Quel avenir pour la régulation du marché européen de l’assurance ?

Depuis le 1^er juil­let 1994, et l’en­trée en vigueur des direc­tives assur­ance de 3e généra­tion, les marchés d’as­sur­ance des quinze pays de l’U­nion européenne (aux­quels s’a­joutent ceux de l’Is­lande, du Liecht­en­stein et de la Norvège, tous trois mem­bres de l’EEE) for­ment un vaste marché unique sans équiv­a­lent dans le monde. Les quelque 4 000 com­pag­nies qui y ont leur siège social peu­vent désor­mais, munies d’un seul agré­ment, y com­mer­cialis­er partout leurs pro­duits, soit par le biais de suc­cur­sales établies dans les autres mem­bres, soit par la presta­tion directe de ser­vices depuis leur pays d’origine.

Ain­si s’achève la pre­mière grande étape de la con­struc­tion de l’Eu­rope de l’as­sur­ance dont les deux piliers prin­ci­paux sont la con­cur­rence et la con­fi­ance, pour le plus grand béné­fice des 380 mil­lions de con­som­ma­teurs européens.

Libéralisation, déréglementation et concurrence

Le régime du passe­port unique européen devait accroître la pres­sion con­cur­ren­tielle exer­cée sur les assureurs locaux, d’une part, en per­me­t­tant aux assureurs étrangers de venir exercer sur leur ter­ri­toire sans devoir néces­saire­ment s’y établir (régime de la libre presta­tion de ser­vices) ni obtenir une autori­sa­tion sup­plé­men­taire des autorités locales et, d’autre part, en per­me­t­tant aux assurés de s’adress­er à n’im­porte quel assureur européen de leur choix, même non établi dans leur pays de résidence.

Dans l’e­sprit des pro­mo­teurs du marché unique, l’ac­croisse­ment de la con­cur­rence devait avoir pour effet d’élargir la gamme des pro­duits pro­posés aux assurés et d’en amélior­er la com­péti­tiv­ité-prix. Trois actions ont été menées en ce sens : la libéral­i­sa­tion des échanges, la déré­gle­men­ta­tion de l’ac­tiv­ité et la poli­tique de la concurrence.

Les mesures de déré­gle­men­ta­tion inclus­es dans les direc­tives assur­ance, au pre­mier rang desquelles la libéral­i­sa­tion totale des tar­ifs en assur­ance dom­mages et l’in­ter­dic­tion du con­trôle a pri­ori des con­di­tions générales des con­trats, devaient quant à elles dynamiser l’of­fre d’as­sur­ance dans le sens d’une plus grande réac­tiv­ité et créa­tiv­ité en matière de déf­i­ni­tion des garanties con­tractuelles. De même, l’as­sou­plisse­ment des règles d’in­vestisse­ment et de local­i­sa­tion des act­ifs visait à ren­dre plus effi­cace la ges­tion des place­ments des assureurs.

Enfin, le con­trôle des opéra­tions de fusions et d’ac­qui­si­tions, des ententes et des posi­tions dom­i­nantes, avait pour objec­tif le main­tien d’une con­cur­rence effec­tive entre les assureurs européens, tout en préser­vant leur capac­ité de coopéra­tion lorsqu’il y va de l’in­térêt pub­lic (par exem­ple en matière de cou­ver­ture de cer­tains risques spéciaux).

Harmonisation, reconnaissance mutuelle et confiance

Sec­ond pili­er du marché unique, le ren­force­ment de la con­fi­ance dans les assureurs européens — plus pré­cisé­ment, la con­fi­ance dans leur solid­ité finan­cière à long terme et dans leur capac­ité à tenir leurs engage­ments envers les assurés — était une con­di­tion à la réal­i­sa­tion et au suc­cès du marché unique. La con­fi­ance des États était un préal­able pour que ces derniers acceptent de laiss­er les assureurs des autres États mem­bres opér­er sur leur ter­ri­toire sans con­trôle de leur part ; celle des assurés, une néces­sité pour qu’ils achè­tent leurs pro­duits sans réti­cence particulière.

