Les transports en Europe et la politique européenne

Une évolution spectaculaire depuis 1970

Une évolution spectaculaire depuis 1970

De 1970 à 1998, les trafics de pas­sagers, exprimés en voyageurs-km par­cou­rus, se sont accrus de 121 % tous modes con­fon­dus ; les voitures par­ti­c­ulières et surtout l’avion se sont tail­lé la part du lion, mul­ti­pli­ca­tion par 2,38 pour les pre­mières et par 7,30 pour le sec­ond ; dans le même temps, le chemin de fer ne s’ac­crois­sait mod­este­ment que de 38 %, des pro­gres­sions d’un ordre de grandeur sim­i­laire étant enreg­istrées pour les auto­cars et auto­bus (+ 48 %) et pour les trans­ports urbains guidés, métros et tramways (+ 28 %).

Dans le domaine des marchan­dis­es, les évo­lu­tions respec­tives de la route et du chemin de fer ont été encore plus con­trastées : les tonnes-km routières ont presque triplé (+ 189 %) dans le même temps où le chemin de fer bais­sait de 15 % ; la nav­i­ga­tion intérieure et les oléo­ducs n’ont, eux, pro­gressé que très mod­este­ment, respec­tive­ment de 14 % et de 32 %, ils ne représen­tent d’ailleurs à eux deux qu’une faible part (12 %) du traf­ic total. Ce pre­mier panora­ma serait cepen­dant incom­plet si l’on ne soulig­nait pas l’im­por­tance du traf­ic mar­itime à courte dis­tance qui, avec 1 166 mil­liards de tonnes-km, représente, en 1998, 68 % des trans­ports ter­restres, soit presque autant (93 %) que le traf­ic routi­er ; mal­heureuse­ment on ne dis­pose pas, dans ce domaine, de sta­tis­tiques rétro­spec­tives per­me­t­tant d’ap­préci­er son évo­lu­tion sur longue période.

Comme le mon­tre le tableau n° 1 relatif à la répar­ti­tion des trafics selon les modes, en ce qui con­cerne les voyageurs, si la part de la route, depuis longtemps prépondérante, n’a que peu aug­men­té au cours de la péri­ode de vingt-huit ans sous revue, puisqu’elle n’est passée que de 86,6 % à 87,8 % (à l’in­térieur de celle-ci celle des trans­ports col­lec­tifs routiers a dimin­ué, pas­sant de 13 % à 8,7 %), les évo­lu­tions rel­a­tives les plus spec­tac­u­laires con­cer­nent les trans­ports col­lec­tifs à moyenne et longue dis­tance : le train est passé de 10,1 % à 6,1 % dans le même temps où l’avion “explo­sait” de 1,5 % à 5,1 %.

En revanche, s’agis­sant des trans­ports de marchan­dis­es (tableau n° 2), la péri­ode a été mar­quée par l’ex­plo­sion du traf­ic routi­er dont la part s’est accrue de 25 points, au détri­ment surtout du chemin de fer qui a per­du 18 points et, dans une moin­dre mesure, de la nav­i­ga­tion intérieure et des oléo­ducs qui ont per­du respec­tive­ment 5 et 2 points.

On revien­dra plus loin sur les raisons de cet effon­drement relatif du fret fer­rovi­aire qui con­stitue aujour­d’hui l’une des préoc­cu­pa­tions prin­ci­pales des débats sur la poli­tique des trans­ports, aus­si bien d’ailleurs au plan européen qu’à celui des divers États.

Ain­si, au cours des trois dernières décen­nies, les poli­tiques des trans­ports suiv­ies tant au plan européen qu’aux plans nationaux — libéral­i­sa­tion et développe­ment de la con­cur­rence sans har­mon­i­sa­tion des con­di­tions de celle-ci entre les dif­férents modes — se sont-elles traduites par un recul très impor­tant en ter­mes relat­ifs (et même dans l’ab­solu, pour le fret fer­rovi­aire) des modes de trans­ports “ami­caux pour l’environnement”.

