Pour en finir avec le débat sur la productivité des organismes publics ! Point de vue d’un consultant

Il n’y a qu’à augmenter la productivité des fonctionnaires

Il n’y a qu’à augmenter la productivité des fonctionnaires

Oui, mais voilà, si on veut être un peu pré­cis, ça ne veut sou­vent pas dire grand-chose : cal­culer le rap­port entre la valeur pro­duite et le coût des fac­teurs mobil­isés (ou la dérivée de la fonc­tion de pro­duc­tion par rap­port aux coûts des fac­teurs) ? Il faudrait déjà qu’on puisse cal­culer une valeur pro­duite ; et des généra­tions d’é­con­o­mistes s’y sont usé les méninges sans par­venir à nous estimer la valeur d’une assis­tante aux per­son­nes âgées chargée de les aider à rompre leur isolement.

En fait ce qui se cache der­rière le terme de pro­duc­tiv­ité admin­is­tra­tive est le souhait de ren­dre les ser­vices admin­is­trat­ifs (ou publics) moins coû­teux pour le con­tribuable, à quan­tité et qual­ité de ser­vice ren­du équivalentes.

Pos­er le prob­lème en ces ter­mes per­met d’aller plus loin dans la réflex­ion. Car, si mesur­er la valeur pro­duite oblige à de dan­gereuses acro­baties con­ceptuelles, il est en revanche pos­si­ble de mesur­er les coûts (com­plets bien enten­du) des pro­duc­tions admin­is­tra­tives, d’es­timer la quan­tité de ser­vices offerts (de dossiers traités, de per­son­nes suiv­ies) et il est même pos­si­ble de fix­er des critères qui per­me­t­tent de véri­fi­er si la qual­ité des ser­vices s’est ou non appau­vrie. On dis­pose alors d’une base d’ap­proche scientifique.

Où l’on voit qu’il y a fonctionnaire et fonctionnaire

Coûter moins au con­tribuable à qual­ité con­stante ? À l’év­i­dence, pour y par­venir, la méth­ode n’est pas la même pour les infir­mières de l’hôpi­tal et pour le ser­vice des cartes gris­es à la pré­fec­ture. Dans le pre­mier cas, c’est le con­tenu du ser­vice, peut-être la durée passée en con­tact avec les patients, qui sont les critères de qual­ité ; dans le deux­ième cas, c’est le temps passé à traiter chaque demande et le taux de rejets lié à la non-qual­ité (erreurs…) qui con­stituent les critères. Dans le pre­mier cas, la société attend du fonc­tion­naire qu’il aug­mente le temps uni­taire de pro­duc­tion, dans le deux­ième cas, qu’il le diminue !

Un petit détour par l’opérationnalité

Der­rière ce vilain mot se cache une réal­ité qua­si incon­nue du secteur pub­lic, mais telle­ment banale dans le secteur marc­hand qu’on n’en par­le même pas. On fait en effet la dif­férence entre les ser­vices opéra­tionnels (qui sont directe­ment liés à l’ac­tiv­ité de l’en­tre­prise et qui don­nent lieu à paiement par les clients) et les ser­vices fonc­tion­nels de sup­port (comme le ser­vice compt­able ou la doc­u­men­ta­tion). Puisque les ser­vices de sup­port ne sont pas refac­turés au client, on a intérêt à les réduire au min­i­mum, à ser­vice ren­du égal bien entendu.

Une telle dis­tinc­tion est rarement util­isée dans la sphère admin­is­tra­tive, mais à tort. Car son intérêt est double :

• d’une part elle con­duit à se pos­er la ques­tion : qui est opéra­tionnel et qui est en sup­port ? Et donc qui con­court directe­ment à la mis­sion ? Et donc quelle est exacte­ment la mis­sion ? Par exem­ple à la Sécu­rité sociale, le con­trôle compt­able et la ges­tion des risques sont-ils du ressort de la mis­sion ou des tâch­es de sup­port ? Et même qui est exacte­ment le client ?
• d’autre part elle induit des réflex­ions sur le coût des ser­vices de sup­port et sur la quan­tité et la qual­ité des ser­vices ren­dus qui sont atten­dus d’eux ; et même, elle aboutit à se pos­er des ques­tions sur leur pos­si­ble mutu­al­i­sa­tion (dans un départe­ment par exem­ple) ou leur exter­nal­i­sa­tion (pour l’in­for­ma­tique par exemple).