L’har­mon­i­sa­tion (par­tielle), par les direc­tives assur­ance, des règles nationales visant à garan­tir la solv­abil­ité des assureurs a répon­du à ce dou­ble objec­tif, d’une part en rel­e­vant le niveau glob­al de ces règles pru­den­tielles et, d’autre part, en ouvrant la voie à une recon­nais­sance mutuelle des autorités nationales chargées du con­trôle de leur application.

Con­crète­ment, les entre­pris­es d’as­sur­ance doivent désor­mais dis­pos­er d’un seul agré­ment admin­is­tratif qui leur est délivré, par leur État d’o­rig­ine, selon une procé­dure et sur la base de critères uni­formes (exa­m­en de leur forme juridique, de leur action­nar­i­at, de leurs prévi­sions d’ac­tiv­ité, et de leurs moyens humains et financiers ini­ti­aux). D’ailleurs, cet agré­ment leur est éventuelle­ment retiré suiv­ant une procé­dure égale­ment har­mon­isée (après exa­m­en des pro­grammes de redresse­ment ou des plans de finance­ment à court terme présen­tés par elles). Les entre­pris­es doivent en out­re respecter en per­ma­nence un ensem­ble de règles pru­den­tielles qui por­tent, pour l’essen­tiel, sur l’é­val­u­a­tion de leurs engage­ments envers les assurés (pro­vi­sions tech­niques), la qual­ité et la struc­ture de leurs place­ments, ain­si que le niveau de leurs fonds propres.

Bilan d’étape

Si on en juge à l’aune des objec­tifs recher­chés et des moyens mis en œuvre, la réal­i­sa­tion du marché unique de l’as­sur­ance est plutôt une réussite.

La pro­por­tion d’en­tre­pris­es qui exer­cent dans un État mem­bre autre que le leur d’o­rig­ine, ou qui ont noti­fié leur inten­tion de le faire, n’a cessé de croître depuis 1993. Dans les pays (Alle­magne et Autriche notam­ment) qui con­trôlaient étroite­ment les con­trats, la con­cur­rence s’est avivée entraî­nant une baisse du niveau général des tar­ifs et l’ap­pari­tion de nou­veaux produits.

Par ailleurs, le niveau de fia­bil­ité des opéra­teurs a été préservé : le nom­bre de fail­lites d’as­sureur n’a pas sen­si­ble­ment aug­men­té mal­gré l’ac­croisse­ment de la con­cur­rence, et aucun prob­lème par­ti­c­uli­er n’a entaché le régime des opéra­tions trans­fron­tières. En out­re, la coopéra­tion crois­sante entre autorités de con­trôle, dans le cadre de l’ap­pli­ca­tion du régime du passe­port unique, a ren­for­cé leur con­fi­ance mutuelle.

Cepen­dant, il reste beau­coup à faire pour achev­er l’in­té­gra­tion des marchés nationaux et, plus générale­ment, pour amélior­er la régu­la­tion du marché européen. À l’ex­cep­tion notable de la cou­ver­ture des risques indus­triels, le vol­ume des opéra­tions trans­fron­tières reste très lim­ité, de l’or­dre de quelques pour cents de l’ac­tiv­ité totale. D’autre part, l’as­sur­ance est con­fron­tée à de nou­veaux défis d’or­dre struc­turel (con­cen­tra­tion du secteur), financier (volatil­ité des marchés), ou encore tech­nologique (Inter­net) qui ren­dent néces­saire l’évo­lu­tion de la régle­men­ta­tion communautaire.

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L’achève­ment de la con­struc­tion de l’Eu­rope de l’as­sur­ance néces­site donc une sec­onde étape et une nou­velle approche. Il ne s’ag­it plus d’obtenir l’ou­ver­ture des fron­tières en échange de l’har­mon­i­sa­tion des con­trôles pru­den­tiels, mais d’ar­bi­tr­er, d’une part entre l’in­té­gra­tion totale des marchés et la pro­tec­tion des con­som­ma­teurs, d’autre part entre la sécu­rité des opéra­tions et la com­péti­tiv­ité des entre­pris­es européennes.

Intégration des marchés et protection des consommateurs

Le faible développe­ment de la libre presta­tion de ser­vices en assur­ance des risques de par­ti­c­uliers résulte de ce que, dans leur grande majorité, les assureurs opèrent à l’é­tranger via une fil­iale (ou une suc­cur­sale). Pour par­tie, il s’ag­it du résul­tat de la poli­tique de crois­sance externe menée par les grands groupes européens et d’un choix de ges­tion dic­té par le souci de prox­im­ité avec les clients pour des raisons cul­turelles ou tech­niques. Mais c’est aus­si, sans aucun doute, la con­séquence des obsta­cles juridiques (et fis­caux) qui sub­sis­tent au sein du marché unique.

