La stratégie nationale pour la biodiversité

C’est en 1992, à Rio, qu’a été adop­tée la Con­ven­tion sur la diver­sité biologique. Recon­nais­sant le monde du vivant comme fonde­ment du développe­ment durable, elle fix­ait trois objectifs :
• la con­ser­va­tion des divers­es formes de vie ;
• l’u­til­i­sa­tion durable de ses com­posantes pour ne pas met­tre en péril les capac­ités de renou­velle­ment des milieux naturels ;

C’est en 1992, à Rio, qu’a été adop­tée la Con­ven­tion sur la diver­sité biologique. Recon­nais­sant le monde du vivant comme fonde­ment du développe­ment durable, elle fix­ait trois objectifs :
• la con­ser­va­tion des divers­es formes de vie ;
• l’u­til­i­sa­tion durable de ses com­posantes pour ne pas met­tre en péril les capac­ités de renou­velle­ment des milieux naturels ;
• l’ac­cès aux ressources géné­tiques et le partage juste des béné­fices découlant de leur utilisation.

La France pos­sède, en métro­pole et out­re-mer, un pat­ri­moine naturel excep­tion­nel par sa diver­sité biologique et paysagère. Elle porte ain­si une respon­s­abil­ité de pre­mier plan dans la mobil­i­sa­tion plané­taire pour la préser­va­tion de la biodiversité.

Comme l’y invi­tait la con­ven­tion de Rio, la France s’est dotée d’une stratégie nationale pour la bio­di­ver­sité. Elle est conçue comme un cadre cohérent et mobil­isa­teur qui per­me­tte d’ap­porter une réponse à la hau­teur des enjeux et des dif­fi­cultés. Elle se place dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie nationale de développe­ment durable. Elle recon­naît l’im­por­tance de pour­suiv­re l’in­té­gra­tion des préoc­cu­pa­tions liées à la sauve­g­arde de la bio­di­ver­sité dans les poli­tiques sec­to­rielles. Elle compte sur un développe­ment de la con­nais­sance pour appuy­er la dynamique qu’elle cherche à impulser auprès de tous les acteurs. Elle con­siste en des ori­en­ta­tions qui ont été arrêtées en févri­er 2004 et des plans d’ac­tion sec­to­riels approu­vés en novem­bre 2005. Ce sont les ori­en­ta­tions qui sont présen­tées dans cet article.

Les finalités de la stratégie pour la biodiversité et les indicateurs associés

Le som­met de Johan­nes­burg en 2002 n’a pu que con­stater que la perte de bio­di­ver­sité s’é­tait pour­suiv­ie depuis le som­met de Rio. L’ob­jec­tif sym­bol­ique fixé à Johan­nes­burg est de réduire la perte de bio­di­ver­sité d’i­ci 2010 (nom­mé objec­tif 2010). Les Européens, et la France avec, ont choisi d’aller plus avant et se sont engagés à stop­per la perte de bio­di­ver­sité. Traduire cet engage­ment de façon con­crète se heurte à trois dif­fi­cultés : l’ob­jec­tif n’est pas mesurable directe­ment, il n’y a pas un état idéal de la bio­di­ver­sité qu’il faudrait rechercher partout et enfin, ce qui est par­ti­c­ulière­ment vrai en France mét­ro­pol­i­taine, la bio­di­ver­sité à con­serv­er est en par­tie héritée des util­i­sa­tions qui en ont été faites. En réponse à ces dif­fi­cultés, la stratégie nationale pose des objec­tifs aux dif­férents niveaux d’ex­pres­sion de la bio­di­ver­sité et donne des indi­ca­teurs de référence¹.

Main­tenir la diver­sité géné­tique : elle est mal con­nue et dif­fi­cile à quan­ti­fi­er, et les moyens d’é­val­uer ses évo­lu­tions restent à met­tre en place. Il est toute­fois pos­si­ble, en atten­dant des pro­grès des capac­ités d’ob­ser­va­tion de la bio­di­ver­sité, d’avoir une approche indi­recte en se con­cen­trant sur la bio­di­ver­sité util­isée. En suiv­ant les résul­tats des travaux de l’OCDE, on peut ain­si choisir de suiv­re le nom­bre de var­iétés végé­tales et de races ani­males, enreg­istrées et cer­ti­fiées aux fins de com­mer­cial­i­sa­tion, dans les prin­ci­pales caté­gories de plantes cul­tivées et d’an­i­maux d’élevage.