Éton­nantes com­para­isons : il nous est arrivé dans une admin­is­tra­tion de con­stater que la pro­por­tion de per­son­nels de sup­port était de 50 % env­i­ron, alors que dans le privé, pour un ser­vice com­pa­ra­ble, il était de moins de 20 %.

Fin du paradoxe

En creu­sant un peu, on retrou­ve une ques­tion essen­tielle sou­vent débattue : le taux d’opéra­tionnal­ité des opéra­tionnels. On entend par là la pro­por­tion de leur temps que les policiers ou les infir­mières, par exem­ple, passent à leur méti­er prin­ci­pal (assur­er la sécu­rité sur le ter­rain, soign­er les patients). Là aus­si les obser­va­tions de ter­rain que nous avons pu faire sont sur­prenantes : les opéra­tionnels sont con­traints, beau­coup plus que l’on ne croit, de réalis­er des tâch­es admin­is­tra­tives qui réduisent leur capac­ité à rem­plir leur mis­sion. Et (sans sur­prise pour le con­sul­tant !), ces tâch­es pour­raient être forte­ment allégées par leur automa­ti­sa­tion (infor­ma­tique).

Ain­si donc se résout le para­doxe du temps des opéra­tionnels et des admin­is­trat­ifs : réduire les tâch­es « indues » des pre­miers per­met d’aug­menter le temps qu’ils passent à la « pro­duc­tion » ; bien sûr, ce trans­fert accroît les tâch­es de « back-office », mais celles-ci peu­vent être allégées par divers moyens, dont l’informatisation.

Mais on peut aller beaucoup plus loin

En réal­ité, la ques­tion est plus com­plexe — et donc plus intéres­sante — que cette rapi­de décom­po­si­tion entre front-office et back-office. L’ap­proche ci-après s’in­spire libre­ment du tra­vail réal­isé pour l’Ad­min­is­tra­tion bri­tan­nique, car elle ren­con­tre de mul­ti­ples expéri­ences que nous avons pu avoir dans la sphère admin­is­tra­tive et les hôpi­taux. Elle con­siste à dis­tinguer quelques grandes caté­gories d’ac­tiv­ités réal­isées par les admin­is­tra­tions (et les grands organ­ismes publics, comme les hôpi­taux, etc.). Quelles que soient les caté­gories retenues, c’est l’ex­is­tence même de caté­gories qui est intéres­sante, car elle mon­tre que les objec­tifs à vis­er sont très dif­férents selon les sit­u­a­tions. Voyons quels sont ces objec­tifs et quels sont les con­cepts per­ti­nents sous-ten­dus dans chaque catégorie.

Les services opérationnels rendus aux usagers (enseignement, sécurité, soins…)

Ces ser­vices sont fondés sur la qual­ité de la rela­tion entre l’a­gent et l’usager. Comme il a déjà été sug­géré, le con­cept per­ti­nent est la part des temps des per­son­nels con­sacrés à des tâch­es non opéra­tionnelles. Plusieurs manières de réduire cette proportion :
• des rela­tions con­tractuelles avec les usagers plus sim­ples à gérer,
• l’in­for­ma­ti­sa­tion des tâch­es non opéra­tionnelles, notam­ment pour accélér­er l’ac­cès de ces per­son­nels à l’information,
• la réingénierie des proces­sus métier,
• le suivi de l’absentéisme,
• les bench­marks entre entités offrant des ser­vices iden­tiques dans des lieux dif­férents : ces bench­marks per­me­t­tent de mesur­er des charges de tra­vail uni­taires, mais mon­trent égale­ment quelles sont les meilleures organ­i­sa­tions dans un secteur où seul le prag­ma­tisme peut apporter des solu­tions (cf. le bench­mark mis en place entre les pré­fec­tures : pro­jet Arcade).

