Peut-on appliquer au secteur non marchand les méthodes développées pour les sociétés commerciales ?

Cet article traite la pro­blé­ma­tique de la pla­ni­fi­ca­tion bud­gé­taire plu­ri­an­nuelle dans un domaine non mar­chand nou­vel­le­ment créé et à évo­lu­tion rapide, celui de la sur­veillance de la qua­li­té de l’air. Il repose sur un exer­cice pros­pec­tif concer­nant le coût de cette surveillance.

Dans ce qui suit sont expo­sés successivement :

• les prin­ci­pales carac­té­ris­tiques du cas traité,
• les spé­ci­fi­ci­tés iden­ti­fiées du monde non mar­chand et leurs consé­quences sur l’exer­cice de pla­ni­fi­ca­tion bud­gé­taire pluriannuelle,
• les prin­cipes de tra­vail rete­nus pour réus­sir cet exer­cice éco­no­mique prospectif.

L’organisation de la surveillance de la qualité de l’air, exemple du domaine non marchand

La sur­veillance de la qua­li­té de l’air en France est confiée à un réseau de qua­rante Asso­cia­tions agréées de la sur­veillance de la qua­li­té de l’air (AASQA). Chaque AASQA est dotée d’un conseil d’ad­mi­nis­tra­tion au sein duquel sont repré­sen­tés quatre col­lèges : l’É­tat, les col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales, les indus­triels et les asso­cia­tions agréées de pro­tec­tion de l’en­vi­ron­ne­ment et des per­son­na­li­tés qua­li­fiées. Cette diver­si­té des membres asso­ciée au finan­ce­ment tri­par­tite (État, col­lec­ti­vi­tés et indus­triels) assure à chaque AASQA l’in­dé­pen­dance néces­saire à la bonne exé­cu­tion de sa mis­sion de sur­veillance de la qua­li­té de l’air.

Les AASQA fonc­tionnent comme des PME clas­siques. Leurs effec­tifs peuvent aller de quelques per­sonnes à près de cin­quante dans cer­tains cas. L’en­semble de ces orga­ni­sa­tions emploie envi­ron 400 per­sonnes, uti­lise un bud­get annuel de fonc­tion­ne­ment de l’ordre de 40 M€ et a néces­si­té l’in­ves­tis­se­ment de plu­sieurs dizaines de mil­lions d’eu­ros pour se doter de moyens techniques.

Plu­sieurs struc­tures natio­nales per­mettent à ce réseau d’AAS­QA de jouer plei­ne­ment son rôle. Entre autres, l’A­deme (Agence de l’en­vi­ron­ne­ment et de la maî­trise de l’éner­gie) assure la coor­di­na­tion tech­nique de ce réseau et par­ti­cipe au pro­ces­sus de finan­ce­ment des AASQA. Le LCSQA (Labo­ra­toire cen­tral de sur­veillance de la qua­li­té de l’air) apporte un sou­tien au niveau des acti­vi­tés de recherche…

La Loi sur l’air et l’u­ti­li­sa­tion ration­nelle de l’éner­gie (LAURE), adop­tée à la fin de l’an­née 1996, défi­nit et orga­nise la mis­sion de sur­veillance de la qua­li­té de l’air en France. Cette loi est à l’o­ri­gine du déve­lop­pe­ment sou­te­nu des AASQA obser­vé depuis 1997 et illus­tré par les his­to­grammes ci-dessous.

La LAURE fixe le cadre de la sur­veillance de la qua­li­té de l’air sans pour autant le figer pour l’é­ter­ni­té, l’ef­fort régle­men­taire conti­nue avec les tra­vaux de trans­po­si­tion en droit fran­çais des direc­tives euro­péennes. L’ac­ti­vi­té de la sur­veillance de la qua­li­té de l’air connaît une double évo­lu­tion tech­nique : d’une part les tech­niques de la sur­veillance évo­luent et se per­fec­tionnent, et d’autre part l’ac­ti­vi­té de sur­veillance pro­fite des inno­va­tions en matière de tech­no­lo­gie de la communication.

