Le projet Accord

Accord, support de la réforme budgétaire

Le contexte du projet

Accord, support de la réforme budgétaire

Le contexte du projet

His­torique­ment, le fait que la dépense publique obéisse à une régle­men­ta­tion com­mune à toutes les admin­is­tra­tions a favorisé le développe­ment d’ap­pli­ca­tions inter­min­istérielles. SIGMA, dans les années qua­tre-vingt, a traité des besoins de l’or­don­na­teur et du con­trôleur financier pour les admin­is­tra­tions cen­trales de la moitié des min­istères. L’ap­pli­ca­tion NDL¹, au cours des années 1990, a organ­isé des traite­ments com­muns à tous les acteurs des ser­vices décon­cen­trés. C’est dans cette per­spec­tive que s’in­scrit le pro­jet Accord, lancé en 1996, il répond à deux objec­tifs prin­ci­paux : d’une part, inté­gr­er au sein d’une appli­ca­tion unique l’ensem­ble des acteurs de la chaîne de la dépense de l’É­tat, et d’autre part met­tre à dis­po­si­tion des ges­tion­naires et des décideurs poli­tiques des out­ils de pilotage et d’analyse financière.

Accord s’in­scrit dans l’op­tique du développe­ment de la respon­s­abil­ité des ges­tion­naires et de la mesure de la per­for­mance de l’ac­tion admin­is­tra­tive, voulus par la loi organique du 1^er août 2001 rel­a­tive aux lois de finances (LOLF).

Les nouveautés d’Accord

Fondé sur un progi­ciel de ges­tion inté­grée (PGI), Accord met en œuvre un sys­tème de work­flow et de sig­na­ture élec­tron­ique. L’ap­pli­ca­tion est organ­isée autour de mod­ules logi­ciels cou­vrant les domaines de la ges­tion, du bud­get et de la compt­abil­ité, ” prêts à l’emploi ” et adapt­a­bles à l’or­gan­i­sa­tion. À par­tir d’une saisie unique, le partage de l’in­for­ma­tion est de ce fait assuré entre tous les util­isa­teurs. Le choix stratégique d’un PGI, adap­té aux besoins de la ges­tion publique, a été fait pour per­me­t­tre à l’ad­min­is­tra­tion de béné­fici­er des meilleures pra­tiques fonc­tion­nelles et des évo­lu­tions tech­nologiques des années à venir.

Le work­flow est un out­il de ges­tion de proces­sus qui automa­tise les échanges entre les dif­férents acteurs de la chaîne de la dépense, et per­met de suiv­re l’ensem­ble des pièces compt­a­bles, en leur affec­tant un statut (approu­vé, refusé, différé).

Enfin, la sécuri­sa­tion des don­nées finan­cières est assurée par une authen­tifi­ca­tion forte et des con­trôles d’ac­cès très per­son­nal­isés, par util­i­sa­tion de cartes à puces et cryptage des don­nées véhiculées sur le réseau. La sig­na­ture élec­tron­ique garan­tit l’in­tégrité des don­nées signées, ain­si que le lien entre l’au­teur de la sig­na­ture et l’acte auquel elle se rat­tache. Une expéri­ence de dématéri­al­i­sa­tion des pièces jus­ti­fica­tives de la dépense est par ailleurs con­duite en parallèle.

La construction d’Accord

Le pro­gramme est organ­isé selon une démarche de développe­ment incré­men­tal et des expéri­men­ta­tions par palier.

Réalisation du lot pilote Accord

Le lot pilote Accord, dont la réal­i­sa­tion a été con­fiée au groupe­ment Accen­ture, Peo­ple­Soft, Ste­ria et Sequent² en novem­bre 1999, a con­sisté en la mise en place d’un ” sys­tème de base ” pour toutes les opéra­tions finan­cières exé­cutées par les ges­tion­naires, l’or­don­na­teur prin­ci­pal, le con­trôleur financier cen­tral du min­istère de l’In­térieur, et les compt­a­bles assig­nataires des dépens­es correspondantes.

