La santé environnementale en France : un bilan, des propositions

Dossier : Environnement et santé publiqueMagazine N°546 Juin/Juillet 1999
Par Pierre-Yves SAINT (78)

Les enjeux de la santé environnementale

Ces enjeux ont été mis en évidence dans les articles précédents et en particulier celui d'A. Cicolella. Plusieurs points méritent d'être soulignés.

L'imbrication des équilibres écologiques et des enjeux sanitaires

La commission "santé et environnement" de l'OMS déclarait en clôture de ses travaux dans le cadre de la conférence de Rio que "le développement qu'implique la protection de la santé exige le respect de l'environnement parmi bien sûr beaucoup d'autres conditions, alors qu'un développement qui ignorerait l'environnement conduirait fatalement à porter atteinte à la santé de l'homme".

L'illustration emblématique de cette affirmation est la catastrophe de la mer d'Aral. Entre 1970 et 1990, des pratiques agricoles désastreuses ont provoqué l'assèchement partiel de la mer d'Aral et le déversement de 118 000 tonnes d'engrais et de défoliants dans l'environnement régional. Cette catastrophe écologique (recul de la mer de 50 à 80 km, passage de l'amplitude thermique annuelle de 60 °C à 100 °C) a entraîné une catastrophe sanitaire : augmentation de 60 % de la mortalité infantile, incidence de certains cancers sept fois supérieure à la moyenne soviétique, épidémies récurrentes dues à la mauvaise qualité de l'eau3.

La prise de conscience récente4 des risques liés à la présence de perturbateurs endocriniens dans l'environnement est également un exemple d'imbrication entre les préoccupations écologiques et l'approche des risques sanitaires : les premières perturbations de la reproduction associées à ces substances ont été observées pour les espèces animales. Compte tenu des incertitudes, l'évaluation des risques pour l'homme implique une étude globale du comportement de ces substances et donc une démarche d'évaluation des risques pour l'environnement et les espèces qui y vivent.

D'autres exemples peuvent être cités (polluants organiques persistants). Une approche trop strictement sanitaire et qui ignorerait la complexité des équilibres écologiques et donc l'éventualité d'effets éloignés des causes premières dans le temps et dans l'espace n'est pas viable. De ce point de vue, la santé environnementale est liée au concept plus large de sécurité environnementale où la mise en sécurité des différents compartiments de l'environnement (espaces naturels, lieux de vie, lieux de travail) constitue la première ligne de défense pour l'homme.

Les dangers d'une hiérarchisation médiatique des risques

La montée des préoccupations liées à la pollution de l'air, les débats autour du principe de précaution ont mis en avant les risques sanitaires liés à l'exposition à de faibles doses de polluants issus de sources diffuses. L'évaluation et la gestion de ces risques constituent effectivement le problème le plus difficile auquel sont confrontés les scientifiques, les experts et les pouvoirs publics. L'ensemble de la population étant potentiellement exposé à ces risques, leur médiatisation est forte.

L'attention est donc relativement détournée des risques sanitaires "classiques", par exemple ceux liés aux pollutions chroniques ou accidentelles provenant de sites industriels, ceux-ci étant supposés connus et maîtrisés. Or cette connaissance et cette maîtrise ne peuvent être conservées que par un effort permanent de recherche, d'évaluation et de prévention incluant la perspective des effets à long terme et l'importance croissante du facteur humain dans le risque.

Les enjeux se mesurent à l'échelle européenne et internationale

Au niveau international, les acteurs principaux de la santé environnementale sont l'OMS, l'OCDE et l'Union européenne. Le poids de la France apparaît particulièrement faible. Ainsi, en matière de production de connaissances, on constate, comme le montre le tableau ci-contre, que la part relative du domaine santé-environnement traduit un retard global de l'Union européenne par rapport aux USA mais surtout une position très faible de la France au sein de l'Union européenne5.

Au niveau européen, le principe de précaution en matière de protection de l'environnement et de la santé des personnes (art. 130-R du traité de Maastricht) inspire les directives et règlements : il est particulièrement important que la France puisse appliquer ce principe par une évaluation et une gestion des risques qui prennent en compte les données spécifiques au contexte national, notamment celles relatives au mode de vie.

Par ailleurs, la France a pris, dans le cadre de l'accord d'Helsinki de 1996 sur la santé et l'environnement, un certain nombre d'engagements qu'elle se doit d'honorer et qui fournissent un cadre de référence pour la mise en œuvre d'une politique en santé environnementale. Un premier plan d'action devra être établi et publié au cours du premier trimestre 1999 et être présenté à la conférence organisée à Londres en juin 1999 par l'Organisation mondiale de la santé et l'Union européenne.

