Peut-on appliquer au secteur non marchand les méthodes développées pour les sociétés commerciales ?

Cet arti­cle traite la prob­lé­ma­tique de la plan­i­fi­ca­tion budgé­taire pluri­an­nuelle dans un domaine non marc­hand nou­velle­ment créé et à évo­lu­tion rapi­de, celui de la sur­veil­lance de la qual­ité de l’air. Il repose sur un exer­ci­ce prospec­tif con­cer­nant le coût de cette surveillance.

Dans ce qui suit sont exposés successivement :

• les prin­ci­pales car­ac­téris­tiques du cas traité,
• les spé­ci­ficités iden­ti­fiées du monde non marc­hand et leurs con­séquences sur l’ex­er­ci­ce de plan­i­fi­ca­tion budgé­taire pluriannuelle,
• les principes de tra­vail retenus pour réus­sir cet exer­ci­ce économique prospectif.

L’organisation de la surveillance de la qualité de l’air, exemple du domaine non marchand

La sur­veil­lance de la qual­ité de l’air en France est con­fiée à un réseau de quar­ante Asso­ci­a­tions agréées de la sur­veil­lance de la qual­ité de l’air (AASQA). Chaque AASQA est dotée d’un con­seil d’ad­min­is­tra­tion au sein duquel sont représen­tés qua­tre col­lèges : l’É­tat, les col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales, les indus­triels et les asso­ci­a­tions agréées de pro­tec­tion de l’en­vi­ron­nement et des per­son­nal­ités qual­i­fiées. Cette diver­sité des mem­bres asso­ciée au finance­ment tri­par­tite (État, col­lec­tiv­ités et indus­triels) assure à chaque AASQA l’indépen­dance néces­saire à la bonne exé­cu­tion de sa mis­sion de sur­veil­lance de la qual­ité de l’air.

Les AASQA fonc­tion­nent comme des PME clas­siques. Leurs effec­tifs peu­vent aller de quelques per­son­nes à près de cinquante dans cer­tains cas. L’ensem­ble de ces organ­i­sa­tions emploie env­i­ron 400 per­son­nes, utilise un bud­get annuel de fonc­tion­nement de l’or­dre de 40 M€ et a néces­sité l’in­vestisse­ment de plusieurs dizaines de mil­lions d’eu­ros pour se dot­er de moyens techniques.

Plusieurs struc­tures nationales per­me­t­tent à ce réseau d’AASQA de jouer pleine­ment son rôle. Entre autres, l’Ademe (Agence de l’en­vi­ron­nement et de la maîtrise de l’én­ergie) assure la coor­di­na­tion tech­nique de ce réseau et par­ticipe au proces­sus de finance­ment des AASQA. Le LCSQA (Lab­o­ra­toire cen­tral de sur­veil­lance de la qual­ité de l’air) apporte un sou­tien au niveau des activ­ités de recherche…

La Loi sur l’air et l’u­til­i­sa­tion rationnelle de l’én­ergie (LAURE), adop­tée à la fin de l’an­née 1996, définit et organ­ise la mis­sion de sur­veil­lance de la qual­ité de l’air en France. Cette loi est à l’o­rig­ine du développe­ment soutenu des AASQA observé depuis 1997 et illus­tré par les his­togrammes ci-dessous.

La LAURE fixe le cadre de la sur­veil­lance de la qual­ité de l’air sans pour autant le figer pour l’é­ter­nité, l’ef­fort régle­men­taire con­tin­ue avec les travaux de trans­po­si­tion en droit français des direc­tives européennes. L’ac­tiv­ité de la sur­veil­lance de la qual­ité de l’air con­naît une dou­ble évo­lu­tion tech­nique : d’une part les tech­niques de la sur­veil­lance évolu­ent et se per­fec­tion­nent, et d’autre part l’ac­tiv­ité de sur­veil­lance prof­ite des inno­va­tions en matière de tech­nolo­gie de la communication.