Main­tenir la diver­sité des espèces : cette final­ité se com­prend bien, mais n’est pas beau­coup plus facile à mesur­er. Si les plantes, les oiseaux ou les mam­mifères sont à peu près bien con­nus, les invertébrés sont par exem­ple beau­coup plus nom­breux et loin d’être inven­toriés (déjà 39 000 espèces con­nues en France mét­ro­pol­i­taine). Deux aspects com­plé­men­taires doivent être suiv­is, d’une part, com­ment évolue glob­ale­ment la diver­sité des espèces et, d’autre part, que devi­en­nent celles qui sont les plus menacées.

Main­tenir la diver­sité des habi­tats : là encore, ce qui peut sur­pren­dre, c’est que l’in­ven­taire n’est pas com­plet. Pour les habi­tats dits “naturels”, les travaux liés à l’opéra­tion européenne Natu­ra 2000 ont per­mis de rassem­bler l’in­for­ma­tion et l’in­ven­taire de leur état de con­ser­va­tion est en cours d’or­gan­i­sa­tion. En revanche, les habi­tats pro­pres aux milieux agri­coles sont loin d’être inven­toriés sous l’an­gle de la biodiversité.

Carte de la diver­sité des types d’occupation du sol peu arti­fi­cial­isée au niveau local (IFEN, CORINE LANDCOVER).

Amélior­er la trame écologique : main­tenir la diver­sité des paysages et amélior­er la con­nec­tiv­ité écologique à l’échelle du pays. À l’échelle du paysage, la com­po­si­tion en habi­tats et les assem­blages qui en sont faits ont beau­coup d’im­por­tance pour les dynamiques de pop­u­la­tion en con­di­tion­nant les flux de gènes et la dis­per­sion des espèces. De ce point de vue, la présence d’e­spaces forte­ment arti­fi­cial­isés intro­duit des rup­tures qui affaib­lis­sent les con­di­tions de réal­i­sa­tion de ces dynamiques, rompant en quelque sorte la con­ti­nu­ité écologique du ter­ri­toire (on par­le de “con­nec­tiv­ité écologique”). Il n’y a pas un type de paysage idéal pour la bio­di­ver­sité. En par­ti­c­uli­er, il n’y a pas de rela­tion entre la beauté d’un paysage et sa valeur en ter­mes de bio­di­ver­sité. Il est intéres­sant d’avoir des ensem­bles très diver­si­fiés, des mosaïques, mais aus­si de grands ensem­bles homogènes (en par­ti­c­uli­er forestiers, ou de pelous­es). Il faut avant tout de la diver­sité des paysages : la sit­u­a­tion de départ en France n’est pas défa­vor­able, mais les ten­dances de fond sont défa­vor­ables du fait du développe­ment des espaces arti­fi­cial­isés et de la dis­pari­tion pro­gres­sive de la diver­sité des sys­tèmes agri­coles. Les indi­ca­teurs choi­sis, représen­tés sur les deux cartes ci-après, don­nent deux images indi­rectes de ces notions. Con­stru­ites à par­tir des don­nées sur l’oc­cu­pa­tion des sols (Corine Land­cov­er) sur lesquelles on pose une grille d’hexa­gones de 2 km de côté, elles fig­urent la diver­sité du paysage pour l’une (par comp­tage des types d’oc­cu­pa­tion du sol par hexa­gone) et une dom­i­nance des espaces peu ou pas arti­fi­cial­isés pour l’autre (part de la sur­face dans les hexa­gones, avec des seuils à 40 et 60 % et en dis­tin­guant forêt et espaces ouverts).

Main­tenir le bon fonc­tion­nement des écosys­tèmes : bio­di­ver­sité et fonc­tion­nement des écosys­tèmes sont liés, même si ces rela­tions ne sont pas tou­jours claire­ment établies. Les ser­vices ren­dus par la bio­di­ver­sité à ce niveau des écosys­tèmes ont été évo­qués plus haut.

Intro­duire un objec­tif se rap­por­tant au fonc­tion­nement des écosys­tèmes est à la fois une pré­cau­tion (un bon fonc­tion­nement pou­vant être jugé bon pour la con­ser­va­tion de la bio­di­ver­sité et de son poten­tiel d’évo­lu­tion) et une vue glob­ale de l’é­tat des ser­vices ren­dus par la bio­di­ver­sité. Deux dis­posi­tifs d’ob­ser­va­tions assez com­plets sont opéra­tionnels, l’un pour la forêt et l’autre pour les cours d’eau, aux­quels il est pos­si­ble d’emprunter des indi­ca­teurs globaux.