Architecture applicative et technique

Au plan tech­nique, l’ap­pli­ca­tion a été con­stru­ite à par­tir de la ver­sion 7.5 du progi­ciel³ Peo­ple­Soft Finances ” French E&G “⁴ qui a été com­plétée et paramétrée pour les besoins de l’ad­min­is­tra­tion. Elle est instal­lée sur une plate-forme IBM sous sys­tème d’ex­ploita­tion AIX, une base de don­nées Ora­cle, une archi­tec­ture client serveur ” trois tiers “, et des réseaux TCP/IP. Le réseau inter­min­istériel ADER a été choisi pour les trans­ports de flux de don­nées Accord entre la plu­part des min­istères concernés.

Stratégie de raccordement

Depuis juin 2001, les util­isa­teurs pilotes de deux direc­tions du min­istère de l’In­térieur et des ser­vices compt­a­bles assig­nataires — soit env­i­ron 200 util­isa­teurs — béné­fi­cient de l’ap­pli­ca­tion Accord. Ces pre­miers util­isa­teurs ont large­ment con­tribué à sa mise au point.

Au début de la ges­tion 2002, l’ap­pli­ca­tion compte 1 200 util­isa­teurs, avec l’ensem­ble du min­istère de l’In­térieur, le min­istère de l’É­colo­gie et du Développe­ment durable, le secré­tari­at d’É­tat au Tourisme, le min­istère de l’Outre-Mer, les Ser­vices généraux du Pre­mier min­istre, le Secré­tari­at général de la Défense nationale, le Com­mis­sari­at au Plan et la DATAR. Sont égale­ment rac­cordées la Paierie générale du Tré­sor, l’A­gence compt­able cen­trale du Tré­sor, la Tré­sorerie générale pour l’É­tranger, les Paieries de Lon­dres et de Wash­ing­ton, la direc­tion du Bud­get et la direc­tion générale de la Compt­abil­ité publique.

Huit min­istères sup­plé­men­taires sont rac­cordés à Accord⁵ en décem­bre 2002, au titre de l’ex­er­ci­ce 2003, por­tant à près de 5 000 le nom­bre d’u­til­isa­teurs déclarés :

• le min­istère de l’Équipement, des Trans­ports, du Loge­ment, du Tourisme et de la Mer,
• le min­istère de la Jeunesse, de l’É­d­u­ca­tion nationale et de la Recherche,
• le min­istère de l’É­conomie, des Finances et de l’Industrie,
• le min­istère de la Cul­ture et de la Communication,
• le min­istère de la Justice,
• le min­istère des Affaires sociales, du Tra­vail et de la Solidarité,
• le min­istère de la San­té, de la Famille et des Per­son­nes handicapées,
• le min­istère des Sports, ain­si que le Con­seil supérieur de l’Audiovisuel.

Enfin, 2 000 util­isa­teurs sup­plé­men­taires des min­istères des Affaires étrangères, de la Défense, de l’A­gri­cul­ture, de l’Al­i­men­ta­tion et des Affaires rurales rejoin­dront Accord en mars 2004, dans une ver­sion inter­mé­di­aire de l’ap­pli­ca­tion, dite Accord 1 bis, con­stru­ite sur la ver­sion à l’é­tat de l’art⁶ du PGI et per­me­t­tant des expéri­men­ta­tions en vue de l’ap­pli­ca­tion de la LOLF.