Les résul­tats atten­dus sont des coûts moin­dres per­mis par une meilleure organ­i­sa­tion. Les mesures intéres­santes sont le taux d’opéra­tionnal­ité, le temps moyen passé par usager, les taux de satisfaction…

Les services administratifs ou financiers rendus aux usagers (fiscalité, délivrance de titres, retraite, prévoyance, aide sociale…)

À la dif­férence de la pre­mière caté­gorie, ces ser­vices sont fondés sur des échanges d’in­for­ma­tion entre ser­vices admin­is­trat­ifs et usagers. Plusieurs objec­tifs doivent être visés :

• sim­pli­fi­er les procé­dures administratives,
• réduire la charge de tra­vail que représen­tent la saisie d’un dossier ou une série d’échanges pour un même dossier ;

ou en trans­fér­er une par­tie vers l’usager,

• met­tre en place des inter­locu­teurs uniques comme le fait l’ad­min­is­tra­tion fiscale,
• mieux artic­uler entre eux les dif­férents canaux d’échanges (Web, cen­tres d’ap­pels, courrier…),
• dévelop­per les téléprocé­dures, qui sont encour­agées par le plan stratégique ADELE piloté par la DGME (Direc­tion générale de la mod­erni­sa­tion de l’État).

Le résul­tat atten­du est la réduc­tion des coûts par procé­dure, l’ac­céléra­tion des délais et même le lis­sage des charges de tra­vail des agents (n’é­tant plus dérangés par les appels télé­phoniques par exem­ple). Les mesures intéres­santes sont la com­para­i­son entre les coûts com­plets par canal d’échange (guichet, cen­tre d’ap­pels, téléprocé­dure, SMS, etc.).

Les activités de réglementation et de financement des services publics (essentiellement du système de santé, d’éducation et de police)

À la dif­férence de la pre­mière caté­gorie, il s’ag­it ici de gér­er et non de ren­dre des ser­vices. Ces ser­vices publics ren­dus à la per­son­ne de la caté­gorie 1 sont délivrés locale­ment (hôpi­taux, écoles, com­mis­sari­ats…), avec un sup­port cen­tral admin­is­tratif (pour assur­er le finance­ment ou les sub­ven­tions, la régle­men­ta­tion, les inspec­tions, les agré­ments…). Cette activ­ité de sup­port cen­tral con­cerne les min­istères chargés de la san­té et du social au pre­mier chef et, bien enten­du, les col­lec­tiv­ités locales. L’ob­jec­tif est la réduc­tion de charges directes par :

• stan­dard­i­s­a­tion des procédures,
• mutu­al­i­sa­tion des procé­dures ain­si stan­dard­is­ées entre plusieurs direc­tions ou services,
• infor­ma­ti­sa­tion des tâch­es ain­si mutu­al­isées, ce qui devient rentable au-delà de cer­tains seuils critiques,
• sim­pli­fi­ca­tion des tâch­es admin­is­tra­tives pour les agents.

Par exem­ple, l’at­tri­bu­tion de sub­ven­tions fait l’ob­jet de procé­dures et d’une organ­i­sa­tion plus stan­dard­is­ées, ce qui va per­me­t­tre son infor­ma­ti­sa­tion à moin­dre coût — pro­jet inter­min­istériel SUBVENET.

Les résul­tats atten­dus sont une diminu­tion des coûts de sup­port et donc des effec­tifs cor­re­spon­dants. Les mesures intéres­santes sont les temps passés par dossier ou le nom­bre de dossiers traités par per­son­ne et par mois.

Les activités de réglementation et de financement du secteur privé (régulation des marchés, protection des consommateurs ou de l’environnement…)

Ces activ­ités dif­fèrent de celles trai­tant du secteur pub­lic (caté­gorie 3) en ce que la régle­men­ta­tion y joue un rôle plus impor­tant. Les objec­tifs à rechercher :
• sim­pli­fi­ca­tion de la réglementation,
• glob­al­i­sa­tion de la régle­men­ta­tion (moins d’ex­cep­tions et de cas particuliers).