Le prin­ci­pal obsta­cle à la libre presta­tion de ser­vice pour les risques de masse reste néan­moins le régime du droit applic­a­ble aux con­trats. En l’ab­sence d’har­mon­i­sa­tion en la matière, les États mem­bres peu­vent en effet invo­quer — nom­breux sont ceux qui le font — l’in­térêt général pour impos­er l’ap­pli­ca­tion de restric­tions par­ti­c­ulières aux con­trats souscrits par des rési­dents (sauf ceux cou­vrant des grands risques ou des risques local­isés hors du ter­ri­toire pour lesquels le choix du droit applic­a­ble est libre).

Par­mi ces obsta­cles, citons tout d’abord ceux affec­tant les inter­mé­di­aires. Con­traire­ment aux assureurs, les inter­mé­di­aires qui veu­lent s’établir ou exercer à dis­tance dans d’autres pays com­mu­nau­taires doivent sat­is­faire préal­able­ment aux exi­gences régle­men­taires locales (en plus de celles de leur pays d’origine).

Cette sit­u­a­tion est source de grandes dif­fi­cultés car les exi­gences sont dis­parates d’un pays à l’autre et les autorités locales ne recon­nais­sent pas tou­jours les cer­ti­fi­cats délivrés dans le pays d’o­rig­ine (à l’ex­cep­tion de ceux con­cer­nant la com­pé­tence et l’honor­a­bil­ité comme les y oblige la direc­tive inter­mé­di­aires de 1977).

Aus­si, la Com­mis­sion a récem­ment pro­posé une nou­velle direc­tive qui har­monise ces dif­férentes exi­gences nationales et instau­re un passe­port unique pour les inter­mé­di­aires à l’im­age de celui exis­tant pour les assureurs.

Les assureurs étrangers voulant ven­dre des con­trats dans ces pays doivent donc en adapter les claus­es, ce qui n’est pas tou­jours sans con­séquence sur l’équili­bre économique de l’opéra­tion. Ain­si, par exem­ple, un assureur néer­landais voulant ven­dre des con­trats d’as­sur­ance auto­mo­bile en France devra y inclure la clause du bonus-malus. La sit­u­a­tion actuelle demeure donc très incon­fort­able et le devien­dra de plus en plus à mesure que se dévelop­pera le com­merce de l’as­sur­ance par Internet.

La Com­mis­sion s’emploie toute­fois à lim­iter l’é­ten­due de ces régle­men­ta­tions nationales. Pour ce faire, elle véri­fie leur com­pat­i­bil­ité avec le droit com­mu­nau­taire et saisit au besoin la Cour de jus­tice des Com­mu­nautés européennes pour en obtenir la sup­pres­sion. Elle a en out­re pub­lié une com­mu­ni­ca­tion inter­pré­ta­tive dans le but de clar­i­fi­er cette notion d’in­térêt général et d’amen­er les États mem­bres à assou­plir leur pra­tique en matière de droit applic­a­ble aux con­trats ven­dus par des opéra­teurs étrangers.

Quoi qu’il en soit, il est incon­testable qu’une part impor­tante du droit du con­trat relève de l’in­térêt général et est con­forme au droit européen, notam­ment les règles de con­clu­sion des con­trats (por­tant par exem­ple sur l’in­for­ma­tion à fournir préal­able­ment à la souscrip­tion) et celles régis­sant leur exé­cu­tion (par exem­ple, celles fix­ant les modal­ités d’in­dem­ni­sa­tion des sin­istres en cas de fausse déc­la­ra­tion à la souscrip­tion). Il est en effet légitime d’en­cadr­er les rela­tions con­tractuelles entre les par­ti­c­uliers et leur assureur afin d’en préserv­er le car­ac­tère équitable, compte tenu de leurs pou­voirs de négo­ci­a­tion respectifs.

