La réforme de l’État

Durant ces dernières années, plusieurs actions gou­verne­men­tales ont été menées au titre de la réforme de l’É­tat. Nous citerons ain­si, depuis 2002 :

• les lois d’ha­bil­i­ta­tion du gou­verne­ment à sim­pli­fi­er le droit, depuis juil­let 2003 ;
• la Loi organique rel­a­tive aux lois de finances, LOLF, mise en œuvre en cette année 2006, qui intro­duit l’ex­i­gence de per­for­mance et d’u­til­i­sa­tion opti­male des deniers publics pour l’ac­tion de l’État ;
• la réforme des ser­vices ter­ri­to­ri­aux de l’État ;
• le pro­gramme Adele d’ad­min­is­tra­tion électronique ;
• la créa­tion début 2006, au sein du min­istère de l’É­conomie et des Finances, de la DGME, direc­tion générale de la mod­erni­sa­tion de l’É­tat, par regroupe­ment de struc­tures exis­tantes liées à la réforme de l’État ;
• le lance­ment d’au­dits de mod­erni­sa­tion de l’État ;
• la réforme de la for­ma­tion pro­fes­sion­nelle (DIF) engagée depuis 2004…

Ces actions sont autant d’ef­forts pour rénover notre Admin­is­tra­tion, pour l’adapter aux évo­lu­tions rapi­des de la société des vingt dernières années. Mais un con­sen­sus se dégage cepen­dant : elles ne con­stituent que le début d’un mou­ve­ment qui doit se ren­forcer pour installer la trans­parence et l’ef­fi­cac­ité de l’ac­tion publique.

La réforme de l’É­tat est donc dev­enue un thème récur­rent de réflex­ions pour divers groupe­ments ou revues. Sont régulière­ment abor­dés la sim­pli­fi­ca­tion des struc­tures admin­is­tra­tives, la maîtrise du nom­bre de fonc­tion­naires, la mod­erni­sa­tion de la ges­tion des ressources humaines et le développe­ment d’une cul­ture d’é­val­u­a­tion et de per­for­mance au sein de l’Administration.

X‑Sursaut, pour sa part, a choisi de se rap­porter à un livre pub­lié en jan­vi­er 2002 par l’un de nos cama­rades, Yann Duch­esne (77), et qui reste d’une éton­nante actu­al­ité. Ce livre, France S.A., résul­tait pour l’au­teur d’un pro­fond sen­ti­ment de décep­tion face aux poli­tiques con­ser­va­tri­ces sans enver­gure et d’une inter­ro­ga­tion fon­da­men­tale : pourquoi cer­taines entre­pris­es français­es parvi­en­nent à un lead­er­ship mon­di­al alors que l’É­tat français est décrié de toute part ?

Nos échanges sur la base de ce livre et de son diag­nos­tic de la sit­u­a­tion de la France ont mis en évi­dence des propo­si­tions orig­i­nales que nous avons rap­prochées des recom­man­da­tions provenant d’autres analy­ses con­cer­nant le Pays.

Regar­dons la France comme si c’é­tait une très grande société anonyme ! En util­isant une équiv­a­lence dûment jus­ti­fiée entre l’É­tat-nation et l’en­tre­prise, quant à leurs modes respec­tifs de gou­ver­nance, nous pou­vons alors con­cevoir une approche sys­témique pour « la réforme de l’État » :

• d’une part les méth­odes éprou­vées dans le monde de l’en­tre­prise, et qui per­me­t­tent aux entre­pris­es de prospér­er, appa­rais­sent comme trans­pos­ables à la France, l’É­tat et son administration ;
• d’autre part le mou­ve­ment pour « la réforme de l’É­tat » appa­raît pour la France tel un pro­jet stratégique pour une entreprise.