L’évo­lu­tion de la sen­si­bil­ité du pub­lic en matière de pol­lu­tion de l’air est prise en compte par l’ensem­ble des acteurs en charge de la qual­ité de l’air. En par­ti­c­uli­er, les con­seils d’ad­min­is­tra­tion des AASQA ori­en­tent l’ef­fort des AASQA con­for­mé­ment à la demande de la communauté.

Ces évo­lu­tions régle­men­taires, tech­niques et sociales bous­cu­lent chaque année les bud­gets des AASQA. Ain­si, le bud­get 2005 sera très dif­férent de celui de 2000, lui-même en rup­ture par rap­port au bud­get de 1995.

La plan­i­fi­ca­tion budgé­taire présente donc, dans ce cas pré­cis, un intérêt majeur :

• pour les financeurs publics (État et col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales) : elle donne une vis­i­bil­ité sur l’évo­lu­tion de leur con­tri­bu­tion en par­ti­c­uli­er dans une péri­ode de rigueur budgétaire ;
• pour les dirigeants des AASQA : elle donne une vis­i­bil­ité sur leurs besoins financiers futurs pour assur­er pleine­ment leur mis­sion de sur­veil­lance et répon­dre aux nou­velles exi­gences européennes et nationales.

Le secteur non marchand : un monde à part ?

En pre­mière approche, il est légitime de con­sid­ér­er que la mod­éli­sa­tion et la plan­i­fi­ca­tion budgé­taires de ce réseau de quar­ante AASQA est proche du même exer­ci­ce pour 40 PME.

En effet, à l’in­star d’une PME, une AASQA rend (vend) des ser­vices à des béné­fi­ci­aires (clients) en util­isant un réseau de mesure (out­il de pro­duc­tion) selon un sché­ma de fonc­tion­nement répéti­tif (proces­sus opéra­tionnels) pris en charge par des salariés.

De plus, l’en­vi­ron­nement social (marché), le con­texte tech­nique et le cadre régle­men­taire con­stituent les prin­ci­pales sources d’évo­lu­tion du mod­èle économique des AASQA. Ain­si, une AASQA comme une PME se doit d’adapter ses ser­vices (son offre) et son organ­i­sa­tion de manière à être con­tin­uelle­ment en phase avec la demande sociale (marché) et les exi­gences régle­men­taires tout en util­isant les moyens les plus efficaces.

Cette prox­im­ité incite à l’u­til­i­sa­tion de mod­èle d’analyse inspiré du monde marchand.

Mais l’ap­pli­ca­tion de cette approche ne peut ignor­er les spé­ci­ficités des AASQA, imputa­bles en grande par­tie au car­ac­tère non marc­hand de leur activ­ité. Ces spé­ci­ficités éloignent l’ex­er­ci­ce de plan­i­fi­ca­tion de son équiv­a­lent pour les sociétés commerciales.

Pour une organ­i­sa­tion com­mer­ciale, la déf­i­ni­tion du périmètre d’ac­tiv­ité est un préal­able à tout exer­ci­ce de plan­i­fi­ca­tion pluri­an­nuelle. Une PME cir­con­scrit son champ d’ac­tion avant de se lancer dans un exer­ci­ce économique prospectif.

Pour une AASQA la déf­i­ni­tion du champ d’ac­tion est intime­ment liée à l’ex­er­ci­ce de plan­i­fi­ca­tion pluriannuelle.

Le dimen­sion­nement des activ­ités d’une entre­prise peut être un élé­ment d’in­cer­ti­tude, le développe­ment de la télé­phonie mobile le mon­tre bien. Cepen­dant un développe­ment plus impor­tant que prévu sort rarement l’en­tre­prise de la sphère de l’équili­bre économique.

Dans le cas des AASQA, le sur­di­men­sion­nement des activ­ités de sur­veil­lance per­turbe leur équili­bre économique.

En matière de choix d’outil de pro­duc­tion, l’ar­bi­trage économique et stratégique per­met à une société com­mer­ciale de définir les moyens dont elle a besoin. Pour une AASQA, le choix des moyens n’obéit pas à la même logique : il est sou­vent asso­cié à un risque de baisse du niveau du ser­vice offert à la com­mu­nauté ou à une exploita­tion par­tielle d’un cen­tre d’ex­per­tise au ser­vice du public.