Pour sup­primer toutes les con­traintes à la libre presta­tion de ser­vices liées à l’ex­is­tence de ces règles, il suf­fi­rait de faire comme en matière pru­den­tielle : har­monis­er et instituer la recon­nais­sance mutuelle des droits du con­trat nationaux (c’est-à-dire appli­quer le droit du pays d’origine).

Les propo­si­tions récentes de direc­tives por­tant sur la vente à dis­tance de ser­vices financiers et sur les inter­mé­di­aires suiv­ent toutes deux cette approche. La pre­mière de ces propo­si­tions prévoit d’har­monis­er les règles con­cer­nant l’in­for­ma­tion à fournir avant la con­clu­sion à dis­tance d’un con­trat ain­si que celles accor­dant aux souscrip­teurs un droit à rétrac­ta­tion pen­dant une péri­ode don­née. La sec­onde devrait quant à elle aboutir à une har­mon­i­sa­tion des règles con­cer­nant les devoirs d’in­for­ma­tion des inter­mé­di­aires envers leurs clients (notam­ment sur leurs liens avec les assureurs et la qual­ité des pro­duits qu’ils vendent).

Cepen­dant, il ne s’ag­it dans l’un et l’autre cas que d’une par­tie lim­itée du droit con­tractuel. L’har­mon­i­sa­tion, même min­i­male, de l’ensem­ble du droit du con­trat n’est pas envis­age­able compte tenu des dif­férences fon­da­men­tales entre les règles en vigueur au sein de l’U­nion. L’échec de la ten­ta­tive effec­tuée durant les années qua­tre-vingt en assur­ance dom­mages le prou­ve. Pour la même rai­son, l’ap­pli­ca­tion de l’ensem­ble du droit du con­trat du pays d’o­rig­ine sans har­mon­i­sa­tion préal­able n’est pas réal­iste car elle con­duirait à impos­er aux assurés des règles qui ne leur sont pas famil­ières. Au final, il fau­dra donc arbi­tr­er entre l’achève­ment souhaitable de l’in­té­gra­tion des marchés et la néces­saire pro­tec­tion des consommateurs.

Sécurité des opérations et compétitivité des entreprises

La pro­tec­tion des assurés néces­site égale­ment que le cadre pru­den­tiel d’ex­er­ci­ce de l’as­sur­ance soit adap­té aux nou­velles con­di­tions économiques afin de ren­forcer la sécu­rité des opérations.

L’eu­ropéani­sa­tion accrue des sociétés d’as­sur­ance impose ain­si d’align­er les règles nationales de liq­ui­da­tion dans le but de garan­tir l’é­gal­ité de traite­ment des assurés et d’amélior­er la pro­tec­tion de leurs intérêts en cas de fail­lite d’une entre­prise opérant dans plusieurs pays. C’est l’ob­jet de la direc­tive liq­ui­da­tion, en passe d’être adop­tée, qui garan­tit l’u­nic­ité des procé­dures de liq­ui­da­tion et accorde aux assurés et béné­fi­ci­aires des con­trats un priv­ilège sur les act­ifs de leur assureur.

La direc­tive groupes d’as­sur­ance, adop­tée en 1998, a quant à elle tiré les con­séquences, sur le plan pru­den­tiel, du mou­ve­ment de fusions et d’ac­qui­si­tions touchant le secteur. Afin de prévenir les effets de con­ta­gion au sein des groupes, elle a insti­tué un con­trôle de la solv­abil­ité et des opéra­tions intra­groupe au niveau con­solidé et a organ­isé la coopéra­tion et l’échange d’in­for­ma­tion entre les autorités de sur­veil­lance impliquées. De même, la con­sti­tu­tion de grands con­glomérats financiers, englobant étab­lisse­ments de crédit, entre­pris­es d’in­vestisse­ment et com­pag­nies d’as­sur­ance, devrait con­duire la Com­mis­sion à pro­pos­er prochaine­ment un pro­jet de direc­tive pour leur con­trôle pru­den­tiel sur base con­solidée, à l’in­star des groupes ban­caires et d’assurance.

Par­al­lèle­ment, la Com­mis­sion tra­vaille à la révi­sion des règles de solv­abil­ité appliquées depuis plus de vingt ans aux entre­pris­es d’as­sur­ance. Dans un pre­mier temps, il s’ag­it prin­ci­pale­ment d’in­tro­duire une actu­al­i­sa­tion et une mod­u­la­tion du mon­tant min­i­mal des fonds pro­pres req­uis (en fonc­tion de la nature des risques cou­verts) et d’ac­croître les pou­voirs des autorités de contrôle.

