Le haut débit, un enjeu majeur pour les territoires et un espoir de renouveau pour les opérateurs

On a cou­tume d’en­ten­dre, depuis plusieurs années, que la France souf­fre d’un retard dans la péné­tra­tion d’In­ter­net. Il est vrai qu’avec 25 % de foy­ers con­nec­tés et 9 mil­lions d’abon­nés payants, notre pays est encore en dessous de la moyenne européenne. Toute­fois, plusieurs fac­teurs sont encour­ageants : le développe­ment d’In­ter­net haut débit est très rapi­de, puisque, début mars, la France a franchi le seuil de 1,7 mil­lion de lignes haut débit, dont 1,4 mil­lion d’abon­nés ADSL et près de 300 000 accès par câble, ain­si que la baisse régulière des tar­ifs d’ac­cès pour lesquels, pour le coup, notre pays est en très bonne posi­tion par rap­port à ses voisins (voir tableaux).

Pour­tant, tout comme pour la télé­phonie mobile, la prise en compte des enjeux ter­ri­to­ri­aux, liée à la mise en lumière de la dis­par­ité d’ac­cès ter­ri­to­ri­ale, est rel­a­tive­ment récente.

La loi de 1996 d’ou­ver­ture du secteur à la con­cur­rence con­fi­ait aux seuls opéra­teurs le soin de déploy­er leurs offres sur les ter­ri­toires. Or, les dif­fi­cultés qu’ils ren­con­trent, tout par­ti­c­ulière­ment aggravées par la crise du secteur, les ont naturelle­ment fait priv­ilégi­er les zones les plus renta­bles ; les col­lec­tiv­ités locales ont donc ressen­ti la néces­sité d’une plus grande impli­ca­tion dans l’amé­nage­ment numérique de leurs ter­ri­toires. Cet intérêt était motivé par la con­vic­tion qu’une bonne desserte numérique per­me­t­tant à la diver­sité des offres d’at­tein­dre les acteurs présents était désor­mais un enjeu essen­tiel de développe­ment et d’attrait.

En quoi l’ar­rivée de ces nou­veaux acteurs dans le champ des télé­com­mu­ni­ca­tions va-t-elle mod­i­fi­er le paysage que nous con­nais­sons ? Va-t-elle être source de dynamisme, d’in­no­va­tion ? Con­stitue-t-elle un risque ou une oppor­tu­nité pour les opéra­teurs et les offreurs de services ?

Le haut débit, un enjeu majeur pour les territoires

Les besoins des territoires

Il sem­blerait que l’in­ter­ro­ga­tion sur l’u­til­ité du haut débit, que l’on entendait encore il y a quelque temps, soit quelque peu dépassée. Son accès paraît désor­mais essen­tiel à l’at­trait d’un ter­ri­toire, même si les besoins des dif­férents acteurs présents recou­vrent des réal­ités dif­férentes, selon qu’il s’ag­it de besoins publics, d’en­tre­pris­es ou du grand public.

Pour les entre­pris­es, le haut débit paraît désor­mais cru­cial, à la fois pour le développe­ment et tout sim­ple­ment le main­tien d’ac­tiv­ités à un endroit don­né. Prenons l’ex­em­ple d’un grand groupe du secteur auto­mo­bile : com­ment peut-on imag­in­er que les col­lab­o­ra­teurs des sites dis­tants, mais égale­ment les sous-trai­tants, les con­ces­sion­naires, les garages affil­iés qui ont un besoin aigu de tra­vail col­lab­o­ratif, d’échange de fichiers mul­ti­mé­dias, puis­sent s’en passer ?

Il en va de l’au­to­mo­bile comme de la qua­si-total­ité des activ­ités économiques, dont pas une ne man­quera d’être touchée par l’ar­rivée du haut débit.