Ces incer­ti­tudes con­cer­nant le périmètre d’ac­tiv­ité et l’out­il de pro­duc­tion peu­vent com­pro­met­tre sérieuse­ment la plan­i­fi­ca­tion budgé­taire pluri­an­nuelle. Elles démul­ti­plient les pos­si­bil­ités d’évo­lu­tion des coûts pour don­ner une plage très large, donc peu utile.

À ce stade du développe­ment, il nous sem­ble impor­tant d’ex­pli­quer pourquoi le périmètre d’ac­tiv­ité et l’outil de pro­duc­tion sont sources d’incertitude.

1) Les activités de surveillance : un périmètre insaisissable

Dans le secteur marc­hand, une PME choisit d’adress­er un besoin pré­cis pour une clien­tèle définie et développe à cette fin un nom­bre lim­ité de pro­duits et ser­vices en cher­chant l’ex­cel­lence opéra­tionnelle pour max­imiser sa marge.

Dans le secteur non marc­hand en général, et pour les AASQA en par­ti­c­uli­er, le risque de dis­per­sion des activ­ités et de leur sur­di­men­sion­nement est impor­tant. En effet, le con­texte de ser­vice à la com­mu­nauté pousse à la mul­ti­pli­ca­tion des activ­ités de sur­veil­lance et au développe­ment sans lim­ite de cha­cune d’en­tre elles. Les para­graphes suiv­ants dévelop­pent cette idée.

Bien que le cadre régle­men­taire soit le même pour l’ensem­ble des AASQA, celles-ci se doivent d’ap­porter des répons­es aux préoc­cu­pa­tions locales exprimées en con­seil d’ad­min­is­tra­tion par les représen­tants des col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales cou­vertes, des asso­ci­a­tions de pro­tec­tion de l’en­vi­ron­nement et des struc­tures nationales (Drire, Ademe en région…). Ain­si, des ori­en­ta­tions dif­férentes peu­vent être retenues en matière d’ac­tiv­ités à ren­forcer, main­tenir ou arrêter. La sur­veil­lance de la pol­lu­tion des pes­ti­cides, de la gêne occa­sion­née par les odeurs ou encore de la radioac­tiv­ité cor­re­spond à une demande sociale forte dans cer­taines zones et ne sus­cite aucun intérêt dans d’autres. La prise en compte de l’in­ten­sité de la demande de la com­mu­nauté con­duit inéluctable­ment cer­taines AASQA à élargir le champ de la sur­veil­lance réglementaire.

Le niveau d’im­pli­ca­tion des acteurs locaux et de leur engage­ment financier reflète l’im­por­tance des sujets traités pour les élus locaux et le pub­lic. De ce fait, les AASQA doivent être capa­bles d’ori­en­ter leurs efforts, en plus des thèmes figés par la régle­men­ta­tion nationale vers des domaines nou­veaux en cohérence avec les préoc­cu­pa­tions du pub­lic. L’his­toire de l’ac­ci­dent nucléaire de Tch­er­nobyl nous enseigne que prévoir à l’a­vance l’im­por­tance soudaine accordée à un type de pol­lu­tion est pure illu­sion. Ain­si la plan­i­fi­ca­tion des activ­ités sur dix ans se trou­ve frag­ilisée par le risque de voir appa­raître de nou­velles activ­ités de sur­veil­lance dont l’u­til­ité aujour­d’hui est jugée faible.

La dis­per­sion des activ­ités ne se lim­ite pas à des pra­tiques mar­ginales con­cer­nant des thèmes d’in­térêt local mais touche égale­ment le socle régle­men­taire. Les exi­gences européennes et nationales ne per­me­t­tent pas d’ex­clure explicite­ment des activ­ités onéreuses à la lim­ite du champ de la sur­veil­lance de la qual­ité de l’air : la par­tic­i­pa­tion des ingénieurs des AASQA, par exem­ple, à des activ­ités de recherche et d’in­térêt col­lec­tif crée certes de la valeur pour la com­mu­nauté mais ne ren­tre pas naturelle­ment dans les activ­ités de sur­veil­lance puisqu’elle ne con­tribue ni à la pro­duc­tion ni à la com­mu­ni­ca­tion au pub­lic d’in­for­ma­tion sur la qual­ité de l’air.