Cet exa­m­en rétro­spec­tif est sans doute un peu car­i­cat­ur­al parce que trop glob­al ; il mérit­erait d’être plus nuancé, selon les péri­odes et les pays, mais cela nous entraîn­erait trop loin dans le cadre du présent arti­cle. Il n’est pas inutile d’y adjoin­dre quelques con­sid­éra­tions sur la crois­sance glob­ale du secteur des trans­ports, vis-à-vis de la crois­sance glob­ale. Pour les ama­teurs de chiffres, cette analyse se référ­era aux tableaux 3 et 4 com­para­nt les taux de crois­sance respec­tifs des dif­férents modes, des trafics totaux et du PIB, selon les péri­odes, pour les trafics pas­sagers d’une part et le fret d’autre part.

Il ressort du tableau n° 3 que la crois­sance glob­ale du traf­ic voyageurs a tou­jours été assez net­te­ment supérieure à la crois­sance de l’é­conomie même si, au cours de la dernière décen­nie, l’é­cart de crois­sance sem­ble s’être atténué ; pour l’ensem­ble de la péri­ode 1970–1998, le taux de crois­sance annuel moyen du traf­ic s’est trou­vé supérieur de 37 % à celui du PIB.

Pour le fret la sit­u­a­tion est assez dif­férente (comme le mon­tre le tableau n° 4) : au cours de la péri­ode 1970–1990 les taux de crois­sance du traf­ic glob­al sont très voisins de ceux du PIB, mais ce n’est pas le cas au cours de la dernière péri­ode où, à l’in­verse des voyageurs, la crois­sance du fret serait — éton­nam­ment — net­te­ment supérieure à celle du PIB ce qui con­duit d’ailleurs à éprou­ver quelques doutes sur l’ho­mogénéité des séries sta­tis­tiques : au cours des vingt-huit années con­sid­érées, le rap­port moyen des taux de crois­sance ressort à 1,12.

Ce rapi­de sur­vol indique que, tant pour les voyageurs que pour le fret, la crois­sance passée s’est avérée plus ou moins net­te­ment supérieure à la crois­sance générale et que, à l’in­térieur de ces deux grandes caté­gories de traf­ic, cette crois­sance s’est effec­tuée en recourant aux modes de trans­ports les plus agres­sifs pour l’environnement.

Ces ten­dances passées vont-elles, en l’ab­sence de poli­tiques volon­taristes, se poursuivre ?

Doit-on et peut-on les infléchir ? Et, si oui, com­ment le faire ? Toute la prob­lé­ma­tique de la poli­tique des trans­ports du début du XXI^e siè­cle se trou­ve ain­si posée. Il n’est pas inutile de l’é­clair­er par une analyse rapi­de de l’im­pact des trans­ports sur l’environnement.

Des nuisances considérables

Celui-ci ain­si que le coût social des acci­dents et les phénomènes de con­ges­tion ont fait l’ob­jet, au cours des quinze dernières années, d’analy­ses et d’é­val­u­a­tions de plus en plus nom­breuses et approfondies.

La val­ori­sa­tion économique des nui­sances reste cepen­dant encore matière à incer­ti­tudes et con­tro­ver­s­es, tant sur le plan des méth­odes util­isées que sur celui des valeurs uni­taires retenues (val­ori­sa­tion, par exem­ple, de la tonne de CO₂ prin­ci­pal respon­s­able du réchauf­fe­ment cli­ma­tique). Il ne faut donc retenir de ce qui suit que les ordres de grandeur, sans se laiss­er leur­rer par une pré­ci­sion appar­ente mais illu­soire des éval­u­a­tions ; ceux-ci sont cepen­dant impressionnants.

Peu d’é­tudes exhaus­tives sont disponibles au niveau européen, la diver­sité des sit­u­a­tions dans l’e­space et dans le temps est évidem­ment, à ce niveau, un fac­teur de com­plex­ité sur lequel il n’est pas néces­saire d’in­sis­ter ; l’é­tude la plus récente et la plus com­plète, à ma con­nais­sance, a été effec­tuée par deux con­sul­tants indépen­dants, suisse et alle­mand, sous l’égide de l’UIC. Elle porte sur l’an­née 1995 et recou­vre 17 pays : l’U­nion européenne plus la Suisse et la Norvège ; l’ad­jonc­tion de ces deux pays n’altère évidem­ment pas la valeur des résul­tats que l’on peut con­sid­ér­er comme représen­tat­ifs pour l’U­nion européenne dans son ensemble.