Il faut observ­er que ce cal­en­dri­er de déploiement est con­forme aux ori­en­ta­tions don­nées par le Comité inter­min­istériel pour la Réforme de l’É­tat (CIRE) du 12 octo­bre 2000, qui prévoy­aient une cou­ver­ture des admin­is­tra­tions cen­trales au print­emps 2004.
L’ob­jec­tif d’une général­i­sa­tion d’Ac­cord à l’ensem­ble des ser­vices cen­traux et décon­cen­trés de l’É­tat pour le 1^er jan­vi­er 2006, date d’en­trée en vigueur de la LOLF, a été réaf­fir­mé par le CIRE du 15 novem­bre 2001. Pour respecter cette échéance, et accom­pa­g­n­er les évo­lu­tions tech­nologiques en matière de sys­tèmes d’in­for­ma­tion, la déci­sion a été prise de met­tre en chantier le développe­ment d’une sec­onde ver­sion⁷ d’Ac­cord. Cette sec­onde ver­sion d’Ac­cord devra cap­i­talis­er les enseigne­ments acquis. Elle sera résol­u­ment ori­en­tée vers l’u­til­i­sa­tion des fonc­tion­nal­ités stan­dard d’un PGI et s’ac­com­pa­g­n­era d’un impor­tant effort de réingénierie des proces­sus et de con­duite du change­ment. Elle cou­vri­ra un champ fonc­tion­nel plus glob­al et cohérent, per­me­t­tant de mieux tir­er prof­it de l’in­té­gra­tion du sys­tème d’in­for­ma­tion, et con­cern­era l’ensem­ble des acteurs des ser­vices cen­traux et décon­cen­trés. Elle doit égale­ment per­me­t­tre de génér­er des gains d’ef­fi­cac­ité et de pro­duc­tiv­ité lais­sant envis­ager un retour sur investisse­ment rapide.

Un appel d’of­fres a été lancé en mars 2003, qui vise à réalis­er le pro­gramme d’ensem­ble réno­vant les procé­dures de ges­tion devant être mis­es en œuvre con­for­mé­ment à la LOLF pour le bud­get de l’É­tat de 2006, en s’ap­puyant sur un PGI. Les offres des can­di­dats sont exam­inées à l’au­tomne 2003, pour une noti­fi­ca­tion du marché prévue au print­emps 2004.

Organisation de l’administration pour la conduite du projet

Le pro­jet est con­duit dans la con­cer­ta­tion inter­min­istérielle la plus grande. L’a­gré­ment inter­min­istériel pour le développe­ment d’Ac­cord, approu­vé par tous les min­istères, définit les droits et oblig­a­tions en matière de pilotage du pro­jet. Le Comité des directeurs chargés des affaires finan­cières des min­istères (CODIR) est coprésidé par le directeur de la Réforme budgé­taire et le délégué à la mod­erni­sa­tion de la ges­tion publique et des struc­tures de l’É­tat. Il définit le pro­gramme d’ac­tiv­ités d’Ac­cord, et joue le rôle d’un véri­ta­ble con­seil d’ad­min­is­tra­tion en délibérant sur les dif­férentes ques­tions struc­turantes pour le sys­tème d’information.

Le pilotage opéra­tionnel du pro­jet est con­fié au Ser­vice à com­pé­tence nationale (SCN) Accord, créé au sein du min­istère de l’É­conomie, des Finances et de l’In­dus­trie par arrêté inter­min­istériel du 16 jan­vi­er 2002. Rat­taché au directeur de la Réforme budgé­taire, ce ser­vice, qui a pour mis­sion d’as­sur­er la maîtrise d’ou­vrage déléguée et la maîtrise d’œu­vre du développe­ment du sys­tème d’in­for­ma­tion Accord, est égale­ment chargé de la coor­di­na­tion de son déploiement dans les ser­vices de l’É­tat. Fédérant les intérêts de l’ensem­ble des min­istères, le SCN Accord a pour charge d’ob­jec­tiv­er l’ex­pres­sion des besoins. Il con­stitue ain­si le vecteur d’échanges entre l’ad­min­is­tra­tion et l’édi­teur du PGI (antic­i­pa­tion des évo­lu­tions, club d’u­til­isa­teurs, prise en compte des besoins par­ti­c­uliers des admin­is­tra­tions). Le SCN Accord est respon­s­able du Cen­tre de com­pé­tences Accord (CCA), qui réu­nit les équipes de l’ad­min­is­tra­tion et les per­son­nels des sociétés prestataires tit­u­laires des marchés afin de favoris­er les trans­ferts de savoir-faire.

Chaque min­istère est chargé de son pro­pre rac­corde­ment au sys­tème selon un ” plan qual­ité rac­corde­ment ” organ­isant ses rela­tions avec l’éch­e­lon interministériel.