2) Les activités de surveillance : un dimensionnement mouvant

En dépit des indi­ca­tions qu’ap­porte le cadre régle­men­taire, le dimen­sion­nement des activ­ités de sur­veil­lance reste mou­vant. Par exem­ple, l’ac­tiv­ité de sur­veil­lance de la qual­ité de l’air dans les espaces clos rece­vant du pub­lic (park­ing, cen­tres com­mer­ci­aux, gares…) peut se lim­iter à un nom­bre réduit de cam­pagnes de mesures comme elle peut con­stituer une activ­ité per­ma­nente et lourde. Faut-il sur­veiller en per­ma­nence des espaces à fréquen­ta­tion élevée ? Faut-il opér­er par zone à risque avec une éval­u­a­tion théorique préal­able ? Quelle est la liste des espaces à sur­veiller ?… L’ac­tiv­ité de sur­veil­lance des espaces clos rece­vant du pub­lic peut, à elle seule, génér­er un coût proche du coût actuel de la sur­veil­lance toutes activ­ités confondues.

3) Les moyens à mettre en œuvre : des approches très contrastées

Les para­graphes précé­dents démon­trent que le car­ac­tère non marc­hand des AASQA rend dif­fi­cile une descrip­tion pré­cise et homogène de leurs activ­ités. Dans ce qui suit nous faisons un con­stat sim­i­laire sur le choix des moyens à met­tre en œuvre pour rem­plir la mis­sion de sur­veil­lance de la qual­ité de l’air.

Les straté­gies de sur­veil­lance les plus util­isées sont au nom­bre de trois : la sur­veil­lance fixe, la sur­veil­lance par cam­pagne mobile et la mod­éli­sa­tion. Les tech­niques cor­re­spon­dant à ces straté­gies de sur­veil­lance suiv­ent le même cycle de vie que les autres tech­niques à savoir inno­va­tion, développe­ment, per­fec­tion­nement, déclin. En ce moment, la tech­nique de la mod­éli­sa­tion est en phase de développe­ment, elle apporte des répons­es nou­velles et ouvrent des per­spec­tives à des activ­ités de sur­veil­lance en som­meil faute de moyens tech­nique­ment sat­is­faisants et économique­ment pertinents.

La mod­éli­sa­tion cor­re­spond à une palette de solu­tions plus ou moins pré­cis­es, plus ou moins com­plex­es, plus ou moins chères… Le ser­vice ren­du est lui aus­si vari­able selon la com­plex­ité des mod­èles retenus. Quand on sait que la sur­veil­lance et la prévi­sion de la pol­lu­tion peu­vent engen­dr­er des déci­sions lour­des de lim­i­ta­tion de traf­ic auto­mo­bile, la con­fi­ance à don­ner à la mesure et à la prévi­sion de la pol­lu­tion devient un paramètre important.

Est-ce une rai­son suff­isante pour inve­stir dans les machines les plus per­for­mantes mais aus­si les plus coû­teuses ? Quel est le niveau d’in­cer­ti­tude accept­able quand le pub­lic n’est pas famil­iarisé avec les méth­odes d’é­val­u­a­tion des risques ?

Le cadre régle­men­taire est plus pré­cis con­cer­nant le réseau de sta­tion fixe. Cepen­dant les con­textes locaux peu­vent pouss­er à un sur­di­men­sion­nement de ce réseau.