Il en ressort les ordres de grandeur suivants.

Le coût total des effets externes (con­ges­tion exclue) s’établit à 530 mil­liards d’eu­ros, soit 7,8 % du PIB total européen ; c’est évidem­ment con­sid­érable. Sur ce total, 92 % sont imputa­bles à la route, dont 57 % à la seule voiture par­ti­c­ulière et 29 % aux camions ; 6 % sont attribuables à l’avion, 2 % au rail et 0,5 % à la nav­i­ga­tion intérieure. Tous modes de trans­ports con­fon­dus, la part des voyageurs est, comme l’on peut s’y atten­dre, prépondérante, soit 69 % du total vis-à-vis de 31 % pour le fret.

Par type de nui­sances, la décom­po­si­tion est la suivante :

• 29 % pour les accidents,
• 7 % pour le bruit,
• 25 % pour la pol­lu­tion de l’air,
• 23 % pour le change­ment cli­ma­tique (CO₂),
• 11 % pour les effets induits en amont et en aval,
• 5 % de nui­sances diverses.

Par­mi les valeurs uni­taires retenues pour les éval­u­a­tions, on cit­era notam­ment, pour les plus sig­ni­fica­tives d’en­tre elles, 1,5 mil­lion d’eu­ros pour la valeur d’une vie humaine et 135 euros pour la tonne de CO₂.

L’é­tude fait aus­si ressor­tir une cer­taine vari­abil­ité du ratio coût des nuisances/PIB ; en moyenne de 7,8 % pour l’ensem­ble des 17 pays, le plus faible est relatif à la Suisse, moins de 5 %, le plus élevé con­cerne le Por­tu­gal, plus de 13 % ; la France, comme d’ailleurs l’Alle­magne, se situe en deçà de la moyenne générale, 6,7 % et 7,2 % respectivement.

Un autre intérêt de cette étude est de mon­tr­er la dis­per­sion des coûts uni­taires moyens selon les prin­ci­paux modes de trans­port ; ces moyennes recou­vrent évidem­ment des dis­per­sions con­sid­érables selon les véhicules, les types de ser­vice et les coef­fi­cients de rem­plis­sage, les zones géo­graphiques ou les péri­odes temporelles.

Pour les voyageurs (en cen­tièmes d’eu­ros de 1995) :

• 8,7 cents/voyageur-km pour la voiture particulière,
• 3,8 pour les auto­cars et autobus,
• 2,0 pour le train,
• 4,8 pour l’avion.

Pour le fret :

• 8,8 cents/­tonne-km pour la route,
• 1,9 pour le chemin de fer,
• 1,8 pour la nav­i­ga­tion intérieure,
• 20,5 pour le fret aérien.

Les moyennes générales, tous modes con­fon­dus, pour autant qu’elles aient un sens, ressor­tent à 7,6 cents par voyageur-km et à 8,2 par tonne-km.

Les impacts négat­ifs externes des trans­ports sont donc tout à fait con­sid­érables, que l’on con­sid­ère les valeurs moyennes par unité de traf­ic ou leur poids glob­al relatif vis-à-vis du PIB européen. Sans insis­ter plus longtemps, on peut en avoir encore une autre illus­tra­tion : en exclu­ant les moyens de trans­port indi­vidu­els pour des raisons d’ho­mogénéité, le coût des nui­sances générées par le seul secteur pro­duc­tif des trans­ports représente env­i­ron les trois quarts de la valeur ajoutée de celui-ci.

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Une congestion croissante des infrastructures

Un exa­m­en com­plé­men­taire par­ti­c­uli­er doit être réservé aux prob­lèmes de con­ges­tion qui car­ac­térisent surtout les secteurs routiers et aériens. Il ne s’ag­it pas d’un effet externe stric­to sen­su : en effet si la dégra­da­tion des con­di­tions d’é­coule­ment du traf­ic provo­qué par un usager sup­plé­men­taire est un effet ” externe ” à celui-ci, ce car­ac­tère externe dis­paraît lorsque l’on con­sid­ère les usagers con­cernés dans leur ensemble.