Les quatre orientations de la stratégie nationale pour la biodiversité

Mobiliser tous les acteurs

Il est essen­tiel d’as­soci­er tous les acteurs à la mise en œuvre de la stratégie. Les ori­en­ta­tions sont un doc­u­ment de l’É­tat qui donne un point de départ à dis­cuter et à faire évoluer. Elles don­nent, en ayant défi­ni les final­ités de la stratégie, les moyens d’un suivi de la mise en œuvre. La stratégie s’ac­com­pa­g­n­era d’un dis­posi­tif d’indi­ca­teurs qui per­me­t­tra à l’ensem­ble de la société civile d’en suiv­re les développe­ments et les résul­tats de manière transparente.

L’in­stance de con­cer­ta­tion nationale au sein de laque­lle débat­tre de l’é­val­u­a­tion de la stratégie et de l’évo­lu­tion de ses ori­en­ta­tions est le Con­seil nation­al du Développe­ment durable (CNDD). Il lui revient égale­ment de pro­pos­er des décli­naisons sec­to­rielles ou locales de la stratégie, d’é­val­uer l’ensem­ble des plans d’ac­tion et de recom­man­der des pri­or­ités en la matière.

Dom­i­nances dans le paysage des milieux peu arti­fi­cial­isés (IFEN, CORINE LANDCOVER).

La néces­sité d’une sen­si­bil­i­sa­tion générale du pub­lic et de l’ensem­ble des citoyens est une évi­dence. Elle doit vis­er une “réap­pro­pri­a­tion” de la bio­di­ver­sité et de la place que celle-ci occupe dans leur quo­ti­di­en économique, social et cul­turel. En out­re, la com­mu­ni­ca­tion, l’é­d­u­ca­tion et la sen­si­bil­i­sa­tion du pub­lic con­stituent l’un des grands objec­tifs du plan stratégique de la Con­ven­tion sur la diver­sité biologique.

L’im­pli­ca­tion des secteurs socio­pro­fes­sion­nels est égale­ment indis­pens­able. Les pri­or­ités vont à trois secteurs — agri­cul­ture, gens de mer et entre­pris­es — qui ont déjà inter­nal­isé la notion de bio­di­ver­sité à des degrés divers. Il s’ag­it d’ac­com­pa­g­n­er et d’en­cour­ager ces proces­sus, en respec­tant la diver­sité des approches et des représentations.

La sphère publique a une influ­ence con­sid­érable sur la société par les représen­ta­tions qu’elle offre de ses pro­pres échelles de valeur.

Pour être motrice sur le sujet de la bio­di­ver­sité, elle doit s’être elle-même appro­prié l’im­por­tance des enjeux et con­stru­it un nou­veau mode de représen­ta­tion. Or la bio­di­ver­sité est un con­cept et une réal­ité encore mal con­nus et mal com­pris en dehors des cer­cles de spécialistes.

Reconnaître sa valeur au vivant

La bio­di­ver­sité fait par­tie inté­grante de la richesse nationale. Elle en est même une com­posante essen­tielle. En out­re, les ressources biologiques présen­tent la par­tic­u­lar­ité d’être renou­ve­lables mais épuis­ables : elles ont la capac­ité de se régénér­er si elles sont gérées de façon raison­née, mais elles peu­vent aus­si être endom­magées voire détru­ites à jamais.

À un niveau microé­conomique, les études de val­ori­sa­tion con­stituent un élé­ment essen­tiel pour l’élab­o­ra­tion de poli­tiques qui doivent être fondées sur la con­nais­sance et l’ob­jec­ti­va­tion des enjeux.

À ce titre, elles con­stituent la troisième étape d’une démarche d’ensem­ble qui com­porte en amont : la pro­duc­tion de références sci­en­tifiques sur le fonc­tion­nement des écosys­tèmes ou la dynamique des espèces, par exem­ple ; le développe­ment des sys­tèmes d’ob­ser­va­tion de la bio­di­ver­sité ; et en aval, le développe­ment d’ex­per­tis­es et la déf­i­ni­tion des bonnes pra­tiques pour la ges­tion, que celles-ci con­cer­nent des espaces rel­e­vant de la con­ser­va­tion, ou d’e­spaces faisant l’ob­jet d’ex­ploita­tion économique, agri­cole, forestière ou touris­tique. Enfin les études de val­ori­sa­tion con­stituent un mail­lon cri­tique pour le développe­ment de mécan­ismes de respon­s­abil­i­sa­tion vis-à-vis des dom­mages écologiques.