Les besoins publics d’un ter­ri­toire, c’est-à-dire des col­lec­tiv­ités elles-mêmes, du secteur de l’é­d­u­ca­tion, de la san­té sont bien évidem­ment très struc­turants, et beau­coup s’ac­cor­dent à dire que ce sont les usages publics qui tireront forte­ment la demande dans un avenir proche. Enfin, pour ce qui est du grand pub­lic, les exem­ples étrangers, comme celui de la Suède, nous mon­trent la spi­rale vertueuse de l’of­fre et de la demande en la matière : la facil­ité du haut débit sus­cite l’in­no­va­tion des usages (échanges de films, de musique…), les com­mu­nautés inven­tent de nou­veaux contenus.

La plu­part des opéra­teurs con­sta­tent, une fois l’of­fre de haut débit disponible, des besoins en crois­sance, sou­vent de façon expo­nen­tielle, surtout chez les usagers professionnels.

Les risques de fracture

Le haut débit néces­site néan­moins des investisse­ments impor­tants et il est naturel que le seul jeu du marché entraîne une polar­i­sa­tion des investisse­ments sur les zones dites “blanch­es” et ne con­duise pas à un développe­ment équili­bré de territoires.

C’est ain­si que se creusent très net­te­ment des écarts entre les zones mét­ro­pol­i­taines, dis­posant d’une cer­taine con­cur­rence et d’of­fres de ser­vices diver­si­fiées, des zones où le seul ser­vice disponible est celui de l’AD­SL de France Télé­com, et enfin des zones dites “noires” d’où le haut débit est et sera par­fois durable­ment exclu.

Ce risque de frac­ture géo­graphique se dou­ble d’un risque de frac­ture sociale et entre générations.

Enfin, un des risques sup­plé­men­taires d’In­ter­net haut débit est celui de la créa­tion d’une nou­velle bar­rière à l’en­trée de la con­cur­rence, alors que celle-ci com­mence à bien exis­ter sur la voix : sur le 1,4 mil­lion de lignes ADSL, seules 10 000 étaient dégroupées début 2003.
Les dif­fi­cultés d’in­vestisse­ment que ren­con­tre l’ensem­ble des opéra­teurs, y com­pris l’opéra­teur his­torique, ren­dent néces­saire un accom­pa­g­ne­ment pub­lic, à l’in­star de ce qui s’est pro­duit dans de très nom­breux pays.

Une nécessaire implication des collectivités locales

Le constat : une implication récente et croissante

Il est indé­ni­able que, depuis deux ans, les col­lec­tiv­ités locales sont de plus en plus nom­breuses à éla­bor­er des sché­mas numériques d’amé­nage­ment de leurs ter­ri­toires, et à se lancer dans des pro­jets d’in­fra­struc­tures, de ser­vices ou d’usages.

Ain­si le nom­bre des pro­jets est allé crois­sant depuis l’an­née 2001, comme en témoignent les chiffres des pro­jets accom­pa­g­nés par la CDC, par man­dat de l’É­tat : fin 2002, celle-ci accom­pa­g­nait 117 pro­jets d’in­fra­struc­tures, 35 pro­jets de ser­vices et 109 pro­jets d’usages. La ten­dance amor­cée en 2001 des pro­jets des départe­ments et des organ­i­sa­tions inter­com­mu­nales s’est con­fir­mée en 2002. Elle trou­ve prob­a­ble­ment son expli­ca­tion, pour ce qui con­cerne les infra­struc­tures sup­ports de réseaux de télé­com­mu­ni­ca­tions, dans la tra­di­tion des com­pé­tences exer­cées par ce type de col­lec­tiv­ités dans le domaine de la voirie et des travaux de génie civil.

La majorité des pro­jets (92 % en août 2002) se situent toute­fois aujour­d’hui en phase d’ingénierie, dont la moitié (53 %) en phase amont de la démarche, 39 % en phase d’é­tudes de faisabilité.