Sans entr­er dans les détails méthodologiques, trois éval­u­a­tions ont été effec­tuées cor­re­spon­dant à trois approches dif­férentes, en ne retenant que la seule con­ges­tion routière, bien évidem­ment large­ment prépondérante :

• la pre­mière con­cerne la perte d’u­til­ité sociale, par rap­port à une sit­u­a­tion théorique où une tar­i­fi­ca­tion opti­male de la con­ges­tion serait mise en œuvre : cette perte ressort à env­i­ron 0,5 % du PIB,
• la sec­onde cor­re­spond à une val­ori­sa­tion des pertes de temps dans la sit­u­a­tion réelle par rap­port à une autre sit­u­a­tion théorique de référence car­ac­térisée par la flu­id­ité du traf­ic : la valeur de ces pertes de temps ressort à 1,9 % du PIB,
• enfin a été estimé le mon­tant glob­al des recettes qui résul­teraient de l’ap­pli­ca­tion d’une taxe de con­ges­tion opti­male, ce mon­tant serait de 3,7 % du PIB.

Con­cer­nant la con­ges­tion, les écarts de sit­u­a­tion selon les pays sont encore plus impor­tants que pour le coût des nui­sances. Si l’on retient le pre­mier indi­ca­teur (la perte d’u­til­ité sociale) pour illus­tr­er cette dis­per­sion, on peut faire le con­stat suivant :

• la moyenne générale européenne s’établit à un peu moins de 0,5 %, plus pré­cisé­ment 0,49 %,
• le pays le moins con­ges­tion­né, de très loin, cela n’est évidem­ment pas une sur­prise, est l’Ir­lande avec 0,07 %, bien­heureux Irlandais !
• on trou­ve ensuite les qua­tre pays nordiques, dont les ratios s’é­ta­gent de 0,14 % à 0,32 %,
• à l’autre extrémité on trou­ve en pre­mier lieu les Pays-Bas avec 0,83 %, puis le Roy­aume-Uni avec 0,68 % ; ces résul­tats ne sont pas non plus sur­prenants en rai­son de la den­sité démo­graphique excep­tion­nelle des pre­miers et du sous-équipement notoire en infra­struc­ture, tant routière que fer­rovi­aire du second,
• par­mi les autres grands pays, l’Alle­magne et l’I­tal­ie se situent pra­tique­ment au niveau de la moyenne (0,52 % et 0,50 %), la France comme d’ailleurs l’Es­pagne assez sen­si­ble­ment en deçà (0,44 %).

En résumé la con­ges­tion routière qui tend à s’ac­croître au fil des ans, très large­ment un phénomène urbain, con­cerne surtout les régions de la fameuse ” banane bleue ” naguère mise en relief par la Datar.

S’agis­sant du trans­port aérien, pour lequel on ne dis­pose pas d’é­val­u­a­tions com­pa­ra­bles, la con­ges­tion, car­ac­térisée par des retards impor­tants, résulte pour par­tie d’un sys­tème de nav­i­ga­tion aéri­enne par­cel­lisé et inadap­té ; elle se con­cen­tre égale­ment dans un poly­gone Lon­dres — Ams­ter­dam — Ham­bourg — Franc­fort — Paris, dans un domaine qui relève surtout du court-courrier.

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Ain­si les poli­tiques de trans­port suiv­ies au cours des trois dernières décen­nies, aus­si bien au niveau des États (surtout) qu’à celui de l’U­nion européenne (plus mar­ginale­ment), ont-elles abouti à une sit­u­a­tion où les modes de trans­port qui se sont le plus dévelop­pés sont aus­si ceux qui sont les plus généra­teurs de nui­sances et où les niveaux atteints par celles-ci, ain­si que la con­ges­tion, pèsent d’un poids très lourd, et cela en dépit des mesures pris­es dans les dif­férents modes (normes de bruit et de pol­lu­tion de plus en plus sévères, amélio­ra­tion de l’ef­fi­cac­ité énergé­tique, réduc­tion des taux d’ac­ci­dents, etc.).

Ain­si, sans vouloir trop noir­cir le tableau ou céder à la ten­ta­tion d’une vision apoc­a­lyp­tique du sys­tème de trans­port européen, on peut cepen­dant car­ac­téris­er celui-ci par une sorte de crise larvée et ram­pante ; l’im­pact impor­tant et crois­sant des nui­sances et de la con­ges­tion risque, si les ten­dances passées devaient se pro­longer, de finir par porter atteinte aus­si bien à la qual­ité de la vie qu’à la com­péti­tiv­ité économique de l’e­space européen. Les poli­tiques de trans­port, notam­ment au niveau européen, se trou­vent ain­si bru­tale­ment interpellées.