L’é­vo­lu­tion de la sen­si­bi­li­té du public en matière de pol­lu­tion de l’air est prise en compte par l’en­semble des acteurs en charge de la qua­li­té de l’air. En par­ti­cu­lier, les conseils d’ad­mi­nis­tra­tion des AASQA orientent l’ef­fort des AASQA confor­mé­ment à la demande de la communauté.

Ces évo­lu­tions régle­men­taires, tech­niques et sociales bous­culent chaque année les bud­gets des AASQA. Ain­si, le bud­get 2005 sera très dif­fé­rent de celui de 2000, lui-même en rup­ture par rap­port au bud­get de 1995.

La pla­ni­fi­ca­tion bud­gé­taire pré­sente donc, dans ce cas pré­cis, un inté­rêt majeur :

• pour les finan­ceurs publics (État et col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales) : elle donne une visi­bi­li­té sur l’é­vo­lu­tion de leur contri­bu­tion en par­ti­cu­lier dans une période de rigueur budgétaire ;
• pour les diri­geants des AASQA : elle donne une visi­bi­li­té sur leurs besoins finan­ciers futurs pour assu­rer plei­ne­ment leur mis­sion de sur­veillance et répondre aux nou­velles exi­gences euro­péennes et nationales.

Le secteur non marchand : un monde à part ?

En pre­mière approche, il est légi­time de consi­dé­rer que la modé­li­sa­tion et la pla­ni­fi­ca­tion bud­gé­taires de ce réseau de qua­rante AASQA est proche du même exer­cice pour 40 PME.

En effet, à l’ins­tar d’une PME, une AASQA rend (vend) des ser­vices à des béné­fi­ciaires (clients) en uti­li­sant un réseau de mesure (outil de pro­duc­tion) selon un sché­ma de fonc­tion­ne­ment répé­ti­tif (pro­ces­sus opé­ra­tion­nels) pris en charge par des salariés.

De plus, l’en­vi­ron­ne­ment social (mar­ché), le contexte tech­nique et le cadre régle­men­taire consti­tuent les prin­ci­pales sources d’é­vo­lu­tion du modèle éco­no­mique des AASQA. Ain­si, une AASQA comme une PME se doit d’a­dap­ter ses ser­vices (son offre) et son orga­ni­sa­tion de manière à être conti­nuel­le­ment en phase avec la demande sociale (mar­ché) et les exi­gences régle­men­taires tout en uti­li­sant les moyens les plus efficaces.

Cette proxi­mi­té incite à l’u­ti­li­sa­tion de modèle d’a­na­lyse ins­pi­ré du monde marchand.

Mais l’ap­pli­ca­tion de cette approche ne peut igno­rer les spé­ci­fi­ci­tés des AASQA, impu­tables en grande par­tie au carac­tère non mar­chand de leur acti­vi­té. Ces spé­ci­fi­ci­tés éloignent l’exer­cice de pla­ni­fi­ca­tion de son équi­valent pour les socié­tés commerciales.

Pour une orga­ni­sa­tion com­mer­ciale, la défi­ni­tion du péri­mètre d’ac­ti­vi­té est un préa­lable à tout exer­cice de pla­ni­fi­ca­tion plu­ri­an­nuelle. Une PME cir­cons­crit son champ d’ac­tion avant de se lan­cer dans un exer­cice éco­no­mique prospectif.

Pour une AASQA la défi­ni­tion du champ d’ac­tion est inti­me­ment liée à l’exer­cice de pla­ni­fi­ca­tion pluriannuelle.

Le dimen­sion­ne­ment des acti­vi­tés d’une entre­prise peut être un élé­ment d’in­cer­ti­tude, le déve­lop­pe­ment de la télé­pho­nie mobile le montre bien. Cepen­dant un déve­lop­pe­ment plus impor­tant que pré­vu sort rare­ment l’en­tre­prise de la sphère de l’é­qui­libre économique.

Dans le cas des AASQA, le sur­di­men­sion­ne­ment des acti­vi­tés de sur­veillance per­turbe leur équi­libre économique.

En matière de choix d’ou­til de pro­duc­tion, l’ar­bi­trage éco­no­mique et stra­té­gique per­met à une socié­té com­mer­ciale de défi­nir les moyens dont elle a besoin. Pour une AASQA, le choix des moyens n’o­béit pas à la même logique : il est sou­vent asso­cié à un risque de baisse du niveau du ser­vice offert à la com­mu­nau­té ou à une exploi­ta­tion par­tielle d’un centre d’ex­per­tise au ser­vice du public.