Cepen­dant, les travaux microé­conomiques ne suff­isent pas. Il con­vient de com­pléter le sys­tème de compt­abil­ité nationale en intro­duisant des con­sid­éra­tions d’é­val­u­a­tion pat­ri­mo­ni­ale. S’il ne sem­ble pas tech­nique­ment pos­si­ble aujour­d’hui d’in­té­gr­er dans une compt­abil­ité nationale unique la représen­ta­tion de la pro­duc­tion économique et celle de l’en­vi­ron­nement et des ressources naturelles, il importe en revanche de dévelop­per des approches complémentaires.

Améliorer la prise en compte de la biodiversité par les politiques publiques

Cette amélio­ra­tion passe en pre­mier lieu par une meilleure inté­gra­tion dans les poli­tiques publiques. Les poli­tiques les plus con­cernées sont l’a­gri­cul­ture, la forêt, l’eau, les infra­struc­tures, l’ur­ban­isme, la pêche en mer, l’in­dus­trie — notam­ment dans les branch­es qui utilisent directe­ment la bio­di­ver­sité comme ressource, telles que l’a­groal­i­men­taire — mais aus­si, bien sûr, la pro­tec­tion de la nature et l’É­d­u­ca­tion nationale.

La coor­di­na­tion des poli­tiques publiques con­stitue aus­si un enjeu essen­tiel. Cette coor­di­na­tion doit per­me­t­tre la mise en cohérence des divers­es poli­tiques en prenant en compte leurs inter­ac­tions, en favorisant les syn­er­gies, en iden­ti­fi­ant et en réfor­mant les effets per­vers pos­si­bles, qui peu­vent résul­ter d’ob­jec­tifs mul­ti­ples (envi­ron­nemen­taux, économiques, soci­aux) par­fois con­tra­dic­toires. La réforme des mesures à effets per­vers con­stitue un chantier en elle-même. Elle présente des avan­tages en ter­mes de réduc­tion des coûts admin­is­trat­ifs et budgé­taires, l’ef­fet per­vers d’une poli­tique entraî­nant en général des coûts pour une autre.

Les pro­jets de ter­ri­toire et les démarch­es de développe­ment durable seront les cibles pri­or­i­taires pour la coor­di­na­tion des poli­tiques au niveau local. Ils se définis­sent et se met­tent en œuvre pour la plu­part à l’échelle des paysages. Or le paysage, dans le sens com­muné­ment admis, est une échelle de per­cep­tion à la fois per­ti­nente en matière de ges­tion de la bio­di­ver­sité (cf. supra les final­ités en ter­mes de trame écologique) et qui est partagée par les acteurs. Ils sont ain­si sus­cep­ti­bles de se retrou­ver autour d’un objec­tif en matière de paysage, qui fasse la syn­thèse de leurs dif­férentes visions (cul­turelles, économiques, écologiques) et qui soit traduis­i­ble en ter­mes opéra­tionnels. Le paysage cor­re­spond en pra­tique à l’échelle car­tographique du 1/25 000^e et il se prête à des approches sur des por­tions de ter­ri­toire allant de la com­mune à la région.

Indi­ca­teur d’évolution de la bio­di­ver­sité avi­fau­nis­tique (95 espèces) en France, péri­ode 1989–2001.
Cet indi­ca­teur résulte de la com­bi­nai­son des indices d’évolution des effec­tifs de 95 espèces d’oiseaux com­muns, suiv­is en France depuis 1989 par le pro­gramme STOC (MNHN). Il a été choisi de fix­er l’année 2001 comme base 100. Si les pop­u­la­tions sont glob­ale­ment en déclin, les espèces septen­tri­onales et les espèces spé­cial­istes des habi­tats forestiers et agri­coles sont les plus affectées.

Par­mi les poli­tiques publiques, la poli­tique du pat­ri­moine naturel et paysager occupe une place par­ti­c­ulière car elle répond directe­ment aux enjeux et aux objec­tifs de la stratégie. Une pierre angu­laire de cette poli­tique est néan­moins les con­di­tions de son finance­ment, qui rejoint la dif­fi­culté de la val­ori­sa­tion du vivant. Toutes les pistes de créa­tion de ressources nou­velles ain­si que d’u­til­i­sa­tions plus effi­cientes de finance­ments exis­tants doivent être exam­inées, en y asso­ciant les acteurs les plus con­cernés, au pre­mier rang desquels les collectivités.