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La politique européenne des transports en question

Les évo­lu­tions qui précè­dent résul­tent de très nom­breux fac­teurs que l’on ne peut, dans le cadre de cet arti­cle, pré­ten­dre exam­in­er exhaustivement.

En pre­mier lieu, il ne faut, bien sûr, pas mécon­naître les pro­grès con­sid­érables accom­plis dans les domaines routiers et aériens : l’amélio­ra­tion de la qual­ité des véhicules sur le plan de la fia­bil­ité, du con­fort, de la rapid­ité et de la sécu­rité, la diminu­tion des coûts de ceux-ci liée aux pro­grès tech­nologiques et à la con­cur­rence entre con­struc­teurs, celle de l’ef­fi­cac­ité énergé­tique et de la pro­duc­tiv­ité, favorisée en par­ti­c­uli­er dans le secteur routi­er par le développe­ment du réseau d’au­toroutes, passé en trente ans de 15 000 km à plus de 50 000.

Les poli­tiques de libéral­i­sa­tion qui ont con­duit à des baiss­es de prix notam­ment pour le trans­port routi­er de marchan­dis­es, résul­tat d’une con­cur­rence qui, si elle est saine dans son principe, est sou­vent exac­er­bée, accom­pa­g­née qu’elle est d’une trans­gres­sion sig­ni­fica­tive des régle­men­ta­tions sociales ou de sécu­rité, qui joue au détri­ment de ceux qui les respectent.

La per­sis­tance, mal­gré les mis­es en garde inlass­able­ment (et inutile­ment ?) répétées des respon­s­ables fer­rovi­aires, d’im­por­tantes dis­tor­sions de con­cur­rence en matière de régle­men­ta­tions sociales, de fis­cal­ité ou de tar­i­fi­ca­tion de l’usage des infra­struc­tures, aux­quelles s’a­joute, sauf excep­tion (notam­ment la Suède), la non prise en compte des effets externes dans la for­ma­tion des prix de trans­port, fausse ain­si le libre choix des util­isa­teurs, principe que per­son­ne ne songerait à remet­tre en cause.

S’agis­sant de la poli­tique com­mune européenne des trans­ports, bien que l’in­stau­ra­tion d’une telle poli­tique fig­urât dans le traité de Rome, celle-ci est pra­tique­ment restée let­tre morte, du fait de la carence, dans ce domaine, du sys­tème déci­sion­nel com­mu­nau­taire (propo­si­tions de la Com­mis­sion, déci­sions du Con­seil des min­istres). Carence est bien le mot qui con­vient puisque, procé­dure excep­tion­nelle et à cer­tains égards tragi­comique, la Cour de jus­tice européenne a, en 1985, pronon­cé, à la requête du Par­lement européen, un “con­stat de carence” à l’en­con­tre du Con­seil, inca­pable d’ar­bi­tr­er entre des ori­en­ta­tions ou des intérêts nationaux divergents.

Après trente ans d’im­mo­bil­isme et de carence, la déci­sion de 1985 et la mise en œuvre du “marché unique” devaient redonner une impul­sion nou­velle à la Poli­tique com­mune des trans­ports (PCT) ; il a cepen­dant fal­lu atten­dre décem­bre 1992 pour que soit pub­lié le pre­mier Livre blanc de la Com­mis­sion sur le “développe­ment futur de la poli­tique des trans­ports”. L’ori­en­ta­tion prin­ci­pale de ce Livre blanc était l’ou­ver­ture et la libéra­tion des marchés de trans­port et le développe­ment de la con­cur­rence à l’in­térieur de chaque mode de trans­port, con­sid­éré plus ou moins isolé­ment des autres.