Ces incer­ti­tudes concer­nant le péri­mètre d’ac­ti­vi­té et l’outil de pro­duc­tion peuvent com­pro­mettre sérieu­se­ment la pla­ni­fi­ca­tion bud­gé­taire plu­ri­an­nuelle. Elles démul­ti­plient les pos­si­bi­li­tés d’é­vo­lu­tion des coûts pour don­ner une plage très large, donc peu utile.

À ce stade du déve­lop­pe­ment, il nous semble impor­tant d’ex­pli­quer pour­quoi le péri­mètre d’ac­ti­vi­té et l’ou­til de pro­duc­tion sont sources d’incertitude.

1) Les activités de surveillance : un périmètre insaisissable

Dans le sec­teur mar­chand, une PME choi­sit d’a­dres­ser un besoin pré­cis pour une clien­tèle défi­nie et déve­loppe à cette fin un nombre limi­té de pro­duits et ser­vices en cher­chant l’ex­cel­lence opé­ra­tion­nelle pour maxi­mi­ser sa marge.

Dans le sec­teur non mar­chand en géné­ral, et pour les AASQA en par­ti­cu­lier, le risque de dis­per­sion des acti­vi­tés et de leur sur­di­men­sion­ne­ment est impor­tant. En effet, le contexte de ser­vice à la com­mu­nau­té pousse à la mul­ti­pli­ca­tion des acti­vi­tés de sur­veillance et au déve­lop­pe­ment sans limite de cha­cune d’entre elles. Les para­graphes sui­vants déve­loppent cette idée.

Bien que le cadre régle­men­taire soit le même pour l’en­semble des AASQA, celles-ci se doivent d’ap­por­ter des réponses aux pré­oc­cu­pa­tions locales expri­mées en conseil d’ad­mi­nis­tra­tion par les repré­sen­tants des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales cou­vertes, des asso­cia­tions de pro­tec­tion de l’en­vi­ron­ne­ment et des struc­tures natio­nales (Drire, Ademe en région…). Ain­si, des orien­ta­tions dif­fé­rentes peuvent être rete­nues en matière d’ac­ti­vi­tés à ren­for­cer, main­te­nir ou arrê­ter. La sur­veillance de la pol­lu­tion des pes­ti­cides, de la gêne occa­sion­née par les odeurs ou encore de la radio­ac­ti­vi­té cor­res­pond à une demande sociale forte dans cer­taines zones et ne sus­cite aucun inté­rêt dans d’autres. La prise en compte de l’in­ten­si­té de la demande de la com­mu­nau­té conduit iné­luc­ta­ble­ment cer­taines AASQA à élar­gir le champ de la sur­veillance réglementaire.

Le niveau d’im­pli­ca­tion des acteurs locaux et de leur enga­ge­ment finan­cier reflète l’im­por­tance des sujets trai­tés pour les élus locaux et le public. De ce fait, les AASQA doivent être capables d’o­rien­ter leurs efforts, en plus des thèmes figés par la régle­men­ta­tion natio­nale vers des domaines nou­veaux en cohé­rence avec les pré­oc­cu­pa­tions du public. L’his­toire de l’ac­ci­dent nucléaire de Tcher­no­byl nous enseigne que pré­voir à l’a­vance l’im­por­tance sou­daine accor­dée à un type de pol­lu­tion est pure illu­sion. Ain­si la pla­ni­fi­ca­tion des acti­vi­tés sur dix ans se trouve fra­gi­li­sée par le risque de voir appa­raître de nou­velles acti­vi­tés de sur­veillance dont l’u­ti­li­té aujourd’­hui est jugée faible.

