Management public, où est le problème ?

La réforme de la ges­tion publique est inscrite à l’a­gen­da depuis des dizaines d’an­nées. En France, le mou­ve­ment Organ­i­sa­tion et Méthode, la Ratio­nal­i­sa­tion des choix budgé­taires (RCB), le renou­veau du ser­vice pub­lic ont con­sti­tué dans le passé quelques-unes des ten­ta­tives pour chang­er le mode de ges­tion de nos admin­is­tra­tions. À l’é­tranger la suc­ces­sion des réformes n’a pas été moin­dre. Aux États-Unis par exem­ple, les admin­is­tra­tions et agences fédérales ont con­nu le Plan­ning, Pro­gram­ming, Bud­get­ing, Sys­tem (PPBS), la direc­tion par objec­tif (MBO), le bud­get à base zéro (ZBB) avant le Gov­ern­ment Per­for­mance Review Act (GPRA) de 1993 tou­jours en vigueur.

Il est dif­fi­cile, même avec le recul des ans, de dis­cern­er dans ces réformes ce qui était une volon­té authen­tique de change­ment de ce qui ne con­sti­tu­ait qu’un trib­ut ren­du à l’air du temps. D’au­tant que la volon­té de change­ment réelle de quelques inno­va­teurs hauts fonc­tion­naires ou même respon­s­ables poli­tiques a pu, au moment même où elle se man­i­fes­tait, se diluer dans un océan de scep­ti­cisme du reste des dirigeants des admin­is­tra­tions publiques.

Sans nier des avancées réelles on ne peut que con­stater que la grande muta­tion de la ges­tion publique est, dans un pays comme le nôtre, encore pour demain.

Le fait que la réforme a été pra­tique­ment depuis trente ans tou­jours à l’a­gen­da, que la néces­sité d’une ” nou­velle ” ges­tion publique est con­sid­érée comme allant de soi par les organ­ismes inter­na­tionaux (OCDE en par­ti­c­uli­er) et que les résul­tats aient été pour l’in­stant rel­a­tive­ment mit­igés nous parais­sent soulever deux ques­tions fon­da­men­tales : existe-t-il un mod­èle de man­age­ment pub­lic auquel la réforme réitérée devrait ten­dre ? Quels sont les obsta­cles qui se seraient opposés, jusqu’i­ci, à une véri­ta­ble réus­site de la réforme ?

Un métamodèle de gestion publique

Le mod­èle vers lequel il s’a­gi­rait de ten­dre n’a jamais été à notre con­nais­sance véri­ta­ble­ment explic­ité ni par les académiques pour qui être nor­matif est pra­tique­ment un déshon­neur, ni par les prati­ciens inno­va­teurs qui se con­tentent sou­vent de règles appa­rais­sant comme de bon sens. On peut cepen­dant not­er quelques valeurs con­stantes qui défini­raient les grands principes de la réforme.

Déjà à l’époque de la RCB il était ques­tion de sub­stituer à une ” nomoc­ra­tie ” ou gou­verne­ment par les règles, une ” téléocratie ” ou gou­verne­ment par les objec­tifs. Depuis la même idée est réap­parue sous les formes de gou­vern­er pour des résul­tats (gov­ern­ing for results) ou encore de man­age­ment de la per­for­mance. La nou­velle loi organique sur les lois de finances (LOLF) met explicite­ment l’ac­cent sur cette valeur en exigeant de chaque min­istère la mise sur pied d’ob­jec­tifs et d’indi­ca­teurs de per­for­mance. On est dans une logique met­tant l’ac­cent sur la fonc­tion­nal­ité de l’ac­tion publique et insis­tant sur la légiti­ma­tion de celle-ci par le fait qu’elle atteint les objec­tifs prévus (effi­cac­ité) et sans con­som­ma­tion exces­sive de moyens (effi­cience). Effi­cac­ité et effi­cience con­sti­tu­ant les deux vecteurs de la performance.