L’ensem­ble des spé­cial­istes s’ac­corde à dire que la pol­lu­tion par le soufre est en forte décrois­sance, ce con­stat pousse à la réduc­tion mas­sive des équipements de sur­veil­lance du soufre. Mais l’ac­tion des AASQA dans ce sens ren­con­tre des dif­fi­cultés : con­va­in­cre une col­lec­tiv­ité, con­tribuant à l’équili­bre financier de l’AASQA locale, de la per­ti­nence tech­nique de la sup­pres­sion de la seule sta­tion sur son ter­ri­toire et de son rem­place­ment par la mod­éli­sa­tion est une tâche difficile.

Le choix des investisse­ments s’avère donc com­plexe et peut don­ner lieu à des ori­en­ta­tions très dif­férentes en matière de coûts d’in­vestisse­ment et de fonctionnement.

Comment faciliter la planification budgétaire ?

Le développe­ment ci-dessus met en évi­dence quelques spé­ci­ficités de la plan­i­fi­ca­tion budgé­taire observées dans le cas des AASQA. Ces spé­ci­ficités, imputa­bles en grande par­tie au car­ac­tère non marc­hand de l’ac­tiv­ité étudiée, ren­dent cet exer­ci­ce prospec­tif plus difficile.

Cepen­dant plusieurs solu­tions de bon sens, issues des groupes de tra­vail, ont per­mis de remet­tre la plan­i­fi­ca­tion budgé­taire des AASQA dans le champ du possible :

• priv­ilégi­er la voie de la mod­éra­tion face à des choix de moyens per­ti­nents tech­nique­ment mais infondés économiquement,
• adopter l’ap­proche par les scé­nar­ios pour explor­er les lim­ites du champ de la surveillance,
• con­sid­ér­er pour le scé­nario bud­get pla­fond un développe­ment ambitieux mais pragmatique.

Ces principes per­me­t­tent de réduire le nom­bre de pos­si­bil­ités de développe­ment pour les activ­ités de sur­veil­lance de la qual­ité de l’air et de maîtris­er l’é­cart entre les scé­nar­ios extrêmes.

Par con­séquent, l’ap­proche par les scé­nar­ios trou­ve toute sa valeur, elle per­met d’é­val­uer les dif­férents choix et pos­si­bil­ités de développe­ment tout en don­nant des résul­tats exploita­bles : pour les AASQA l’ex­er­ci­ce de mod­éli­sa­tion budgé­taire fait ressor­tir un rap­port de 1 à 2 entre les deux scé­nar­ios extrêmes.

La planification des coûts nous concerne tous

Les AASQA sont des organ­i­sa­tions qui échap­pent à la logique com­mer­ciale en rai­son de la nature non marchande de leur mis­sion, elles présen­tent égale­ment des spé­ci­ficités liées à leur activ­ité et con­stituent un réseau hétérogène en ter­mes de choix tech­niques et de niveaux de développement.

Pour­tant, la mise en œuvre de quelques principes rend la plan­i­fi­ca­tion budgé­taire possible :

envis­ager une appli­ca­tion tem­pérée des textes régle­men­taires en clar­i­fi­ant leurs con­séquences économiques,
. réus­sir à iden­ti­fi­er les apports des nou­velles techniques,
. dis­tinguer ce qu’il est pos­si­ble de faire de ce qui est réal­iste de faire.

La sur­veil­lance de la qual­ité de l’air est un ser­vice pub­lic d’un nou­veau type, il pro­duit des con­nais­sances rel­a­tives au risque pour le grand pub­lic. Cette activ­ité répond à des besoins com­plex­es et non sta­bil­isés, elle requiert une nou­velle approche pour la com­préhen­sion des attentes et la déf­i­ni­tion pré­cise des ser­vices rendus.

Pour con­clure, rap­pelons qu’à l’im­age de tous les ser­vices publics, le coût de la sur­veil­lance de la qual­ité de l’air dépend non seule­ment des exi­gences régle­men­taires européennes et nationales mais aus­si de l’équili­bre, que recherchent en per­ma­nence les con­seils d’ad­min­is­tra­tion des AASQA, entre la volon­té de fournir au pub­lic l’in­for­ma­tion la plus per­ti­nente et la plus acces­si­ble pos­si­ble et le souci d’op­ti­miser les dépens­es publiques.
 

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