La dis­per­sion des acti­vi­tés ne se limite pas à des pra­tiques mar­gi­nales concer­nant des thèmes d’in­té­rêt local mais touche éga­le­ment le socle régle­men­taire. Les exi­gences euro­péennes et natio­nales ne per­mettent pas d’ex­clure expli­ci­te­ment des acti­vi­tés oné­reuses à la limite du champ de la sur­veillance de la qua­li­té de l’air : la par­ti­ci­pa­tion des ingé­nieurs des AASQA, par exemple, à des acti­vi­tés de recherche et d’in­té­rêt col­lec­tif crée certes de la valeur pour la com­mu­nau­té mais ne rentre pas natu­rel­le­ment dans les acti­vi­tés de sur­veillance puis­qu’elle ne contri­bue ni à la pro­duc­tion ni à la com­mu­ni­ca­tion au public d’in­for­ma­tion sur la qua­li­té de l’air.

2) Les activités de surveillance : un dimensionnement mouvant

En dépit des indi­ca­tions qu’ap­porte le cadre régle­men­taire, le dimen­sion­ne­ment des acti­vi­tés de sur­veillance reste mou­vant. Par exemple, l’ac­ti­vi­té de sur­veillance de la qua­li­té de l’air dans les espaces clos rece­vant du public (par­king, centres com­mer­ciaux, gares…) peut se limi­ter à un nombre réduit de cam­pagnes de mesures comme elle peut consti­tuer une acti­vi­té per­ma­nente et lourde. Faut-il sur­veiller en per­ma­nence des espaces à fré­quen­ta­tion éle­vée ? Faut-il opé­rer par zone à risque avec une éva­lua­tion théo­rique préa­lable ? Quelle est la liste des espaces à sur­veiller ?… L’ac­ti­vi­té de sur­veillance des espaces clos rece­vant du public peut, à elle seule, géné­rer un coût proche du coût actuel de la sur­veillance toutes acti­vi­tés confondues.

3) Les moyens à mettre en œuvre : des approches très contrastées

Les para­graphes pré­cé­dents démontrent que le carac­tère non mar­chand des AASQA rend dif­fi­cile une des­crip­tion pré­cise et homo­gène de leurs acti­vi­tés. Dans ce qui suit nous fai­sons un constat simi­laire sur le choix des moyens à mettre en œuvre pour rem­plir la mis­sion de sur­veillance de la qua­li­té de l’air.

Les stra­té­gies de sur­veillance les plus uti­li­sées sont au nombre de trois : la sur­veillance fixe, la sur­veillance par cam­pagne mobile et la modé­li­sa­tion. Les tech­niques cor­res­pon­dant à ces stra­té­gies de sur­veillance suivent le même cycle de vie que les autres tech­niques à savoir inno­va­tion, déve­lop­pe­ment, per­fec­tion­ne­ment, déclin. En ce moment, la tech­nique de la modé­li­sa­tion est en phase de déve­lop­pe­ment, elle apporte des réponses nou­velles et ouvrent des pers­pec­tives à des acti­vi­tés de sur­veillance en som­meil faute de moyens tech­ni­que­ment satis­fai­sants et éco­no­mi­que­ment pertinents.

La modé­li­sa­tion cor­res­pond à une palette de solu­tions plus ou moins pré­cises, plus ou moins com­plexes, plus ou moins chères… Le ser­vice ren­du est lui aus­si variable selon la com­plexi­té des modèles rete­nus. Quand on sait que la sur­veillance et la pré­vi­sion de la pol­lu­tion peuvent engen­drer des déci­sions lourdes de limi­ta­tion de tra­fic auto­mo­bile, la confiance à don­ner à la mesure et à la pré­vi­sion de la pol­lu­tion devient un para­mètre important.

Est-ce une rai­son suf­fi­sante pour inves­tir dans les machines les plus per­for­mantes mais aus­si les plus coû­teuses ? Quel est le niveau d’in­cer­ti­tude accep­table quand le public n’est pas fami­lia­ri­sé avec les méthodes d’é­va­lua­tion des risques ?

Le cadre régle­men­taire est plus pré­cis concer­nant le réseau de sta­tion fixe. Cepen­dant les contextes locaux peuvent pous­ser à un sur­di­men­sion­ne­ment de ce réseau.