Le résul­tat atten­du est la réduc­tion des tâch­es par sim­pli­fi­ca­tion et glob­al­i­sa­tion de la régle­men­ta­tion, et donc un moins grand besoin d’ef­fec­tifs, mais avec un sys­tème de con­trôle plus performant.

Les activités d’achats

Ces activ­ités offrent des pos­si­bil­ités d’é­conomies con­sid­érables, qui sont à peine défrichées dans le secteur pub­lic. Pour­tant la recette est connue :
. pro­fes­sion­nalis­er l’achat, étudi­er le marché, déter­min­er la stratégie par famille d’achats,
. négoci­er avec les four­nisseurs, en réduire le nombre,
. mutu­alis­er et mas­si­fi­er les achats (groupe­ments d’achats per­mis par le nou­veau Code des marchés publics),
. utilis­er les méth­odes mod­ernes dématéri­al­isées (« e‑procurement », enchères inver­sées), avec des pré­cau­tions pour respecter le Code des marchés publics.

Les résul­tats ? Une plus grande sûreté et qual­ité des achats et surtout des économies sub­stantielles sur les achats et sur les « coûts de l’achat ». Les mesures intéres­santes sont ici le seuil de crit­ic­ité, les niveaux de regroupe­ment et bien sûr les coûts et délais des achats.

Les autres activités de support général (finances, ressources humaines, informatique)

Ces « back-offices » sont surtout affec­tés à des tâch­es procé­durées. La notion de temps moyen par dossier est ici sou­vent per­ti­nente. Les solu­tions se trou­vent en général dans :

• la stan­dard­i­s­a­tion des tâch­es (le niveau de stan­dard­i­s­a­tion est donc aus­si un indi­ca­teur intéressant),
• l’op­ti­mi­sa­tion des proces­sus (réingénierie),
• sou­vent la mas­si­fi­ca­tion des vol­umes qui per­met l’in­dus­tri­al­i­sa­tion, la mon­tée des com­pé­tences et finale­ment l’au­toma­ti­sa­tion (seuils cri­tiques de pro­duc­tiv­ité et d’informatisation),
• la mutu­al­i­sa­tion qui per­met la mas­si­fi­ca­tion (les fameux cen­tres de ser­vices partagés ou CSP qui com­men­cent à voir le jour dans les départe­ments autour des pré­fec­tures, dans les groupes d’hôpi­taux, etc., comme ils se sont déjà dévelop­pés dans le secteur marchand).

Dans l’ad­min­is­tra­tion aus­si, les tâch­es les plus stan­dard­is­ées sont sou­vent plus faciles à automa­tis­er, et ce d’au­tant plus que les ser­vices sont partagés dans un CSP. La future appli­ca­tion CHORUS de ges­tion de la dépense publique et des compt­abil­ités publiques va cer­taine­ment s’ac­com­pa­g­n­er d’un fleurisse­ment de CSP administratifs.

Les résul­tats atten­dus sont bien une focal­i­sa­tion du traite­ment des dossiers sur un moins grand nom­bre de per­son­nes (car qu’un agent traite seule­ment un dossier tous les trois jours, voilà qui coûte cher au con­tribuable), des coûts infor­ma­tiques réduits (le tout à qual­ité et taux de rejet au moins con­stants) et finale­ment un meilleur ser­vice offert.

Mais alors, l’Administration, c’est à peu près comme le privé ?

Bien sûr que non, car les secteurs pub­lic et privé ne sont pas soumis aux mêmes con­traintes. Par exem­ple parce que l’en­tre­prise marchande a une mis­sion : faire des béné­fices — les action­naires sont là pour y veiller. L’Ad­min­is­tra­tion n’a pas de tel régu­la­teur automa­tique ; elle ne va pas tomber en fail­lite demain par mau­vaise ges­tion. De plus, l’Ad­min­is­tra­tion doit offrir ses ser­vices de façon égale à tous les citoyens, alors que l’en­tre­prise peut choisir ses clients.

