L’assurance construction en France

Une responsabilité millénaire, et une technique moderne

Le Code de Ham­moura­bi stip­u­lait déjà : ” Si l’im­meu­ble s’écroule, la mort pour l’ar­chi­tecte et sa famille. ” On peut com­pren­dre que les anciens Mésopotamiens aient déjà ten­té de se pré­mu­nir con­tre les funestes con­séquences d’une mal­heureuse erreur de calcul.

Bien plus près de nous, c’est à Rome puis au Moyen-Âge que le droit cou­tu­mi­er a fixé à dix ans la durée pen­dant laque­lle on pou­vait raisonnable­ment escompter qu’un bâti­ment ne présente pas de défaut majeur.

Cette durée, suff­isam­ment longue et présen­tant l’a­van­tage de com­porter un chiffre rond, a été tran­scrite dans le Code Napoléon en 1804. Pen­dant ces dix ans, l’im­meu­ble se devait de présen­ter les car­ac­téris­tiques min­i­males pour servir d’abri à l’homme : solid­ité, étanchéité à l’air et à l’eau… À défaut, les con­struc­teurs étaient tenus de remédi­er aux malfaçons.

Aujour­d’hui, cette garantie décen­nale est oblig­a­toire pour tout par­tic­i­pant à l’acte de con­stru­ire (archi­tecte, bureau d’é­tudes, corps d’é­tat divers, con­trôleur tech­nique) sous peine de sanc­tions lour­des (250 000 F d’a­mende et trois mois de prison ferme).

Au cours des deux derniers siè­cles, les lois, avec le développe­ment des tech­niques d’as­sur­ance, ont cher­ché à pré­mu­nir le pro­prié­taire de l’im­meu­ble con­tre une éventuelle dis­pari­tion du con­struc­teur dans le délai de dix ans et le con­struc­teur lui-même con­tre les sur­coûts que pour­raient entraîn­er des répa­ra­tions lourdes.

Ain­si est née la notion de respon­s­abil­ité décen­nale du con­struc­teur et plus tard la police d’as­sur­ance cor­re­spon­dante (RCD). Il est à not­er que le délai de dix ans ne court qu’après la fin du chantier (sa récep­tion). En cours de chantier, les dif­férents corps d’é­tat peu­vent être pro­tégés par une autre police de type ” tout sauf “, la tous risques chantier (TRC), garan­tis­sant les con­séquences finan­cières d’événe­ments tels que vols, dégâts des eaux, cat­a­stro­phes naturelles, effondrement…

Le futur pro­prié­taire, quant à lui, peut se pré­mu­nir con­tre la défail­lance des con­struc­teurs par divers­es cau­tions, ban­caires ou assur­an­cielles (oblig­a­toires pour les maisons indi­vidu­elles depuis 1990).

Trois changements majeurs

Le 4 jan­vi­er 1978, l’ingénieur général des Ponts Spinet­ta, con­statant les dif­fi­cultés qu’avaient les pro­prié­taires, notam­ment per­son­nes physiques, à retrou­ver l’ensem­ble des par­tic­i­pants à l’acte de con­stru­ire et leurs assureurs au moment de la con­struc­tion, fai­sait vot­er la loi alors unique au monde qui porte désor­mais couram­ment son nom et qui institue une autre police, oblig­a­toire elle aus­si, souscrite cette fois par le futur pro­prié­taire appelé dom­mages-ouvrage (DO). Le prin­ci­pal avan­tage de celle-ci est qu’elle assure le pré­fi­nance­ment des travaux.

Dans le délai de dix ans après la fin des travaux, le pro­prié­taire doit sim­ple­ment aver­tir son assureur dom­mages-ouvrage du désor­dre ; si celui-ci est dûment con­staté par un expert, cet assureur l’in­dem­nise sans plus de for­mal­ités, charge à lui de se retourn­er con­tre les dif­férents con­struc­teurs et leurs assureurs de respon­s­abil­ité décen­nale, en employ­ant des moyens de recherche évidem­ment bien supérieurs à ceux d’un sim­ple particulier.

Il fut donc décidé de gér­er doré­na­vant cette branche d’as­sur­ance, fait qua­si unique en assur­ance non-vie, en cap­i­tal­i­sa­tion, c’est-à-dire que la prime perçue devait être cal­culée et placée pour pou­voir pay­er les sin­istres futurs.