Enfin, la poli­tique inter­na­tionale et de coopéra­tion est directe­ment con­cernée. La France con­sid­ère la diver­sité biologique pour sa valeur pat­ri­mo­ni­ale mon­di­ale. Elle con­tribue large­ment aux fonds mul­ti­latéraux (GEF, Glob­al envi­ron­men­tal Fund — FED, Fonds européen de développe­ment…). Elle cherche à pro­mou­voir, au plan inter­na­tion­al, la notion de gou­ver­nance mon­di­ale, c’est pourquoi elle milite en faveur de la trans­for­ma­tion du pro­gramme des Nations unies pour l’En­vi­ron­nement en une véri­ta­ble Organ­i­sa­tion des Nations unies pour l’En­vi­ron­nement. L’in­ter­ven­tion de la coopéra­tion française vise à aider les pays parte­naires du Sud à inté­gr­er la dimen­sion envi­ron­nement dans leur proces­sus de développe­ment, par la déf­i­ni­tion de poli­tiques publiques adap­tées, ou la mise en œuvre de pro­jets à valeur démon­stra­tive qui font de la théorie du développe­ment durable une réal­ité, et des principes de la Con­ven­tion sur la diver­sité biologique un code de conduite.

Développer la connaissance scientifique et l’observation

Cela pour­rait être le pre­mier axe de tra­vail. La con­nais­sance sci­en­tifique est indis­pens­able à la prise en compte de la bio­di­ver­sité et l’ob­ser­va­tion doit fonder l’analyse et offrir les moyens de suiv­re les effets des poli­tiques mis­es en œuvre.

Il n’est pas ques­tion d’at­ten­dre, néan­moins, que la com­préhen­sion des mécan­ismes ait pro­gressé ou que les don­nées d’ob­ser­va­tion soient plus nom­breuses pour se mobilis­er autour d’une stratégie d’ac­tions. L’ur­gence de la sit­u­a­tion est suff­isam­ment établie.

En revanche la stratégie ne peut pas ignor­er qu’un effort sig­ni­fi­catif doit être fait en la matière. Pre­mier impératif : avoir un plan d’ac­tion ambitieux en matière de recherche sci­en­tifique pour la bio­di­ver­sité. Ce besoin était déjà iden­ti­fié par la stratégie nationale de développe­ment durable et son élab­o­ra­tion est bien avancée. Deux­ième impératif : met­tre en place un dis­posi­tif d’ob­ser­va­tion opéra­tionnel qui four­nisse des don­nées fiables, objec­tives et représen­ta­tives de l’é­tat de la bio­di­ver­sité, pour le pilotage de la stratégie et de ses plans d’ac­tion, ain­si que pour l’in­for­ma­tion de la société. Enfin, les indi­ca­teurs sont une syn­thèse indis­pens­able de l’in­for­ma­tion : ils posent des prob­lèmes méthodologiques et ils sont forte­ment liés à des con­sid­éra­tions inter­na­tionales, ce qui oblige à faire de leur élab­o­ra­tion et de leur remise en cause un chantier permanent.

Conclusion

Depuis l’adop­tion des ori­en­ta­tions de la stratégie nationale pour la bio­di­ver­sité en févri­er 2004, des plans d’ac­tion ont été élaborés par l’É­tat et validés en novem­bre 2005 pour l’a­gri­cul­ture, la mer, les infra­struc­tures de trans­port ter­restre, l’ur­ban­isme, les pro­jets de ter­ri­toire et l’in­ter­na­tion­al. D’autres sont en voie d’être approu­vés pour cha­cune des col­lec­tiv­ités d’outre-mer. Des col­lec­tiv­ités ont déjà pris des ini­tia­tives pour for­malis­er elles aus­si des straté­gies ou des plans d’ac­tion. Nul doute que la sit­u­a­tion n’est pas idéale, mais la mobil­i­sa­tion com­mence à pren­dre forme et la stratégie nationale lui donne un repère, des lieux de débats et des ren­dez-vous obligatoires.

La stratégie est nationale, c’est-à-dire qu’elle est des­tinée à la bio­di­ver­sité dont la respon­s­abil­ité incombe à la France, mais sa portée est aus­si inter­na­tionale : près de la moitié des pays par­ties à la Con­ven­tion sur la diver­sité biologique ont élaboré leur stratégie. Les échanges d’ex­péri­ence, ain­si que les opéra­tions en com­mun, en seront facilités.

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1. Les indi­ca­teurs choi­sis, pour l’in­stant, ne pren­nent pas en compte la France d’outre-mer, en rai­son de l’hétérogénéité et des prob­lèmes de per­ti­nence des con­nais­sances disponibles ; une approche par col­lec­tiv­ité, dans le cadre d’un plan d’ac­tion qui lui est pro­pre, a été préférée. Ces plans d’ac­tion sont en cours d’approbation.

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