Mais les dif­férences ne doivent pas servir de pré­texte à une faible effi­cience. Dans cer­tains cas, ces con­traintes con­duisent des admin­is­tra­tions à agir de façon non opti­male : par exem­ple, on con­trôle les frais de déplace­ments des mis­sion­naires avec un luxe de détails qui finale­ment coûte plus cher que les éventuelles fraudes qui seraient inter­v­enues en leur absence. Ce con­trôle « pour l’ex­em­ple » et pour respecter au pied de la let­tre la régle­men­ta­tion n’est pas sys­té­ma­tique­ment une oblig­a­tion de l’ad­min­is­tra­tion. Les pré­fec­tures con­trô­lent bien la légal­ité des marchés passés par les com­munes sou­vent sur la base d’échantillons !

Le con­cept d’é­gal­ité (la même loi pour tous) devrait être revis­ité dans cette optique en rem­plaçant « égal­ité » par « équité ». Cette réflex­ion est d’ailleurs ren­due néces­saire par la mul­ti­pli­ca­tion des canaux de rela­tion entre citoyen et admin­is­tra­tion : les réduc­tions d’im­pôt offertes aux inter­nautes ne sont-elles pas un pas dans cette direc­tion ? Mais au-delà, l’é­gal­ité de traite­ment est néces­saire­ment lim­itée ; ques­tion : jusqu’où ? Un exem­ple entre mille : quels sont les coûts sup­plé­men­taires occa­sion­nés par le main­tien des ser­vices publics en zone rurale ? Où fix­er la limite ?

Plus générale­ment il paraît néces­saire d’é­clater la ques­tion du lien entre effi­cience et spé­ci­ficité de l’ad­min­is­tra­tion en trois questions :

1) Les con­traintes aux­quelles les admin­is­tra­tions sont soumis­es leur sont-elles toutes spécifiques ?
La LOLF (la nou­velle con­sti­tu­tion finan­cière de l’É­tat), dans son esprit, con­duit à appli­quer à l’ad­min­is­tra­tion l’ensem­ble des règles du secteur privé, sauf s’il existe des spé­ci­ficités dûment jus­ti­fiées ; ce tra­vail de jus­ti­fi­ca­tion reste à faire, notam­ment dans le cadre d’une recherche de gains de productivité.
2) Les con­traintes jus­ti­fiées con­duisent-elles réelle­ment à met­tre en place des mesures lour­des ou coûteuses ?
Par exem­ple, la néces­sité des con­trôles n’oblige pas for­cé­ment à adopter des mod­èles cen­tral­isés : avec les out­ils de l’in­for­ma­tique mod­erne de nom­breux con­trôles peu­vent s’au­toma­tis­er dans le flux des work­flows.
3) Et d’ailleurs, les mesures pris­es pour faire face aux spé­ci­ficités sont-elles réelle­ment si coûteuses ?

Tou­jours avec le même exem­ple, la cen­tral­i­sa­tion n’est pas néces­saire­ment plus coû­teuse : elle l’est par­fois beau­coup moins qu’une par­al­léli­sa­tion de tâch­es sur de mul­ti­ples sites.

Durant l’ère de la con­som­ma­tion de masse, les grandes entre­pris­es ont sou­vent eu ten­dance à se com­porter comme des admin­is­tra­tions. La révo­lu­tion qui les a con­traintes au change­ment a été l’avène­ment du client indi­vid­u­al­iste. C’est bien à la même muta­tion que se trou­ve con­fron­té le ser­vice pub­lic, qui ne con­naît encore que l’as­su­jet­ti, le citoyen, le con­tribuable… et non la per­son­ne. La déper­son­nal­i­sa­tion du ser­vice pub­lic risque de men­er à l’au­to­pro­tec­tion du fonc­tion­naire. Recon­naître la sin­gu­lar­ité de la demande, c’est accepter d’in­nover dans la réponse aux besoins, tout en réduisant les frais de sup­port : le gain de qualité.

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