Quelques-unes se posi­tion­nent d’ailleurs aujour­d’hui comme “lead­ers” dans le domaine et font fig­ure de référence. Le Sip­perec, Syn­di­cat inter­com­mu­nal de la périphérie parisi­enne, est l’un des pre­miers à avoir élaboré un pro­jet dans le cadre de la pre­mière rédac­tion de l’ar­ti­cle L 1511–6¹. Il s’est engagé dans une démarche volon­tariste pour répon­dre aux besoins en haut débit d’u­til­isa­teurs publics comme le secteur de l’en­seigne­ment supérieur et de la recherche mais aus­si des entre­pris­es de sa zone.

Par­mi les expéri­ences pio­nnières, on peut égale­ment citer le réseau de Cas­tres-Maza­met. L’ob­jec­tif était de con­stru­ire les liaisons haut débit néces­saires au main­tien de l’ac­tiv­ité économique, en inté­grant les besoins des col­lec­tiv­ités locales et des indus­triels concernés.

Cette mon­tée en puis­sance des col­lec­tiv­ités, pour récente qu’elle soit en France, rejoint une ten­dance qu’on a pu not­er dans les pays étrangers.

En effet, la plu­part de nos voisins ont don­né une impul­sion publique soit nationale (Corée…) mais le plus sou­vent locale (USA, Suède, Ital­ie, Alle­magne…) au haut débit. Cette action prend certes des formes divers­es selon les tra­di­tions his­toriques des pays : entrée des régies publiques d’élec­tric­ité dans le secteur des télé­com­mu­ni­ca­tions dans le but de stim­uler la con­cur­rence, prise de par­tic­i­pa­tion des col­lec­tiv­ités locales dans des opéra­teurs locaux (Net­Cologne…), parte­nar­i­at plus ou moins direct avec le secteur privé (Ital­ie).

Il est vrai que, con­traire­ment au cas de la France, l’im­pli­ca­tion des acteurs publics locaux est beau­coup plus libre chez nos voisins européens : la France fait en effet par­tie des cinq derniers pays où les col­lec­tiv­ités sont lim­itées dans leurs com­pé­tences en matière de télécommunications.

En France, comme ailleurs, ces pro­jets cor­re­spon­dent à dif­férents objectifs.

Les raisons de l’implication des collectivités locales

En s’ap­pro­pri­ant pro­gres­sive­ment ce domaine nou­veau pour elles que sont les TIC, les col­lec­tiv­ités obéis­sent à un triple objectif :

• les TIC peu­vent tout d’abord être vues comme un moyen indis­pens­able de mod­erni­sa­tion de l’ac­tion publique locale : la col­lec­tiv­ité cherche à mod­erniser ses pro­pres struc­tures, le développe­ment spec­tac­u­laire du nom­bre d’in­tranets dans les col­lec­tiv­ités ou de l’usage de l’In­ter­net pour la pas­sa­tion des marchés publics répond à cette logique,
• les TIC sont ensuite un moyen de mod­erniser la rela­tion entre les col­lec­tiv­ités et leurs admin­istrés, citoyens et entre­pris­es et ain­si de rap­procher le ser­vice pub­lic des usagers. Le développe­ment des sites des col­lec­tiv­ités et de leur inter­ac­tiv­ité traduit ce besoin,
• enfin de nom­breux pro­jets de col­lec­tiv­ités répon­dent à un souci d’amé­nage­ment numérique de leurs ter­ri­toires, d’ac­cès facil­ité à Inter­net haut débit. Ce faisant les col­lec­tiv­ités cherchent à la fois à pal­li­er la défi­cience du marché en antic­i­pant et quan­tifi­ant les besoins de leurs ter­ri­toires et en aidant les opéra­teurs à attein­dre les zones les moins renta­bles mais aus­si à faire émerg­er une offre diver­si­fiée, seule garante d’un accès au haut débit à un coût abordable.

Risque ou espoir de renouveau pour les opérateurs ?