Liée à la recherche de la per­for­mance est celle de la cohérence. La per­for­mance demande en effet une irri­ga­tion suff­isante de chaque admin­is­tra­tion par les objec­tifs stratégiques de celle-ci et donc une décli­nai­son des objec­tifs stratégiques en une série d’ob­jec­tifs opéra­tionnels sus­cep­ti­bles de per­me­t­tre à tous les niveaux une mobil­i­sa­tion des efforts du per­son­nel. Cette recherche de la cohérence, for­mal­isée dans les entre­pris­es par les dif­férentes formes de man­age­ment ou direc­tions par objec­tifs, a été trans­posée au niveau des admin­is­tra­tions sous la forme de struc­tures d’ob­jec­tifs et de pro­grammes à l’époque de la RCB, de direc­tion par objec­tifs en divers­es occa­sions, elle s’in­car­ne aujour­d’hui dans l’ar­chi­tec­ture mis­sion, pro­gramme, action, sous-action, req­uise par la loi organique…

Asso­ciée aus­si à la recherche de per­for­mance est l’idée d’une délé­ga­tion ren­for­cée — le pos­tu­lat étant que ” la cen­tral­i­sa­tion ça ne marche pas “. Cette délé­ga­tion pou­vant être une délé­ga­tion de fac­to au prof­it par exem­ple des bureaux d’ad­min­is­tra­tion cen­trale comme une délé­ga­tion de jure au prof­it de ser­vices décon­cen­trés de l’État.

Recherche de la cohérence et volon­té de déléguer amè­nent à une for­mal­i­sa­tion des attentes. Dans le passé les cen­tres de respon­s­abil­ité et les con­trats locaux, aujour­d’hui les divers­es formes de con­trac­tu­al­i­sa­tion, demain les Pro­jets d’amélio­ra­tion de la per­for­mance (PAP) exigés des min­istères traduisent cette idée de for­mal­i­sa­tion des attentes à l’é­gard des dif­férents niveaux de la sphère admin­is­tra­tive ou des engage­ments pris par eux.

Per­for­mance, cohérence, délé­ga­tion, for­mal­i­sa­tion, le tout n’a de sens que si des infor­ma­tions per­ti­nentes et fiables sur les résul­tats et les coûts aux­quels ils ont été obtenus exis­tent d’où l’in­sis­tance mise sur les sys­tèmes de con­trôle de ges­tion et leurs com­posantes compt­abil­ité ana­ly­tique, indi­ca­teurs de report­ing.

Ce pro­gramme de mod­erni­sa­tion que l’on peut con­sid­ér­er comme un méta­mod­èle incar­ne une forme de ratio­nal­ité dom­i­nante dans nos sociétés et sup­posée s’im­pos­er à un haut degré dans la grande entre­prise con­tem­po­raine ren­con­tre en tant que tel peu d’op­po­si­tions de principe. Tout juste cer­tains cer­cles syn­di­cal­istes assez hos­tiles à toute forme de change­ment de l’ad­min­is­tra­tion y voient-ils une forme de pri­vati­sa­tion — pré­cisé­ment en rai­son de sa par­en­té intel­lectuelle avec la ges­tion privée -, mais ils se révè­lent, en la matière, assez minori­taires. Le prob­lème vient de ce que la mul­ti­plic­ité des vagues de réformes révèle la dif­fi­culté de la mise en œuvre d’un véri­ta­ble change­ment dans le man­age­ment de nos administrations.

Cette dif­fi­culté vient pour nous du fait que l’hy­pothèse fonc­tion­nal­iste plus ou moins implicite de l’ac­tion publique sur laque­lle se fondent les mou­ve­ments de réforme est trop pau­vre, trop réduc­trice de la réal­ité de l’ac­tion publique.

Une action publique qui ne vise pas seulement à des résultats au regard d’objectifs préétablis

L’ac­tion publique, dans les pays démoc­ra­tiques, paraît struc­turée par trois caté­gories d’ex­i­gence que la vie poli­tique impose à nos décideurs.