D’har­mon­i­sa­tion inter­modale, il n’é­tait pra­tique­ment pas ques­tion. En quelque sorte, au lieu de pro­gress­er par­al­lèle­ment sur deux pieds : libéral­i­sa­tion et har­mon­i­sa­tion inter­modale, on a avancé à cloche-pied, sur le seul pied de la libéral­i­sa­tion. Les résul­tats ont été iné­gaux selon les secteurs : celle-ci est dev­enue qua­si com­plète dans le trans­port routi­er de marchan­dis­es et dans l’aérien, trib­u­taire cepen­dant de l’épineuse ques­tion des “créneaux aéro­por­tu­aires” ; dans le domaine fer­rovi­aire, les “avancées” ont été plus mit­igées : la sépa­ra­tion de la ges­tion des infra­struc­tures de celle des ser­vices, conçue avant tout comme moyen d’ou­ver­ture à la con­cur­rence au niveau de ceux-ci, sépa­ra­tion qui n’est d’ailleurs pas sans génér­er de sérieux incon­vénients, s’est heurtée aux réti­cences de cer­tains réseaux et de cer­tains États et le développe­ment de la con­cur­rence fer­rovi­aire intramodale est resté jusqu’à présent très limité.

La struc­ture actuelle, mar­quée par l’ac­cen­tu­a­tion des déséquili­bres entre les modes, l’aug­men­ta­tion des nui­sances et de la con­ges­tion ain­si que par une crois­sance des trans­ports plus forte que la crois­sance générale, est pour par­tie le résul­tat de cette politique.

Avec l’af­fir­ma­tion des con­cepts de développe­ment durable et, plus pré­cisé­ment de mobil­ité durable pour les trans­ports, il est apparu de plus en plus que libéral­i­sa­tion et con­cur­rence ne pou­vaient à elles seules con­stituer les maîtres mots de la PCT.

Avant le récent Livre blanc de sep­tem­bre 2001, deux étapes méri­tent d’être mentionnées.

Dans le cadre du traité de Maas­tricht, l’U­nion européenne s’est vue, à l’in­sti­ga­tion de la Com­mis­sion, dotée de com­pé­tences nou­velles con­cer­nant le développe­ment des Réseaux de trans­ports transeu­ropéens (RTE).

En 1996, la Com­mis­sion, dans un Livre vert sur la “tar­i­fi­ca­tion effi­cace et équitable de l’usage des infra­struc­tures, intro­duit à la fois l’idée d’in­ter­nal­i­sa­tion des coûts externes” et le con­cept de “coût mar­gin­al social”. Ces “inno­va­tions” auraient pu con­stituer une véri­ta­ble avancée dans la déf­i­ni­tion d’une véri­ta­ble PCT ; cepen­dant elles sont, jusqu’à présent, restées d’une portée pra­tique très limitée.

Enfin, la Com­mis­sion pub­lie en sep­tem­bre 2001 un nou­veau Livre blanc inti­t­ulé : La Poli­tique européenne des trans­ports à l’hori­zon 2010 : l’heure des choix.

Celui-ci mar­que un change­ment assez net de tonal­ité et d’ori­en­ta­tion par rap­port au précé­dent. À par­tir d’un con­stat sans com­plai­sance de la sit­u­a­tion actuelle, il pré­conise une poli­tique plus volon­tariste pour lut­ter con­tre les con­séquences néga­tives dévelop­pées plus haut et les dis­tor­sions fis­cales et sociales ; en un mot, il pro­pose de ne pas s’en remet­tre seule­ment au marché et à la con­cur­rence tels qu’ils fonc­tion­nent actuelle­ment. On abor­de (enfin !) le prob­lème de l’har­mon­i­sa­tion intermodale.

Après libéral­i­sa­tion et con­cur­rence, les maîtres mots devi­en­nent : “décou­plage et rééquilibrage”.

Le “décou­plage” d’abord : il s’ag­it, selon des ori­en­ta­tions déjà esquis­sées lors du Con­seil européen de Göte­borg, de frein­er pro­gres­sive­ment la crois­sance de la demande glob­ale de trans­port par rap­port à la crois­sance générale de l’é­conomie européenne.

Le “rééquili­brage” cor­re­spond, lui, à une rup­ture des ten­dances passées con­sacrant la diminu­tion des parts de traf­ic des modes de trans­port “écophiles” (rail, nav­i­ga­tion intérieure, oléo­ducs, nav­i­ga­tion mar­itime à courte dis­tance) ; con­crète­ment, il est pro­jeté de revenir en 2010 aux parts modales de 1998.