L’en­semble des spé­cia­listes s’ac­corde à dire que la pol­lu­tion par le soufre est en forte décrois­sance, ce constat pousse à la réduc­tion mas­sive des équi­pe­ments de sur­veillance du soufre. Mais l’ac­tion des AASQA dans ce sens ren­contre des dif­fi­cul­tés : convaincre une col­lec­ti­vi­té, contri­buant à l’é­qui­libre finan­cier de l’AAS­QA locale, de la per­ti­nence tech­nique de la sup­pres­sion de la seule sta­tion sur son ter­ri­toire et de son rem­pla­ce­ment par la modé­li­sa­tion est une tâche difficile.

Le choix des inves­tis­se­ments s’a­vère donc com­plexe et peut don­ner lieu à des orien­ta­tions très dif­fé­rentes en matière de coûts d’in­ves­tis­se­ment et de fonctionnement.

Comment faciliter la planification budgétaire ?

Le déve­lop­pe­ment ci-des­sus met en évi­dence quelques spé­ci­fi­ci­tés de la pla­ni­fi­ca­tion bud­gé­taire obser­vées dans le cas des AASQA. Ces spé­ci­fi­ci­tés, impu­tables en grande par­tie au carac­tère non mar­chand de l’ac­ti­vi­té étu­diée, rendent cet exer­cice pros­pec­tif plus difficile.

Cepen­dant plu­sieurs solu­tions de bon sens, issues des groupes de tra­vail, ont per­mis de remettre la pla­ni­fi­ca­tion bud­gé­taire des AASQA dans le champ du possible :

• pri­vi­lé­gier la voie de la modé­ra­tion face à des choix de moyens per­ti­nents tech­ni­que­ment mais infon­dés économiquement,
• adop­ter l’ap­proche par les scé­na­rios pour explo­rer les limites du champ de la surveillance,
• consi­dé­rer pour le scé­na­rio bud­get pla­fond un déve­lop­pe­ment ambi­tieux mais pragmatique.

Ces prin­cipes per­mettent de réduire le nombre de pos­si­bi­li­tés de déve­lop­pe­ment pour les acti­vi­tés de sur­veillance de la qua­li­té de l’air et de maî­tri­ser l’é­cart entre les scé­na­rios extrêmes.

Par consé­quent, l’ap­proche par les scé­na­rios trouve toute sa valeur, elle per­met d’é­va­luer les dif­fé­rents choix et pos­si­bi­li­tés de déve­lop­pe­ment tout en don­nant des résul­tats exploi­tables : pour les AASQA l’exer­cice de modé­li­sa­tion bud­gé­taire fait res­sor­tir un rap­port de 1 à 2 entre les deux scé­na­rios extrêmes.

La planification des coûts nous concerne tous

Les AASQA sont des orga­ni­sa­tions qui échappent à la logique com­mer­ciale en rai­son de la nature non mar­chande de leur mis­sion, elles pré­sentent éga­le­ment des spé­ci­fi­ci­tés liées à leur acti­vi­té et consti­tuent un réseau hété­ro­gène en termes de choix tech­niques et de niveaux de développement.

Pour­tant, la mise en œuvre de quelques prin­cipes rend la pla­ni­fi­ca­tion bud­gé­taire possible :

envi­sa­ger une appli­ca­tion tem­pé­rée des textes régle­men­taires en cla­ri­fiant leurs consé­quences économiques,
. réus­sir à iden­ti­fier les apports des nou­velles techniques,
. dis­tin­guer ce qu’il est pos­sible de faire de ce qui est réa­liste de faire.

La sur­veillance de la qua­li­té de l’air est un ser­vice public d’un nou­veau type, il pro­duit des connais­sances rela­tives au risque pour le grand public. Cette acti­vi­té répond à des besoins com­plexes et non sta­bi­li­sés, elle requiert une nou­velle approche pour la com­pré­hen­sion des attentes et la défi­ni­tion pré­cise des ser­vices rendus.

Pour conclure, rap­pe­lons qu’à l’i­mage de tous les ser­vices publics, le coût de la sur­veillance de la qua­li­té de l’air dépend non seule­ment des exi­gences régle­men­taires euro­péennes et natio­nales mais aus­si de l’é­qui­libre, que recherchent en per­ma­nence les conseils d’ad­mi­nis­tra­tion des AASQA, entre la volon­té de four­nir au public l’in­for­ma­tion la plus per­ti­nente et la plus acces­sible pos­sible et le sou­ci d’op­ti­mi­ser les dépenses publiques.
 

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