• La pre­mière est d’opér­er une réduc­tion d’at­tentes, c’est-à-dire de ne retenir qu’une par­tie des deman­des — innom­brables, changeantes et pour par­tie con­tra­dic­toires — qu’émet­tent les dif­férents groupes du corps social. Il s’ag­it d’opér­er des choix par­mi ces deman­des et d’obtenir des résul­tats con­crets au regard des prob­lèmes aux­quels on a choisi d’ap­porter une solution.
  Le méta­mod­èle man­agér­i­al qui inspire les réformes apporte sans doute une con­tri­bu­tion de principe impor­tante à la réponse à cette exigence.
• La deux­ième exi­gence est de ne pas pouss­er au dés­espoir des groupes soci­aux dont les attentes n’ont pas été priv­ilégiées, de ne pas ” dés­espér­er Bil­lan­court “. Cette deux­ième exi­gence n’est pas sim­ple­ment éthique, ne traduit pas seule­ment une sorte de respect de minorités par la majorité, elle est égale­ment et de façon plus triv­iale une forme d’évite­ment du risque, risque d’ex­plo­sion sociale, de paralysie plus ou moins impor­tante de secteurs économiques, risque élec­toral. Pour les poli­tistes elle se traduit par l’élab­o­ra­tion de poli­tiques dont les principes, les référen­tiels vont à l’en­con­tre des référen­tiels dom­i­nants. Elle peut se traduire égale­ment par un cer­tain flou dans l’énon­cé des choix opérés, par une cer­taine dilu­tion de ces choix (saupoudrage de crédits plutôt que cen­trage de ceux-ci)…
  Le tra­vail d’ex­plic­i­ta­tion, de clar­i­fi­ca­tion, d’ex­pres­sion de la ratio­nal­ité — au sens d’in­sis­tances sur les liens de cause à effet entre ce que l’ad­min­is­tra­tion fait et ce qu’elle vise comme résul­tat — de l’ac­tion publique inhérente au mod­èle méta­managér­i­al va directe­ment à l’en­con­tre de cer­taines formes répan­dues de répons­es à cette deux­ième exigence.
• La troisième exi­gence est, pour retourn­er l’ex­pres­sion de Max Weber, l’en­chante­ment du réel.

Le respon­s­able poli­tique ne peut se con­tenter de faire, il faut qu’il fasse adhér­er à un pro­jet, un des­sein, une façon de penser com­por­tant oblig­a­toire­ment une part d’u­topie, une part de rêve. Cette part doit être sus­cep­ti­ble de sor­tir de temps en temps cha­cun des strictes con­traintes de son univers quo­ti­di­en. On notera, a con­trario, que l’homme poli­tique prag­ma­tique est facile­ment cri­tiqué ” parce qu’il ne nous fait pas rêver “.

De cette troisième exi­gence découle l’im­por­tance du dis­cours, du verbe dans la vie publique. Ce n’est pas un hasard si la com­mu­ni­ca­tion mod­erne est l’aspect du man­age­ment qui a été le plus vite et le plus com­plète­ment adop­té par les décideurs — et si les ser­vices de com­mu­ni­ca­tion sont sou­vent sor­tis de l’ad­min­is­tra­tion pro­pre­ment dite pour être rat­tachés au cab­i­net, au politique.

Quant à notre méta­mod­èle man­agér­i­al il se révèle peu per­ti­nent comme réponse à cette troisième exi­gence, puisqu’il est par nature ter­ri­ble­ment prag­ma­tique et qu’il oppose la neu­tral­ité voire la froideur des chiffres — qui sous le nom d’indi­ca­teurs et d’ob­jec­tifs cibles con­stituent sa véri­ta­ble char­p­ente — au lyrisme et à toutes les formes d’ap­prox­i­ma­tions et d’arrange­ment que per­met le dis­cours. Le méta­mod­èle man­agér­i­al désacralise, démythi­fie, là où la sacral­i­sa­tion et là où la créa­tion et l’en­tre­tien des mythes font par­tie de la règle du jeu.