Cet objec­tif peut, à pre­mière vue, paraître mod­este et hors de pro­por­tions vis-à-vis d’un objec­tif de réduc­tion forte de la con­ges­tion et des nui­sances ; il est cepen­dant rel­a­tive­ment ambitieux au regard des ten­dances de longue péri­ode observées dans le passé.
Les out­ils à utilis­er pour par­venir à ces objec­tifs seraient de trois ordres :

• la tar­i­fi­ca­tion, en har­mon­isant entre les modes et les pays les principes tar­i­faires retenus pour celle de l’usage des infra­struc­tures et en imputant pro­gres­sive­ment aux util­isa­teurs le coût des effets externes ;
• les investisse­ments dans les réseaux transeu­ropéens, sup­pres­sion des goulots d’é­tran­gle­ment, amélio­ra­tion des grands cor­ri­dors inter­na­tionaux et des liaisons trans­frontal­ières ain­si que l’ac­ces­si­bil­ité des régions périphériques, en priv­ilé­giant, dans une cer­taine mesure, le chemin de fer, les voies nav­i­ga­bles, le trans­port mar­itime et le trans­port intermodal ;
• la “revi­tal­i­sa­tion” du rail (ouver­ture à la con­cur­rence, créa­tion pro­gres­sive d’un réseau dédié au fret, pour­suite du développe­ment du réseau et des ser­vices à grande vitesse pour les voyageurs) et des modes alter­nat­ifs à la route.

Mal­gré le car­ac­tère posi­tif de la plu­part des ori­en­ta­tions pro­posées, le Livre blanc n’est pas dénué de cer­taines faiblesses :

• le car­ac­tère un peu sur­prenant des pro­jec­tions de traf­ic, notam­ment dans un scé­nario ten­dan­ciel où la crois­sance glob­ale des trans­ports de pas­sagers serait inférieure de 40 % à la crois­sance du PIB alors qu’elle lui était supérieure de près de 40 % dans le passé ;
• la qua­si-absence de prise en compte des effets de l’élargissement ;
• la sous-esti­ma­tion de l’im­por­tance des actions à men­er pour aboutir à un véri­ta­ble décou­plage : si l’on se refuse, comme cela paraît nor­mal, à accepter une dégra­da­tion de la qual­ité (qu’il est d’ailleurs pré­con­isé d’amélior­er) il faut se résoudre à aug­menter les prix relat­ifs du trans­port, et cela de façon con­sid­érable, compte tenu de la faible élas­tic­ité glob­ale du secteur vis-à-vis de son niveau de prix ;
• plus générale­ment la fais­abil­ité économique et poli­tique des objec­tifs visés, fais­abil­ité qui se heurtera évidem­ment à des intérêts puis­sants, notam­ment dans le secteur de l’in­dus­trie et des services.

Mais là où le bât blesse surtout, c’est en ce qui con­cerne les moyens de mise en œuvre des ori­en­ta­tions proposées.

En pre­mier lieu, la Com­mis­sion pro­pose 60 mesures, d’im­por­tances très iné­gales et quelque peu hétéro­clites, que cer­tains sont allés jusqu’à qual­i­fi­er d’in­ven­taire “à la Prévert”, dont on mesure mal quelles seront leurs con­tri­bu­tions respec­tives aux objec­tifs pour­suiv­is, en l’ab­sence de toute ten­ta­tive de quantification.

En sec­ond lieu, et c’est prob­a­ble­ment le plus impor­tant, force est de con­stater que la répar­ti­tion actuelle des pou­voirs de déci­sion entre l’U­nion européenne, les États ou les niveaux inférieurs (régions, com­munes, etc.) n’est guère adap­tée à la mise en œuvre d’une poli­tique volon­tariste et cohérente à l’échelle de l’Europe.

Aujour­d’hui les pou­voirs de déci­sion con­cer­nant les investisse­ments en infra­struc­tures se situent pour l’essen­tiel au niveau des États et des régions, voire au niveau local ; les ressources du bud­get com­mu­nau­taire ne per­me­t­tent à l’U­nion européenne que de jouer un rôle tout à fait mar­gin­al (ain­si les ressources budgé­taires de l’U­nion européenne pour le finance­ment des investisse­ments en infra­struc­tures ne représen­tent même pas 1 % de leur mon­tant glob­al). De même, sur le plan des con­di­tions d’usage des infra­struc­tures (tar­i­fi­ca­tion, fis­cal­ité), les pou­voirs de déci­sion se situent aujour­d’hui essen­tielle­ment au niveau des États.