Nous décrivons briève­ment ci-après les qua­tre fonde­ments de cette approche systémique.De même que le suc­cès d’un pro­jet d’en­tre­prise repose sur l’ex­is­tence d’une vision stratégique, l’É­tat est fondé à men­er le pro­jet « réforme de l’É­tat » à par­tir d’une ambi­tion pour la France. La devise nationale « Liber­té, Égal­ité, Fra­ter­nité » n’ex­prime plus actuelle­ment une ambi­tion suff­isam­ment claire­ment définie pour les Français et de nou­velles expres­sions pour­raient per­me­t­tre d’in­suf­fler une véri­ta­ble dynamique

Les quatre fonctions de l’État

De même que chaque entre­prise se dote d’un état-major de type « hold­ing finan­cière », ou « opéra­teur », ou « con­trôleur », ou encore « archi­tecte », selon les vari­antes pos­si­bles du man­age­ment d’en­tre­prise, l’É­tat qui a défi­ni son ambi­tion pour la France peut analyser com­ment porter le pro­jet « réforme de l’État ».

Car un État de type « hold­ing finan­cière » sig­ni­fie : ges­tion finan­cière d’un porte­feuille d’ac­t­ifs (bud­gets, tré­sorerie, prof­its) ; pas de réflex­ions par­ti­c­ulières sur les savoir-faire, les trans­ferts ou syn­er­gies pos­si­bles ; pas de réflex­ions sur les ques­tions de qual­ité de cer­tains biens d’u­til­ité publique.

Un État « opéra­teur » : inter­ven­tion directe dans la ges­tion des activ­ités et pro­jets sur des objec­tifs défi­nis, pour les allo­ca­tions de ressources cor­re­spon­dantes ; effi­cac­ité sur des objec­tifs « nou­velles indus­tries-tech­nolo­gies » ; pas d’ob­jec­tifs con­cer­nant le quo­ti­di­en des citoyens.

Un État « con­trôleur » : rôle prépondérant pour les allo­ca­tions de ressources et les règles de ges­tion ; devient cen­tral­isa­teur et coûteux.

Un État « archi­tecte » : rôles d’en­traîneur et de régu­la­teur ; développe­ment de prospec­tive, règles, con­trôle de leur appli­ca­tion, exa­m­en des résul­tats ; développe­ment des réflex­ions coûts-usage.

En résul­tat de cette analyse, un « État archi­tecte » appa­raî­trait sans doute aujour­d’hui comme la voie la plus mod­erne pour porter le pro­jet de réforme de l’État.

Les quatre modes de réforme

De même que chaque entre­prise adopte une méthode pour con­duire le change­ment vers une vision stratégique, l’É­tat est fondé à choisir des modal­ités de réforme. Dans le monde de l’en­tre­prise, qua­tre modes de réforme sont générale­ment dis­tin­gués et leurs résul­tats identifiés :

• les modal­ités révo­lu­tion­naires s’avèrent sou­vent douloureuses et coûteuses ;
• les modal­ités invo­quant la « con­trainte externe » per­me­t­tent des réformes en pro­fondeur, mais peu­vent engen­dr­er quelques désagré­ments du fait qu’elles sont réal­isées par respect forcé ;
• les modal­ités tech­nocra­tiques sont sou­vent non pérennes car elles dépen­dent trop du leader du moment ;
• les modal­ités cher­chant le con­sen­te­ment restent in fine les plus efficaces.

C’est ain­si qu’une réforme de l’É­tat selon le « mode con­sen­ti » sem­ble la plus appro­priée dans la mesure où, par définition :

• elle serait con­duite par un pou­voir poli­tique représen­tatif sor­ti des urnes et appor­tant une nou­velle généra­tion de responsables ;
• elle artic­ulerait court et moyen-long ter­mes pour gér­er au mieux l’im­pa­tience de l’opin­ion publique face au décalage entre temps poli­tique (échéances élec­torales) et temps économique (délais néces­saires aux réformes pour porter leurs fruits) ;
• elle ren­con­tr­erait la con­fi­ance de l’opin­ion publique parce qu’elle lui aurait été soumise par avance, par exem­ple dans le débat élec­toral précé­dant une échéance élec­torale majeure…

Trois étapes pour le succès

Glob­ale­ment enfin, et comme pour la con­duite du change­ment en entre­prise, la réus­site du pro­jet de « la réforme de l’É­tat » résiderait dans le respect de trois étapes indis­pens­ables au succès :

a) le partage de l’ambition, de la vision stratégique pour la France

• auprès de l’ad­min­is­tra­tion et des fonc­tion­naires, qui doivent œuvr­er pour le change­ment au lieu de préfér­er le statu quo,
• auprès de l’opin­ion publique, qui ne doit plus con­fon­dre les notions d’in­térêt général et de ser­vice public,
• en respec­tant cer­tains engage­ments des con­trats antérieurs,
• en affichant la syn­thèse des amélio­ra­tions à met­tre en œuvre et à suiv­re en bench­mark­ing ;

b) la déter­mi­na­tion avec pré­ci­sion et selon un cal­en­dri­er réal­iste des objec­tifs spé­ci­fiques qui con­cré­tisent la vision stratégique