Des évolutions législatives et réglementaires imminente

En pre­mier lieu, la trans­po­si­tion du paquet télé­coms va don­ner de nou­velles pos­si­bil­ités de dynamiser le marché en libéral­isant le régime de cer­tains réseaux comme le câble, mais aus­si en don­nant prob­a­ble­ment davan­tage d’outils pour favoris­er le dégroupage de la boucle locale et donc l’en­trée des opéra­teurs alternatifs.

Par ailleurs, les con­di­tions selon lesquelles les col­lec­tiv­ités peu­vent met­tre en place des infra­struc­tures sont aujour­d’hui définies dans le cadre de l’ar­ti­cle L 1511–6¹ du Code général des Col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales (CGCT) qui paraît aujour­d’hui beau­coup trop restric­tif. Il sem­ble acquis, à l’heure où nous écrivons, qu’une évo­lu­tion lég­isla­tive immi­nente vienne faire évoluer sub­stantielle­ment cette capac­ité d’ac­tion : les col­lec­tiv­ités locales passeraient de sim­ples ges­tion­naires d’in­fra­struc­tures neu­tres au méti­er “d’opéra­teur d’opéra­teurs”, que les Anglo-Sax­ons nom­ment “carriers’/carrier”. Elles obtiendraient même le droit d’être, dans cer­taines con­di­tions d’in­suff­i­sance du marché, opéra­teurs de ser­vices, c’est-à-dire qu’elles auraient la capac­ité d’of­frir donc de déléguer des ser­vices de télé­com­mu­ni­ca­tions ou Inter­net aux clients finaux.

La meilleure utilisation des fonds publics

Si au niveau européen la France ne fig­ure pas en tête de liste des pays équipés, c’est aus­si en par­tie parce qu’elle sem­ble avoir bien du mal à opti­miser l’ensem­ble des mécan­ismes financiers sus­cep­ti­bles d’aider au développe­ment des TIC. Les enveloppes européennes (fonds struc­turels con­trac­tu­al­isés dans les Doc­u­ments uniques de pro­gram­ma­tion), nationales (fonds issus des Con­trats de plan État Région) sont dra­ma­tique­ment sous-util­isées. L’ap­pui financier des col­lec­tiv­ités locales devrait égale­ment pou­voir être mieux employé, sans fauss­er le jeu de la con­cur­rence en sub­ven­tion­nant tel ou tel opérateur.

Quel partenariat avec les opérateurs ?

Il est clair que l’ar­rivée des col­lec­tiv­ités locales dans le champ des télé­com­mu­ni­ca­tions met en évi­dence l’in­suff­i­sance d’un mod­èle lais­sant la respon­s­abil­ité de la desserte du ter­ri­toire aux seuls opérateurs.

Elle ne sig­ni­fie pas pour autant une sub­sti­tu­tion des col­lec­tiv­ités aux opéra­teurs, celles-ci n’en ayant en général ni la volon­té ni les compétences.

Certes, il est vrai qu’un inter­ven­tion­nisme exces­sif des col­lec­tiv­ités pour­rait con­duire à une évic­tion des opéra­teurs, par exem­ple par assèche­ment du marché par la com­mande publique lorsque celle-ci est sous­traitée dans des GFU (groupe­ments fer­més d’utilisateurs).

Toute­fois, les pro­jets qui com­men­cent à émerg­er sur le ter­ri­toire sem­blent plutôt s’ori­en­ter vers de nou­veaux mod­èles de parte­nar­i­at pub­lic-privé avec des opéra­teurs (délé­ga­tions de ser­vice pub­lic sub­ven­tion­nées, affer­mage…), et non vers des exploita­tions directes par les col­lec­tiv­ités. De plus, ils traduisent la préoc­cu­pa­tion de l’ap­pui à une plus grande ouver­ture du marché. Les col­lec­tiv­ités sen­tent bien les lim­ites à moyen terme de sub­ven­tion­ner un seul opéra­teur même si cela peut paraître ten­tant pour des ques­tions de rapid­ité de mise en œuvre. La plu­part met­tent explicite­ment en avant l’ou­ver­ture des plates-formes régionales con­stru­ites à une grande diver­sité d’of­freurs de ser­vices. Cette ouver­ture est d’ailleurs une con­di­tion indis­pens­able à l’emploi de fonds publics.