La mise en œuvre d’une poli­tique telle que pré­con­isée dans le Livre blanc sup­poserait sans doute que l’U­nion européenne soit dotée de com­pé­tences et de pou­voirs ren­for­cés, par exem­ple pour har­monis­er les rede­vances d’usage des infra­struc­tures, pour instituer des “éco­tax­es”, pour inter­venir plus effi­cace­ment dans le développe­ment des infra­struc­tures, avec des enveloppes finan­cières vrai­ment significatives.

Sur ce dernier plan, on peut con­stater que des déci­sions pris­es au plus haut niveau (Con­seil européen) ne sont pas (ou peu) suiv­ies d’ef­fet faute de moyens financiers adéquats : l’ex­em­ple le plus mar­quant con­cerne, dans le domaine du développe­ment de réseaux transeu­ropéens, com­pé­tence con­férée à l’U­nion par le traité de Maas­tricht, la mise en œuvre des 14 pro­jets déclarés solen­nelle­ment pri­or­i­taires au som­met d’Essen en 1994, qui pié­tine ou avance très lentement.

Face à cette sit­u­a­tion, et pour pren­dre à bras-le-corps des prob­lèmes de trans­ports qui devi­en­nent de plus en plus prég­nants, on peut donc se deman­der légitime­ment si des pou­voirs plus impor­tants ne devraient pas être dévo­lus à l’U­nion européenne pour lui per­me­t­tre d’a­gir plus efficacement.

Cela sup­poserait aus­si que soit fait un effort de clar­i­fi­ca­tion dans la répar­ti­tion des com­pé­tences entre l’U­nion européenne et les États mem­bres, même si à l’év­i­dence il ne peut s’a­gir que de com­pé­tences partagées. Cette répar­ti­tion des com­pé­tences devrait évidem­ment se faire dans le respect du principe général de sub­sidiar­ité ; mais peu d’analy­ses ont été menées jusqu’à présent sur ce thème.

Par­al­lèle­ment, il faut que l’U­nion européenne soit dotée des moyens juridiques et financiers cohérents.

Ce ne sont pas d’ailleurs les seuls : dans un autre ordre d’idées on ne peut qu’être frap­pé par la faib­lesse des soubasse­ments de la PCT dans les domaines économiques et sta­tis­tiques. Les sta­tis­tiques européennes restent sou­vent encore la sim­ple jux­ta­po­si­tion de sta­tis­tiques nationales sans mise en cohérence de celles-ci. De même, dans le domaine des études économiques, la faib­lesse est grande au niveau com­mu­nau­taire ; dans cet esprit, la créa­tion d’un Insti­tut européen d’é­conomie des trans­ports serait sans doute un grand pro­grès per­me­t­tant une plus grande con­ti­nu­ité dans celui des con­nais­sances que l’usage qui con­siste à recourir épisodique­ment à des con­sul­tants. Ces con­sid­éra­tions peu­vent paraître nous éloign­er du sujet, mais elles nous y ramè­nent : peut-on fonder sérieuse­ment une stratégie et une poli­tique des trans­ports européennes sans un sub­stra­tum solide d’analy­ses économiques ?

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Que conclure ?

En con­clu­sion peut-on espér­er que les ori­en­ta­tions exprimées dans le dernier Livre blanc se traduiront con­crète­ment par un tour­nant dans la poli­tique européenne des trans­ports, en ter­mes de rééquili­brage, voire de décou­plage, en lim­i­tant les nui­sances et la con­ges­tion à un niveau accept­able, con­tribuant ain­si à la qual­ité de la vie et à la com­péti­tiv­ité de l’é­conomie européenne ?

Le lecteur aura com­pris mon adhé­sion aux objec­tifs, mais aus­si mon scep­ti­cisme relatif quant aux moyens d’y par­venir ; mais je lui lais­serai le soin d’ap­porter sa pro­pre réponse à la question.

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