Discipliner le pouvoir ou réussir le découplage ?

Pour faire court énonçons donc qu’il existe une antin­o­mie au moins par­tielle entre la ” ratio­nal­ité ” poli­tique se man­i­fes­tant par les trois exi­gences que l’on vient suc­cincte­ment de décrire et la ” ratio­nal­ité ” man­agéri­ale que s’ef­force de véhiculer le méta­mod­èle briève­ment présen­té plus haut. La ques­tion est alors ” com­ment le méta­mod­èle peut-il être mis en œuvre avec suc­cès ? ” et la réponse pre­mière appa­raît comme ” par la dis­ci­pline du pouvoir ” !

Cette réponse est en apparence provo­ca­trice autant que para­doxale puisqu’elle paraît faire fi de la légitim­ité et elle va à l’en­con­tre de l’idée assez répan­due que la mod­erni­sa­tion de la ges­tion publique est un prob­lème en grande par­tie tech­nique et con­sis­tant par ailleurs à con­ver­tir la masse des fonc­tion­naires à une cul­ture de gestion.

Remar­quons cepen­dant que dans les réformes étrangères les plus mar­quantes la dis­ci­pline du pou­voir s’est con­crétisée de façon organique. La banal­i­sa­tion du fonc­tion­nement en agence (par exem­ple en Nou­velle-Zélande) avec l’in­stau­ra­tion d’une sépa­ra­tion de principe entre un min­istère dirigé par un homme poli­tique et élab­o­ra­teur de poli­tiques et une agence dirigée par un man­ageur et met­teur en œuvre traduit le renon­ce­ment du poli­tique à vouloir maîtris­er l’ensem­ble de la chaîne de l’ac­tion publique. Elle revient fon­da­men­tale­ment à lim­iter le champ de la ratio­nal­ité poli­tique en restreignant — en principe — l’in­ter­face entre celle-ci et la ratio­nal­ité man­agéri­ale au choix du dirigeant de l’a­gence, à son cahi­er des charges ain­si qu’au con­trat passé entre l’a­gence et le ministère.

Lorsque cette solu­tion organique n’est pas retenue, l’ap­pli­ca­tion du mod­èle méta­managér­i­al est con­fiée à des procé­dures de portée juridique très divers­es. La vision opti­miste des choses pour la France, aujour­d’hui, con­siste à soulign­er que le mod­èle méta­managér­i­al est porté par la LOLF, c’est-à-dire qu’il béné­fi­cie du statut juridique le plus élevé après la Con­sti­tu­tion et qu’il est asso­cié à l’al­lo­ca­tion budgé­taire, acte fon­da­men­tal s’il en est, de la ges­tion publique au con­cret. Il n’en reste pas moins que la dis­ci­pline qu’im­pose la LOLF est une dis­ci­pline imposée aux admin­is­tra­tions, non au politique.

Or c’est du poli­tique seul que dépend qu’il y ait des véri­ta­bles objec­tifs pour les mis­sions pro­grammes et actions présen­tés par un min­istère et non des objec­tifs flous. C’est du poli­tique qu’il dépend que l’ac­tion d’un min­istère ou de l’une de ses com­posantes soit jugée sur la sit­u­a­tion au regard d’un indi­ca­teur met­tant sous con­trôle sa respon­s­abil­ité et non pas sur des inci­dents avec tel ou tel groupe social ou sur l’oc­cur­rence d’un risque que la recherche de la per­for­mance aura fait pren­dre. C’est du poli­tique encore qu’il dépend que la dis­cus­sion budgé­taire au Par­lement se fonde sur les pro­jets et rap­ports d’amélio­ra­tion de la per­for­mance et pas sur tel ou tel prob­lème local ou corporatiste…

En d’autres ter­mes le statut élevé de la procé­dure et son con­tenu sont de bonnes choses, ils ne sont pas suff­isants pour assur­er que les règles de la LOLF seront, bien plus qu’un moule dans lequel il con­vient de s’in­scrire, un véri­ta­ble vecteur de change­ment. La force de la LOLF comme élé­ment struc­turant la ges­tion publique, sa crédi­bil­ité auprès des fonc­tion­naires, petits et grands, comme déter­mi­nant des règles du jeu de la ges­tion publique dépen­dra du com­porte­ment de l’exé­cu­tif comme du législatif.