Presque simul­tané­ment à cette petite révo­lu­tion, deux autres change­ments majeurs vont se pro­duire. Jusqu’en 1983, l’as­sur­ance con­struc­tion était gérée en répar­ti­tion : les primes d’une année ser­vaient à pay­er les sin­istres de la même année alors même que les engage­ments de l’as­sureur sont bien de dix ans. L’as­suré pou­vait alors légitime­ment crain­dre que, en cas d’ar­rêt de la souscrip­tion, l’as­sureur ne puisse plus pay­er les sin­istres futurs.

Un fonds fut créé, le FCAC (Fonds de com­pen­sa­tion de l’as­sur­ance con­struc­tion), ali­men­té par des tax­es parafis­cales (aujour­d’hui de 25,5 % sur tous les con­trats RCD et DO, à l’ex­cep­tion des RCD des arti­sans à 8,5 %) pour per­me­t­tre le pas­sage de la répar­ti­tion à la cap­i­tal­i­sa­tion. Ce fonds existe tou­jours aujour­d’hui. Il est à not­er que la prob­lé­ma­tique est exacte­ment la même que celle qui ali­mente aujour­d’hui les débats sur l’avenir des retraites.

En 1983, les Pou­voirs publics, afin de stim­uler le marché, déci­dent de met­tre fin au mono­pole des pools et d’in­stau­r­er une véri­ta­ble con­cur­rence entre les acteurs.

Par ailleurs, tou­jours jusqu’en 1983, la grande majorité des assureurs (à l’ex­cep­tion de quelques grandes mutuelles du bâti­ment) étaient regroupés sous forme de pools. Les garanties étant, pour l’essen­tiel, oblig­a­toires, donc uni­formes et les tar­ifs uniques puisque fixés par les pools, l’as­suré n’avait que peu de critères pour choisir son assureur, sinon la qual­ité du ser­vice, ses rela­tions avec d’autres branch­es que celle de la construction.

La nef des fous

En quelques années, ces change­ments vont porter les ger­mes de dérives dra­ma­tiques qui vont met­tre à mal l’ex­is­tence même de tout le système.

Pourquoi ne pas l’avouer ? Les assureurs furent les pre­miers fau­tifs : alléchés par la masse de primes DO qui allaient désor­mais entr­er dans leurs bilans et par les pro­duits financiers généreux des années qua­tre-vingt, paramètre essen­tiel pour une assur­ance en cap­i­tal­i­sa­tion, la con­cur­rence qua­si inex­is­tante devient effrénée : les taux d’as­sur­ance DO, de 2,5 % en 1983, passèrent à 0,2 % à la fin des années qua­tre-vingt, alors même que l’ex­péri­ence de quelques années de ce type d’as­sur­ance décen­nale était bien trop faible pour en tir­er quelque enseigne­ment que ce soit. Par­al­lèle­ment, il s’avéra que l’as­sureur DO, de sim­ple prê­teur de fonds en théorie, devait, en pra­tique, engager des frais de ges­tion con­sid­érables pour récupér­er les indem­nités des assureurs décen­naux et que, du fait de la mor­tal­ité chronique des entre­pris­es du bâti­ment, les fran­chis­es décen­nales étaient par­fois à pass­er par pertes et profits.

Un phénomène sim­i­laire quoique de moin­dre ampleur advint pour les assureurs RCD.

La jurispru­dence, pen­dant ce temps, révéla des évo­lu­tions con­sid­érables : la notion même de bâti­ment, tra­di­tion­nelle­ment définie comme ” lieu où l’homme peut s’abrit­er et se mou­voir ” pas­sa peu à peu à ” lieu con­stru­it grâce à des tech­niques de travaux de bâti­ment “. La dis­tinc­tion peut paraître byzan­tine, elle n’en est pas moins dra­ma­tique pour les assureurs : ain­si, par exem­ple, un court de ten­nis non cou­vert devient un bâti­ment car sa con­struc­tion néces­site les mêmes tech­niques qu’un court de ten­nis cou­vert, qui, lui, est, à l’év­i­dence, un bâti­ment. Les assureurs vont ain­si devoir indem­nis­er des sin­istres con­cer­nant des ouvrages sur lesquels ils n’avaient pas même pen­sé percevoir une prime.