Le nouveau paradigme d'évaluation et de gestion des risques : ses contraintes spécifiques

Le schéma de l'évaluation des risques a été présenté dans l'article d'A. Cicolella. La gestion des risques,  aboutissement de ce schéma, est complexe et doit s'appuyer sur les étapes suivantes : l'élaboration de solutions et de leurs alternatives, afin de préparer un choix réel ; l'étude comparative des avantages et inconvénients de ces solutions au regard des aspects sanitaires, environnementaux, administratifs, juridiques, sociaux, politiques et économiques (analyse coût/bénéfice) ; le choix d'une solution, par référence à des objectifs ou des contraintes déterminées et le mieux explicitées possible, la mise en œuvre de la décision ; enfin, l'évaluation de son efficacité. Des contraintes spécifiques conditionnent l'efficacité de cette démarche d'évaluation et de gestion des risques. Ce sont principalement :

La nécessaire séparation entre les fonctions d'évaluation et de gestion des risques

Les interlocuteurs de la mission parlementaire ont été unanimes sur ce point : il apparaît indispensable que les contraintes politiques, économiques ou sociales qui pèsent sur les décideurs ne biaisent pas le travail d'évaluation des risques.

A contrario, les experts chargés de l'évaluation ne doivent pas exercer de pressions sur le décideur, car celui-ci doit tenir compte d'enjeux autres que sanitaires et environnementaux.

Par ailleurs, le "lanceur d'alerte" doit être protégé des pressions, voire des menaces qui peuvent être exercées contre lui au cas où les résultats de l'expertise iraient à l'encontre des intérêts publics ou privés.

L'existence de risques de nature différente, en fonction du degré d'incertitude scientifique

  • Le risque identifié, dont la preuve est établie de manière convaincante : sa gestion relève de la prévention. C'est par exemple le cas du saturnisme ou de l'amiante.
  • Le risque controversé, pour lequel le débat scientifique est largement nourri sans pour autant déboucher sur un consensus : sa gestion relève de la précaution "forte" (cas des dioxines). Il doit déclencher une action proportionnée à son "casier scientifique", apprécié en termes de gravité et d'irréversibilité par une expertise contradictoire.
  • Le risque émergent, pour lequel le débat scientifique en est à ses prémisses : sa gestion relève de la précaution "faible". Son degré de gravité et d'irréversibilité est largement inconnu. L'action doit être engagée de manière limitée et expérimentale et accompagnée par la mise en place d'un système de veille spécifique à ce risque. Il est en effet nécessaire de pouvoir organiser la réversibilité au cas où la progression des connaissances rendrait celle-ci indispensable (cas des organismes génétiquement modifiés). La mise en évidence des risques émergents est donc d'une importance cruciale.

 
La capacité à détecter des "signaux faibles" sanitaires et environnementaux mais aussi une veille scientifique efficace en sont des conditions indispensables.

La faiblesse globale du dispositif public français

Face à ces enjeux et à la mobilisation croissante des moyens au niveau européen et international, le constat d'une faiblesse globale du dispositif public français s'impose.

La faiblesse de la recherche fondamentale et appliquée

Les disciplines de base du champ santé-environnement, qui relèvent d'une approche globale de l'homme et de sa relation à l'environnement, sont marginalisées au sein de la recherche publique : la toxicologie, l'écotoxicologie, l'écologie microbienne restent sous-développées. En dépit de la création de l'IVS (cf. article de M. Jouan), les moyens consacrés à l'épidémiologie en France restent très inférieurs, toutes proportions gardées, à ceux consacrés par les autres pays (USA, Pays-Bas, pays scandinaves).

L'étude globale des facteurs de l'exposition humaine aux dangers, ou "expologie", est entièrement à développer en France alors que des travaux sont menés aux USA depuis quinze ans. De plus, les approches interdisciplinaires indispensables ne sont guère présentes dans les priorités des grands organismes de recherche, en dehors d'initiatives ponctuelles. Les chercheurs travaillant à l'interface santé-environnement se trouvent à la marge d'un système qui ne valorise pas cette activité.

La faiblesse de l'organisation de l'expertise

Au sein des grands organismes de recherche tels que le CNRS, l'INSERM, l'INRA…, ou des organismes d'appui aux politiques publiques tels que l'INRS, l'INERIS, le BRGM, le CEMAGREF…, les experts sont avant tout des chercheurs, évalués sur la base de leurs publications et non de leur participation à l'expertise.

Cette participation est peu ou pas rémunérée. Elle devient même contre-productive pour leur carrière. Les chercheurs ne sont donc pas incités à participer à l'expertise au niveau national ou international. La faiblesse de la recherche en santé environnementale précédemment évoquée s'ajoute à ce constat général : l'expertise française dans ce domaine cumule les handicaps.