Ce faisant n’adop­tons-nous pas une optique trop ” macro ” et pas assez ” micro ” ? N’ac­cor­dons-nous pas trop d’im­por­tance au som­met de la pyra­mide et pas assez à l’af­fer­misse­ment de la ges­tion de la masse des admin­is­tra­tions cen­trales, des ser­vices décon­cen­trés comme des étab­lisse­ments publics ? N’ex­iste-t-il pas en France tout un courant de la lit­téra­ture de la ges­tion publique pour soulign­er les ini­tia­tives, les actions de pro­grès, l’ap­pé­tence d’ini­tia­tive que man­i­feste une bonne par­tie des fonc­tion­naires ? N’ex­iste-t-il pas indépen­dam­ment de la LOLF des invi­ta­tions au change­ment comme, par exem­ple, l’oblig­a­tion faite au min­istère par un Comité inter­min­istériel à la réforme de l’É­tat de dévelop­per des sys­tèmes de con­trôle de gestion ?

La réal­ité des actions pous­sant à un développe­ment de principes et d’une cul­ture de ges­tion de même que la fer­til­ité du ter­rain dans de nom­breux pans de l’ad­min­is­tra­tion ne font aucun doute. Le prob­lème est alors celui de l’im­plan­ta­tion de sys­tèmes inspirés du méta­mod­èle de ges­tion publique à des niveaux plus mod­estes que celui de l’in­té­gral­ité d’un min­istère et des fac­teurs de péren­nité de tels sys­tèmes. À notre sens cette péren­nité requiert trois con­di­tions cumulatives :

• un tra­vail en pro­fondeur pour que explic­i­ta­tion et quan­tifi­ca­tion des objec­tifs des résul­tats et des coûts appa­rais­sent comme une tra­duc­tion réelle de ce que vivent les niveaux con­cernés, de leurs préoc­cu­pa­tions et de leurs respon­s­abil­ités réelles ; à défaut le sys­tème de ges­tion appa­raî­tra comme périphérique, mar­gin­al, voire comme une nou­velle forme de gad­get managérial ;
• un sys­tème d’in­for­ma­tions sur les résul­tats c’est-à-dire extra­compt­able capa­ble d’al­i­menter de façon fiable les indi­ca­teurs retenus. Faute de quoi le sys­tème s’ar­rête ou l’on en revient à des indi­ca­teurs choi­sis en fonc­tion des infor­ma­tions disponibles au départ, c’est-à-dire à con­trôler ce qui est con­trôlable et non ce qui est pertinent ;
• un sys­tème de récom­pense de la per­for­mance qui réclame d’abord une recon­nais­sance du sys­tème de la rémunéra­tion au mérite mais qui réclame aus­si que le mérite soit assim­ilé pour la plus grande part à la per­for­mance telle qu’elle découle des indi­ca­teurs de per­for­mance retenus dans le sys­tème de report­ing au prof­it de la hiérar­chie. Cette dernière con­di­tion sup­pose que l’on admette un cer­tain décou­plage entre la façon dont on est jugé au plus haut niveau de la hiérar­chie — c’est-à-dire d’une façon qui ne cor­re­spond pas seule­ment à la pre­mière exi­gence de l’ac­tion publique — et la façon dont on juge ses col­lab­o­ra­teurs. Ce décou­plage n’est pas impos­si­ble mais il est psy­chologique­ment dif­fi­cile et sup­pose un tra­vail con­sid­érable sur le sys­tème d’ap­pré­ci­a­tion de la performance. 

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