Une autre par­tic­u­lar­ité, à laque­lle presque per­son­ne n’avait réelle­ment fait atten­tion en 1978, va, elle aus­si, se révéler dévas­ta­trice : en effet, la loi Spinet­ta oblige l’as­sureur à garan­tir ” la solid­ité de l’ou­vrage et son impro­priété à des­ti­na­tion “. Dans cette dernière for­mule, beau­coup de com­men­ta­teurs n’avaient vu qu’une expres­sion un peu lourde pour désign­er en peu de mots les tra­di­tions mul­ti­sécu­laires des garanties con­struc­tion : l’é­tanchéité à l’air et à l’eau pour une habi­ta­tion, la pos­si­bil­ité de charg­er ou de décharg­er des camions pour un entrepôt.

En réal­ité, l’in­ter­pré­ta­tion de ces qua­tre mots par les tri­bunaux va se révéler bien plus éten­due : est con­sid­éré comme ” impro­pre à des­ti­na­tion ” un bâti­ment qui ne peut plus rem­plir nor­male­ment les fonc­tions pour lesquelles il avait été à l’o­rig­ine conçu.

Entrent ain­si dans l’im­pro­priété à des­ti­na­tion, par exem­ple, les défauts de sécu­rité incendie d’un étab­lisse­ment rece­vant du pub­lic, de planéité du sol d’une usine util­isant des robots, d’é­tanchéité bac­téri­ologique des cir­cuits d’eau stérile d’un hôpi­tal, de résis­tance des planch­ers d’un entre­pôt accueil­lant des marchan­dis­es dens­es, le défaut de tenue de tuiles au gel… Toutes choses qui n’avaient jamais passé par la tête des souscrip­teurs con­struc­tion de l’époque, habitués à raison­ner en fonc­tion de la com­pres­sion du béton des ouvrages ou des fléchisse­ments des poutrelles d’acier !

Voilà com­ment on trans­forme un sys­tème d’as­sur­ance cen­sé cou­vrir des sin­istres excep­tion­nels et aléa­toires en ser­vice après-vente pour ouvrages bâclés par cer­tains con­struc­teurs indélicats.

Enfin, un cer­tain nom­bre de con­struc­teurs ont délibéré­ment tiré par­ti des défauts du sys­tème soit dans la phase de sur­chauffe immo­bil­ière des années qua­tre-vingt, soit dans celle de crise du début des années qua­tre-vingt-dix pour pal­li­er respec­tive­ment la pénurie de main-d’œu­vre qual­i­fiée et la chute des marges. Tous les ser­vices d’in­dem­ni­sa­tion con­struc­tion ont enten­du, et en nom­bre, à la remar­que : Mais enfin, ces défauts étaient vis­i­bles par un enfant de cinq ans à la livrai­son du bâti­ment. Vous auriez dû refuser celui-ci et faire refaire telle par­tie du bâti­ment, la réponse ingénue suiv­ante : Mais untel m’a dit que j’é­tais assuré et lui aus­si et que les assureurs s’arrangeraient entre eux pour payer !

Une catastrophe économique annoncée

En assur­ance con­struc­tion, les résul­tats d’une année de souscrip­tion sont longs à appa­raître : on com­mence à avoir une petite idée de ceux-ci après sept ou huit ans, une idée plus pré­cise (compte tenu des con­tentieux) après treize à quinze ans et une idée défini­tive après vingt-cinq ans.

Vu d’au­jour­d’hui, et en par­tant de l’an­née charnière de 1983, ils sont, pour la branche, les suiv­ants : env­i­ron 22 mil­liards de francs de déficit cumulé (soit env­i­ron qua­tre ans de chiffres d’af­faires ou 25 % du total de celui-ci).

Aucune année de souscrip­tion, à l’ex­cep­tion des deux pre­mières, n’a eu de résul­tat posi­tif ; les pires (au début des années qua­tre-vingt-dix) vont con­duire à des déficits de l’or­dre de 60 à 70 % du chiffre d’af­faires. Seules les années les plus récentes (98 et 99) seraient à l’équili­bre mais il ne s’ag­it que de pro­jec­tions, il sem­ble bien hasardeux de l’affirmer.

Le résul­tat est sim­ple : la plu­part des assureurs se sont retirés de la branche, fer­mant la souscrip­tion d’af­faires nou­velles ou n’ac­cep­tant celle-ci qu’au compte-gouttes, pour ne pas per­dre un gros client ; les réas­sureurs les ont imités et bon nom­bre d’in­ter­mé­di­aires indépen­dants également.

