam­ment celle, man­i­feste et sincère, des élus alsa­ciens. Ces pes­simistes sont rejoints par tous ceux qui ne dés­espèrent pas de voir dis­paraître une école qui a été conçue pour aider les dirigeants à gou­vern­er, et non pour met­tre vague­ment en forme de la ges­tion à la petite semaine.

Les plus opti­mistes espèrent qu’elle parvien­dra à sur­mon­ter les obsta­cles et à repren­dre, en Europe, la posi­tion con­quérante d’une grande insti­tu­tion de for­ma­tion au ser­vice des citoyens. Tout dépen­dra de la réelle autonomie qui lui sera don­née, du sou­tien ferme et con­fi­ant que pour­ra lui apporter la tutelle, et aus­si du bon sens et de la mobil­i­sa­tion intel­li­gente des élèves. L’in­no­va­tion péd­a­gogique, pour une école d’ap­pli­ca­tion, avec le classe­ment au terme du proces­sus, est tou­jours une tâche dif­fi­cile. L’équili­bre entre l’équité max­i­male que garan­tit le strict académisme et l’in­cer­ti­tude inhérente aux enseigne­ments les plus nova­teurs est tou­jours d’un maniement délicat.

Enfin, le suc­cès d’ensem­ble reposera sur la capac­ité des pou­voirs publics à pro­mou­voir une ges­tion mod­erne de l’en­cadrement supérieur pub­lic. Ce n’est pas un sujet médi­a­tique­ment très por­teur, mais il est essen­tiel pour l’avenir du pays. La plu­part des autres États européens, du plus grand au plus mod­este, se sont engagés sur cette voie et ont pris de l’a­vance sur la France. L’As­so­ci­a­tion des anciens élèves de l’E­NA milite en ce sens, par ses pro­pres ini­tia­tives et aux côtés des asso­ci­a­tions d’ingénieurs. Nous avons dans ce domaine une expéri­ence recon­nue à val­oris­er, nous avons aus­si un mod­èle à rénover et à dif­fuser. Les anciens élèves français de l’E­NA le savent bien : les deux mille cama­rades étrangers qui ont partagé leur sco­lar­ité passent leur temps à le leur dire et à le leur répéter.

L’ENA, somme toute, n’est qu’un out­il au ser­vice de la col­lec­tiv­ité. Un out­il qui doit être adap­té aux besoins nou­veaux. Mais un out­il qui doit être util­isé, et util­isé pour ce qu’il est : au ser­vice de l’an­tic­i­pa­tion, de la déci­sion, de l’ac­tion. Riche­lieu dis­ait : ” Ceux qui vivent au jour la journée vivent heureuse­ment pour eux-mêmes — mais on vit mal­heureuse­ment sous leur con­duite. ” L’ENA est une école qui a été conçue non — comme on le croit trop sou­vent, trompé par d’il­lus­tres exem­ples ! — pour fournir des gou­ver­nants, mais pour servir ceux qui gou­ver­nent, pour les aider à prévoir, à décider et à agir. À eux de mon­tr­er qu’ils ont com­pris l’outil, et qu’ils sont capa­bles de s’en servir.

Pour mémoire, la sen­tence de Riche­lieu était placée en exer­gue du livre de Pierre Mendès-France, Gou­vern­er c’est choisir, paru en 1953, mais on trou­ve le même raison­nement — presque la para­phrase — dans le tout dernier livre de Mar­garet Thatch­er, State­craft... ce qui nous éloigne des vaines con­sid­éra­tions sur libéral­isme et étatisme…

L’avenir proche nous dira si nous en avons bel et bien fini avec le psy­chodrame un peu puéril de ces dernières années, et si nous sommes engagés, pour de bon, dans un mou­ve­ment durable de réforme de l’É­tat et de l’ac­tion publique au sein d’une démoc­ra­tie adulte. 

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