Pour assurer la transparence et la stabilité des procédures d'expertise, il est nécessaire de garantir une autonomie et une indépendance fortes aux experts et aux comités d'experts, vis-à-vis des différentes sources d'influence possibles. Il faut donc que des personnes sachent organiser les procédures d'expertise. Cette compétence d'organisateur de l'expertise n'est pas actuellement reconnue comme telle en France.

La dispersion de la veille environnementale

En matière de santé environnementale, la veille vise à détecter les perturbations environnementales susceptibles de préfigurer des risques sanitaires ou des effets sur la santé susceptibles d'être causés par des facteurs environnementaux. Le volet sanitaire de la veille est désormais organisé autour de l'IVS suite à la loi de sécurité sanitaire du 1er juillet 1998 dont les décrets d'application ont été récemment publiés.

Le volet environnemental est, lui, fractionné entre plusieurs organismes et observatoires de l'environnement : le BRGM, le CEMAGREF, l'IFREMER, l'ADEME, les agences de l'eau, les réseaux de mesure de la qualité de l'air ainsi que l'Institut français de l'environnement (IFEN) pour la centralisation des données et les aspects patrimoniaux de l'environnement.

La faiblesse de l'évaluation des risques

Le travail d'évaluation des risques comporte deux aspects essentiels :

  • la collecte des données scientifiques et leur utilisation dans un cadre méthodologique. Ce travail intellectuel est relativement lourd et souvent sous-estimé, particulièrement en regard des coûts induits par les décisions qu'il prépare,
  • la production de données, particulièrement celles liées à l'évaluation des expositions qui sont en général spécifiques de la population exposée au risque étudié.

 
Si l'on se limite au problème essentiel de l'impact sanitaire et environnemental des substances chimiques, les organismes d'évaluation des risques sont essentiellement l'INERIS et l'INRS, auxquels s'ajoutent l'IVS, l'INRA, le CSTB, l'IFREMER et l'INRETS. Pour arriver au niveau des pays les plus actifs dans ce domaine (USA, Pays-Bas), les moyens disponibles en France au sein de ces différents organismes devraient être multipliés par quatre.

Une absence de vision globale des enjeux et un manque d'impulsion politique forte

Au sein du dispositif français, aucun organisme ou ministère n'est chargé d'établir une hiérarchisation explicite des risques ni de la définition des priorités de gestion de ces mêmes risques.

Ce n'est pas le cas par exemple aux Pays-Bas où un organisme, le RIVM, est chargé de cette mission. Par conséquent, les politiques et les administrations réagissent à l'urgence mais ne sont pas en mesure d'anticiper les risques, ni de percevoir les risques émergents. Cela tient à l'absence de procédures de veille et d'alerte centralisées.

Il paraît normal que de nombreux ministères différents soient concernés par la santé environnementale : outre les ministères chargés de la santé et de l'environnement interviennent ceux chargés de l'emploi, de l'agriculture, de l'équipement et du logement, de l'économie, des finances et de l'industrie. Il serait même paradoxal que ce sujet de nature transversale ne soit pas éclaté entre plusieurs administrations.

Néanmoins, on constate entre les administrations principalement concernées (environnement et santé) des difficultés relationnelles et des cloisonnements, du fait notamment de l'absence de culture commune et de langage commun. La coopération et la coordination existent mais dépendent davantage des interlocuteurs et des circonstances.

Cette situation est regrettable, d'autant que les moyens de chaque ministère sont faibles. Elle est même difficilement compréhensible, si l'on considère que ces deux ministères œuvrent dans le sens d'une internalisation croissante des coûts (sanitaires, environnementaux) et devraient pouvoir adopter des positions communes face aux ministères " aménageurs ", naturellement résistants à cette tendance.

Ce manque d'impulsion politique et la faiblesse des moyens publics qui en résulte se traduisent par une insuffisante participation de la France dans les principales instances internationales (Union européenne, OMS, OCDE) qui fixent les normes, règles ou valeurs guides pour les risques sanitaires liés à l'environnement. Cette situation est préjudiciable à la France, qui n'est pas à même de faire valoir son point de vue.

Or les décisions prises dans ces instances peuvent avoir des conséquences économiques et sanitaires importantes. À titre d'exemple, les négociations en cours du protocole mondial sur les pollutions transfrontières par les polluants organiques persistants (POP) se déroulent sans que la France ait pu, en amont, mobiliser une expertise suffisante pour peser sur les débats. Les choix en discussion sur les modèles de dispersion des POP à retenir pour fixer les engagements des pays signataires pourraient entraîner un surcoût de 12 MdF par an pour la France6

Les propositions du rapport parlementaire

Ce constat de faiblesse globale ne doit pas bien sûr masquer les nombreuses réalisations existantes, par exemple dans le domaine de l'eau où les critiques précédemment recensées doivent être parfois atténuées ou considérées comme non pertinentes.