Celui ou celle qui aura ten­té récem­ment de souscrire une dom­mages-ouvrage pour une mai­son indi­vidu­elle com­pren­dra à quel point le sys­tème est bloqué.

Le prob­lème n’est pas seule­ment économique mais tout sim­ple­ment logique : les souscrip­teurs ne savent pas ce qu’ils assurent (qu’est-ce qu’un bâti­ment ?) ni con­tre quoi (qu’est-ce que l’im­pro­priété à des­ti­na­tion ?) ni à quel prix (le vrai prix cap­i­tal­isé dépend des taux d’in­térêts futurs sur les quinze ou vingt prochaines années et des flux des sin­istres). Il y a de quoi décourager même les meilleures volontés.

Nous nous retrou­vons donc dans une sit­u­a­tion économique­ment absurde dans laque­lle le deux­ième secteur d’ac­tiv­ité économique du pays (après l’a­groal­i­men­taire), le bâti­ment, a du mal à trou­ver des cou­ver­tures d’as­sur­ance, alors que les assureurs présents sont très réti­cents à aug­menter leur domaine d’in­ter­ven­tion ou à revenir sur cette branche et que les nou­veaux entrants regar­dent avec une sainte hor­reur la déliques­cence de la sit­u­a­tion, notam­ment à l’é­tranger (l’as­sur­ance con­struc­tion est générale­ment con­sid­érée comme une mon­stru­osité tech­nocra­tique typ­ique­ment française ; le mot ” décen­nale ” est d’ailleurs intraduis­i­ble : decen­nal en anglais, dezen­nal en allemand…

Pour ma part, j’ai vaine­ment essayé d’ex­pli­quer en anglais ce qu’é­tait ” l’im­pro­priété à des­ti­na­tion “, je n’ai ren­con­tré que mines effarées chez des inter­locu­teurs de six langues mater­nelles dif­férentes. Si un lecteur char­i­ta­ble a des idées…).

Plus grave encore, après la fail­lite de la société d’as­sur­ances Can­none, en 1992, dont les engage­ments furent repris par la pro­fes­sion des assureurs, ce fut au tour d’ICS/Sprinks de dépos­er son bilan en juil­let 1999, entraî­nant une absence de garantie de fait non seule­ment d’as­surés de la branche décen­nale, mais aus­si d’autres branch­es comme la respon­s­abil­ité civile de droit commun.

Par effet de domi­nos, cer­tains assurés sin­istrés com­men­cent à dépos­er eux-mêmes leur bilan. Cette fois-ci, la pro­fes­sion, échaudée (les pertes de Can­none, estimées ini­tiale­ment à 60 MF seront en fait plus proches de 200 à 220 MF !) n’a accep­té que de repren­dre en direct unique­ment les garanties RCD des­tinées à rem­bours­er les indem­nités DO de Sprinks. D’autres groupes mon­trent aujour­d’hui des insuff­i­sances de pro­vi­sions inquiétantes…

Il appa­raît aujour­d’hui évi­dent que seule une déf­i­ni­tion pré­cise et rapi­de du champ de l’as­sur­ance con­struc­tion oblig­a­toire, ce qui néces­site une prise de con­science puis une volon­té poli­tique forte du Par­lement, pour­ra sauver ce qui peut encore l’être en France, afin de per­me­t­tre aux assureurs de pou­voir refaire leur méti­er : gér­er les risques au mieux et non de devoir épi­loguer dés­espéré­ment sur le sexe des anges.

De timides ten­ta­tives d’amélio­ra­tion du sys­tème se font jour, notam­ment au sein de la Com­mis­sion tech­nique de l’as­sur­ance con­struc­tion (CTAC) sous l’égide du min­istère de l’Équipement, mais après plus de trois ans de négo­ci­a­tions, et au moment où j’écris ses lignes, les dif­férents acteurs n’ont tou­jours pas réus­si à se met­tre d’ac­cord sur la délim­i­ta­tion de l’as­sur­ance con­struc­tion oblig­a­toire à présen­ter au Parlement.

La jurispru­dence quant à elle apporte à peu près à chaque semes­tre une évo­lu­tion majeure sur la notion d’im­pro­priété à des­ti­na­tion ou sur l’é­ten­due des garanties souscrites…

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Le lecteur intéressé pour­ra avec prof­it se reporter au livre de Pierre Mau­rin, Con­naître et Com­pren­dre l’as­sur­ance con­struc­tion, édi­tions l’As­sur­ance Française, 1996.

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