À plus long terme, l’ensem­ble des règles pru­den­tielles pour­raient être réfor­mées en pro­fondeur afin de mieux inté­gr­er l’ensem­ble des risques pesant sur les entre­pris­es (et notam­ment les risques d’in­vestisse­ment), ain­si que la spé­ci­ficité de cha­cune d’elles (nature et struc­ture de l’ac­tiv­ité, struc­ture du pro­gramme de réas­sur­ance, adéqua­tion des act­ifs et des pas­sifs, etc.).

La Com­mis­sion envis­age d’ailleurs de soumet­tre les réas­sureurs à un con­trôle pru­den­tiel afin d’ac­croître leur crédi­bil­ité en plus de la sécu­rité des assureurs.

Toutes ces réformes au long cours n’ont pas seule­ment pour but d’ac­croître les garanties pru­den­tielles exigées des entre­pris­es ; elles ambi­tion­nent aus­si de con­tribuer à ren­forcer la com­péti­tiv­ité des entre­pris­es gérées avec pru­dence. Ain­si, les grandes entre­pris­es devraient en béné­fici­er du fait de la taille et de la diver­si­fi­ca­tion de leur porte­feuille de con­trats et de place­ments, et de l’im­por­tance et de la qual­ité de leurs moyens tech­niques et humains. Dans leur ensem­ble, les entre­pris­es devraient gag­n­er à l’as­sou­plisse­ment des règles restric­tives qui lim­i­tent encore l’u­til­i­sa­tion des nou­veaux instru­ments de ges­tion tels que les pro­duits dérivés ou les méth­odes alter­na­tives de trans­fert des risques d’assurance.

Dans le même esprit, la Com­mis­sion a présen­té en juin dernier une ” nou­velle stratégie compt­able ” dont l’ob­jec­tif final est d’abaiss­er les coûts de ges­tion des entre­pris­es glob­ales et d’amélior­er leur capac­ité de finance­ment auprès des marchés inter­na­tionaux de cap­i­taux. À cet effet, il est pro­posé de réalis­er une har­mon­i­sa­tion effec­tive des normes compt­a­bles nationales (en sup­p­ri­mant les mul­ti­ples options prévues par les direc­tives compt­a­bles actuelles) et d’as­sur­er leur con­ver­gence avec les stan­dards internationaux.

Pour y par­venir, l’u­til­i­sa­tion des stan­dards édic­tés par l’In­ter­na­tion­al Account­ing Stan­dard Com­mit­tee (IASC), en par­ti­c­uli­er le principe de la ” fair val­ue “, devrait à terme être oblig­a­toire pour la pub­li­ca­tion des comptes con­solidés des groupes d’as­sur­ance et ren­due pos­si­ble pour les comptes soci­aux des entreprises.

Ain­si, les règles pru­den­tielles et compt­a­bles européennes devraient à l’avenir ne plus seule­ment être dic­tées par des con­sid­éra­tions de sécu­rité finan­cière, mais égale­ment par le souci de la com­péti­tiv­ité des entreprises.

Conclusion

Il ressort de ce panora­ma rapi­de que la régu­la­tion du marché européen de l’as­sur­ance a grande­ment évolué depuis quelques années.

Aux objec­tifs tra­di­tion­nels d’in­té­gra­tion et de sécu­rité des marchés se sont ajoutés ceux de la pro­tec­tion des con­som­ma­teurs d’une part, et de la com­péti­tiv­ité des entre­pris­es d’autre part. À cet égard, les nom­breux pro­jets lég­is­lat­ifs en cours témoignent de ce que, mal­gré le long chemin déjà par­cou­ru, il reste beau­coup de défis à relever.

La par­tie sera dif­fi­cile, à n’en pas douter, car les sujets en sus­pens sont sou­vent sen­si­bles. Toute­fois, on peut gager que la Com­mis­sion et les États mem­bres sauront se mon­tr­er à la hau­teur de l’en­jeu qui est de con­forter la puis­sance de l’in­dus­trie européenne de l’as­sur­ance pour le plus grand béné­fice des assurés européens.

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