Il n'en demeure pas moins que ce constat est unanime et que la mise en évidence de cette unanimité, et en corollaire de l'urgence de l'action, a été certainement le résultat le plus important de la mission parlementaire. Outre des propositions relatives au renforcement de la recherche et de l'expertise ainsi qu'à l'amélioration du débat public et de l'information, les députés ont recommandé au Premier ministre :

  • la mise en place d'un plan national pluriannuel en santé-environnement, notamment dans la perspective de la conférence de Londres et de ses suites,
  • la formalisation de la coopération interministérielle par la création d'un comité de liaison thématique réunissant les principaux directeurs d'administration concernés,
  • la création d'un Haut Comité Scientifique en santé environnementale, chargé en particulier de coordonner les travaux des différents comités existants (CPP, CSHPF, CSC…) dans le domaine de la santé environnementale,
  • le renforcement de la veille par le développement de l'IVS et la création de l'Institut de Veille Environnementale (IVE) à partir de l'IFEN,
  • le développement et la coordination de l'évaluation des risques par la création d'une Agence de sécurité sanitaire environnementale à partir de l'INERIS et de l'INRS.

    Commentaires sur les propositions

    Les trois premières propositions ont, pour autant qu'on puisse en juger, fait l'objet d'un large consensus. La création de l'IVE apparaît également comme une réponse appropriée au besoin croissant de renforcement et de coordination des fonctions de veille.

    La dernière proposition (créer une Agence de sécurité sanitaire environnementale) s'appuie sur une démarche plus politique que technique, peut-être du fait que la mission parlementaire n'a pas disposé du temps nécessaire pour conduire une investigation détaillée des problèmes que soulève une telle proposition. Ces problèmes sont de trois ordres.

    En premier lieu, il est indispensable, quel que soit le scénario choisi, de renforcer la capacité d'expertise nationale dans ce domaine, ce qui suppose à la fois un mécanisme de financement de ressources supplémentaires et une meilleure coordination des moyens existants au sein d'organismes de recherche et d'expertise, moyens dont la dispersion restera en grande partie inévitable.

    La nouvelle TGAP peut-elle constituer à elle seule une réponse légitime, s'il s'agit essentiellement d'une initiative de politique sanitaire ? L'Agence éventuelle doit-elle avoir vocation à coordonner l'action, ou au contraire à réaliser elle-même une bonne partie du travail, tout en ayant un rôle de coordination à l'égard des organismes les plus extérieurs au dispositif ?

    En second lieu, le champ de compétence de cette Agence fait inévitablement l'objet d'un débat : se réduit-il à un objectif strictement sanitaire, ou au contraire doit-il permettre de renforcer l'action de l'État au regard de l'environnement, dans une perspective indirecte de prévention en amont des risques sanitaires ? Dans l'un ou l'autre cas, comment s'insérera cette nouvelle Agence dans le dispositif existant de prévention des risques environnementaux et sanitaires ?

    Enfin, on ne saurait trop insister sur le besoin de crédibilité du dispositif français de prévention des risques dans le cadre européen. La parcellisation des moyens et centres de décision au niveau français, face à des organismes souvent mieux centralisés et dotés de moyens d'expertise considérables chez nos partenaires, est-elle un choix gagnant pour optimiser notre influence à Bruxelles ?

    Deux voies de progrès seraient à explorer :

    • la première, pragmatique et avec une ambition politique sur le moyen terme, consisterait à favoriser un rapprochement progressif des principaux acteurs concernés (INRS, INERIS, IVS, IFEN, Agence de sécurité sanitaire), pour construire à terme, à partir d'organismes aux statuts et missions aujourd'hui très divers, un pôle d'expertise puissant et respecté ;
    • la seconde, plus volontariste, consisterait à créer une "Grande Agence", à caractère interministériel, compétente pour l'ensemble du champ d'expertise des risques liés à l'environnement, et susceptible d'affecter la sécurité (accidents industriels, ou mettant en cause les systèmes de transport), la santé humaine (impact des substances chimiques notamment), ou la préservation des écosystèmes, elle-même souvent liée à long terme aux enjeux de santé publique.

    ___________________________________
    1. Contacter Claudine Bouygues au 01.40.63.75.12.
    2. http://www.aschieri.net
    3. D. Orechkine, La Recherche, n° 226, nov. 1990, p. 1380-1388.
    4. Le premier texte largement diffusé, Weybridge report on endocrin disruptors, date de 1997.
    5. IFEN : L'état de l'environnement en France, édition 1994-1995, p. 330.
    6. Source : rapport d'étape n° 5 "cost effective control of acicification and ground level ozone" réalisé par l'International Institute for System Analysis pour la DG XI.

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