La direc­tion générale de la Compt­abil­ité publique assure l’ex­ploita­tion de l’ap­pli­ca­tion Accord, aujour­d’hui sur le site du départe­ment infor­ma­tique de l’A­gence compt­able cen­trale du Trésor.

Fonctionnalités et potentialités d’Accord

Accord per­met d’as­sur­er le respect de l’au­tori­sa­tion par­lemen­taire et d’al­i­menter la compt­abil­ité générale de l’É­tat, mais aus­si de mesur­er la per­for­mance de la ges­tion publique, c’est-à-dire d’ap­préci­er les résul­tats et les coûts, au béné­fice des ges­tion­naires, du Par­lement et des usagers de l’administration.

Out­il partagé entre tous les acteurs, il automa­tise les échanges et intè­gre des fonc­tion­nal­ités de ges­tion. Il est accom­pa­g­né d’une dématéri­al­i­sa­tion pro­gres­sive per­me­t­tant la prise en compte de doc­u­ments numériques, que ces derniers soient reçus en mode natif (EDI⁸, XML) ou obtenus par numéri­sa­tion des pièces ” papi­er “. Il est con­stru­it sur une archi­tec­ture des­tinée à garan­tir la cohérence et la fia­bil­ité des infor­ma­tions, et sus­cep­ti­ble d’ap­porter des gains d’échelle et des économies pour l’ensem­ble de l’administration.

Les fonctionnalités d’Accord

Le champ cou­vert par Accord s’est accru de manière pro­gres­sive et cohérente pour tir­er prof­it des enseigne­ments des étapes passées. Accord 1 cou­vrait l’in­té­gral­ité des dépens­es effec­tuées par l’É­tat, au titre du bud­get général, des bud­gets annex­es et des comptes spé­ci­aux du Tré­sor, ain­si que les recettes étrangères à l’im­pôt et au domaine de l’État.

Accord 2 sera con­stru­it autour des fonc­tion­nal­ités de compt­abil­ité⁹ de l’É­tat, et inté­gr­era la chaîne de la dépense, tout en four­nissant égale­ment les tra­duc­teurs compt­a­bles per­me­t­tant aux autres appli­ca­tions impac­tant la compt­abil­ité d’al­i­menter celle-ci (Coper­nic pour les recettes fis­cales, le sys­tème de l’A­gence France Tré­sor pour la tré­sorerie, les sys­tèmes d’in­for­ma­tion min­istériels de ges­tion des ressources humaines).

Accord offre aux ministères d’importantes potentialités de modernisation

En réu­nis­sant tous les acteurs autour du même sys­tème d’in­for­ma­tion, Accord fia­bilise et sim­pli­fie les traite­ments infor­ma­tiques. Il met fin aux dou­bles saisies et aux diver­gences éventuelles entre les sit­u­a­tions compt­a­bles tenues par les dif­férents acteurs. Accord par­ticipe ensuite à la réingénierie des proces­sus de ges­tion et à l’op­ti­mi­sa­tion de l’or­gan­i­sa­tion des ser­vices, en facil­i­tant la réflex­ion¹⁰ sur les organ­i­sa­tions cibles, dans un souci de ratio­nal­i­sa­tion et de meilleure effi­cac­ité de la ges­tion budgé­taire et compt­able. Accord con­tribue enfin à la sim­pli­fi­ca­tion des procé­dures, notam­ment au moyen de la dématéri­al­i­sa­tion de l’or­don­nance de paiement et de l’en­voi des délé­ga­tions de crédits vers le niveau décon­cen­tré. Sur ce dernier thème, il accélère les délais de mise en place des crédits, qui sont passés de trois semaines à deux jours.