Ain­si, on peut sig­naler qu’a­vant même la fin de la mise en œuvre de l’in­fra­struc­ture par le Sip­perec, plus de sept opéra­teurs en sont clients, rentabil­isant de fait l’investissement.

Il n’est toute­fois pas exclu que cette action fasse émerg­er de nou­veaux acteurs sur les ter­ri­toires venant tem­pér­er le proces­sus de con­cen­tra­tion que nous avons con­nu ces derniers mois : d’ores et déjà se for­ment pour répon­dre aux appels d’of­fres des coali­tions régionales alliant des entre­pris­es de travaux publics, des opéra­teurs et des constructeurs.

Il se pour­rait bien égale­ment qu’à l’in­star de ce qui s’est là encore pro­duit chez cer­tains pays voisins moins cen­tral­isés que la France de nou­veaux opéra­teurs locaux, agiles, moins con­traints par cer­tains impérat­ifs de péréqua­tion nationale de coût de cœur de réseaux et plus inno­vants voient le jour.

Conclusion

2003 est une péri­ode charnière où, après le con­stat de l’es­souf­fle­ment d’un mod­èle de desserte du ter­ri­toire lais­sé aux seules forces du marché, se dessi­nent, grâce aux évo­lu­tions lég­isla­tives et régle­men­taires à venir, de nou­velles per­spec­tives : de nou­veaux out­ils de régu­la­tion favorisant notam­ment le dégroupage, et l’in­ter­ven­tion des col­lec­tiv­ités locales dans l’an­tic­i­pa­tion, l’ac­com­pa­g­ne­ment, le finance­ment de pro­jets de développe­ment numérique paraît désor­mais inéluctable et souhaitable.

Cette inter­ven­tion doit se faire en priv­ilé­giant le parte­nar­i­at pub­lic-privé avec les opéra­teurs et les offreurs de ser­vices, dans des con­di­tions d’emploi des fonds publics ouvertes et non dis­crim­i­na­toires, et peut donc être un espoir de renou­veau pour les acteurs.

De plus, cette libéra­tion des éner­gies locales sera sûre­ment à l’o­rig­ine du développe­ment de nou­veaux usages inno­vants. Dans ces con­di­tions, elle nous sem­ble aujour­d’hui con­stituer une chance de redonner un sec­ond souf­fle à un secteur qui en a bien besoin.

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1. Le L 1511–6 du CGCT fixe plusieurs principes :
— les col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales peu­vent, après une con­sul­ta­tion publique des­tinée à recenser les besoins des opéra­teurs ou util­isa­teurs, créer des infra­struc­tures des­tinées à sup­port­er des réseaux de télécommunications ;
— les col­lec­tiv­ités ne peu­vent pas exercer les activ­ités d’opéra­teur au sens du 15° de l’ar­ti­cle L 32 du Code des Postes et des Télécommunications ;
— les infra­struc­tures peu­vent être mis­es à la dis­po­si­tion d’opéra­teurs ou d’u­til­isa­teurs par voie con­ven­tion­nelle, dans des con­di­tions objec­tives, trans­par­entes et non dis­crim­i­na­toires (…). La mise à dis­po­si­tion d’in­fra­struc­tures par les col­lec­tiv­ités ne doit pas porter atteinte aux droits de pas­sage dont béné­fi­cient les opéra­teurs de télé­com­mu­ni­ca­tions autorisés ;
— les dépens­es et les recettes rel­a­tives à la con­struc­tion, à l’en­tre­tien et à la loca­tion d’in­fra­struc­tures (…) sont retracées au sein d’une compt­abil­ité distincte.

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