Accord entraîne une mod­i­fi­ca­tion pro­fonde de la répar­ti­tion des tâch­es et favorise une respon­s­abil­i­sa­tion et une pro­fes­sion­nal­i­sa­tion accrues des acteurs de la dépense, qui tra­vail­lent désor­mais sur un référen­tiel ” méti­er ” com­mun. Il fait émerg­er le nou­veau méti­er du ges­tion­naire, qui est à l’o­rig­ine des infor­ma­tions ali­men­tant le con­trôle de ges­tion. Par ailleurs, l’in­ter­ven­tion du con­trôle financier sur les ordon­nances de paiement, qui dans un sys­tème inté­gré présente peu de valeur ajoutée par rap­port aux con­trôles infor­ma­tiques effec­tués par l’ap­pli­ca­tion, a pu être sig­ni­fica­tive­ment allégée : la direc­tion du Bud­get a accep­té que les pro­to­coles élaborés entre les direc­tions finan­cières des min­istères et le con­trôleur financier prévoient la sup­pres­sion du visa du con­trôle sur toutes les ordon­nances de paiement. Cette seule sim­pli­fi­ca­tion peut représen­ter une divi­sion par deux du nom­bre des actes soumis au visa du con­trôle financier, et une accéléra­tion du cir­cuit de traite­ment de la dépense allant de cinq à huit jours.

Enfin, l’ex­péri­men­ta­tion de nou­veaux dis­posi­tifs compt­a­bles, tels que les départe­ments compt­a­bles min­istériels ou les ser­vices fac­turi­ers, est facil­itée avec Accord.

La mod­erni­sa­tion de la ges­tion publique est une démarche indis­pens­able qui relève de chaque administration.

Accord con­stitue pour l’ensem­ble des min­istères un sys­tème d’in­for­ma­tion que cha­cun aurait dû, peu ou prou, con­stituer pour son pro­pre compte sous la forme d’ap­pli­ca­tions de ges­tion pro­pres. Il apporte une cohérence d’ensem­ble et un niveau de per­for­mance que chaque min­istère pris isolé­ment n’au­rait pu attein­dre même au prix d’ef­forts impor­tants. La mutu­al­i­sa­tion per­met de gag­n­er en cohérence et en économie d’échelle, sans toute­fois sac­ri­fi­er à la prise en compte des spé­ci­ficités de chaque min­istère, puisque le paramé­trage d’Ac­cord et le degré de déploiement des poten­tial­ités cor­re­spon­dantes relèvent de la respon­s­abil­ité de chacun.

Le rac­corde­ment au sys­tème Accord doit être l’oc­ca­sion pour chaque min­istère de met­tre en œuvre un véri­ta­ble pro­jet de mod­erni­sa­tion. Au-delà des opéra­tions de rac­corde­ment pro­pre­ment dites¹¹, le pro­jet min­istériel de mod­erni­sa­tion accom­pa­g­nant Accord s’ar­tic­ule, dans l’op­tique d’une opti­mi­sa­tion des proces­sus admin­is­trat­ifs, autour d’une réflex­ion sur les mis­sions, les objec­tifs et les nomen­cla­tures, d’un exa­m­en des appli­ca­tions ” métiers ” à inter­fac­er avec ou à rem­plac­er par Accord, d’une étude d’or­gan­i­sa­tion des ser­vices, de la mise en place d’une action volon­tariste de com­mu­ni­ca­tion interne, et d’un impor­tant dis­posi­tif de con­duite du changement.

Conclusion

Les entre­pris­es se sont engagées depuis quelques années dans de tels pro­grammes d’in­té­gra­tion, avec une longueur d’a­vance sur les admin­is­tra­tions, favorisées sur ces déli­cates ques­tions d’or­gan­i­sa­tion et de réingénierie par la cohérence de leur ligne man­agéri­ale et par une vision partagée des objec­tifs et des résul­tats à attein­dre. L’en­cadrement de la fonc­tion publique doit être con­va­in­cu de l’ef­fi­cac­ité de la démarche d’in­té­gra­tion et de sa fais­abil­ité, dans un objec­tif d’amélio­ra­tion du ser­vice pub­lic, reposant sur une par­tic­i­pa­tion active des agents, mieux for­més, plus qual­i­fiés et dotés de moyens de tra­vail plus per­for­mants leur per­me­t­tant de mieux exercer leurs responsabilités. 

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