• même si c’est dif­fi­cile pour un ser­vice public,
• en util­isant des indi­ca­teurs qui peu­vent être redéfi­nis et com­plétés au fur et à mesure de leur suivi ;

c) la mise en œuvre d’un pilotage du change­ment adap­té pour chaque objec­tif spécifique

c’est-à-dire soit instan­ta­né, soit à cli­quets, soit en pro­grès continu.Nous soulignons ici l’im­por­tance de cette troisième étape : com­bi­en de « change­ments » n’ont pas abouti du fait de son escamotage ?

Les cinq objectifs d’une réforme

Regar­dons à présent, pour une approche opéra­tionnelle du pro­jet « réforme de l’É­tat », quels sont les objec­tifs spé­ci­fiques qui sont sus­cep­ti­bles de dynamiser notre pays !
Le « diag­nos­tic des forces et faib­less­es » de la France en ce début de XXIe siè­cle dressé dans France S.A., et assez large­ment cor­roboré actuelle­ment par des think tank comme l’In­sti­tut de l’En­tre­prise, ain­si que l’ap­pli­ca­tion de démarch­es éprou­vées dans le domaine du man­age­ment des meilleures entre­pris­es français­es ont con­duit à sélec­tion­ner cinq objec­tifs spé­ci­fiques pour soutenir ce projet :

• amélior­er les per­for­mances de l’Administration,
• libér­er les éner­gies dans les entreprises,
• motiv­er et utilis­er les talents,
• dévelop­per la ges­tion de la connaissance,
• recon­sid­ér­er les citoyens.

L’ob­jec­tif « amélior­er les per­for­mances de l’Ad­min­is­tra­tion » com­prend deux propo­si­tions pour une éval­u­a­tion basique de ces performances :

A) met­tre en regard les dépens­es en pour­cent­age du PIB face aux résul­tats obtenus, min­istère par ministère ;
B) repré­cis­er le con­tenu du « ser­vice » apporté par chaque min­istère ou administration.
 

Suiv­ent trois propo­si­tions méthodologiques pour stim­uler les performances :

C) sélec­tion­ner les dépens­es publiques (procé­dure en deux étapes : un pro­jet don­né relève-t-il ou non de l’É­tat ? Si oui, rechercher des cofi­nance­ments privés ; cette procé­dure con­tribue finale­ment aus­si à gér­er la R & D) ;
D) met­tre en regard crédits engagés face à l’ob­jec­tif fixé, suiv­re les effets des déci­sions prises ;
E) intro­duire des critères de per­for­mance opéra­tionnels pour les objec­tifs fixés.
 

Qua­tre propo­si­tions pré­cisent des évo­lu­tions pro­fondes pour la ges­tion finan­cière de l’É­tat, dans le souci de con­cili­er impérat­ifs économiques et démocratiques :

F) intro­duire au sein de l’Ad­min­is­tra­tion la tenue de comptes (bilan, compte d’ex­ploita­tion, tableau de finance­ment), pour arriv­er à pré­cis­er le cap­i­tal de l’É­tat et à gér­er ce cap­i­tal, c’est-à-dire clas­sique­ment en créant une dynamique de créa­tion de valeur et une con­trainte de rentabilité ;
G) adopter les règles compt­a­bles privées, et notam­ment pour les dépens­es publiques, dis­tinguer les dépens­es d’in­vestisse­ment et de fonc­tion­nement ; obtenir le coût des ser­vices ren­dus par l’État ;
H) apporter au citoyen la vision du mode de dépense des impôts et cotisations ;
I) éval­uer les impacts économiques des dépens­es d’in­vestisse­ment, a pri­ori et a pos­te­ri­ori.
 

Deux amélio­ra­tions de la ges­tion budgé­taire sont présen­tées comme incon­tourn­ables et, de fait, sont main­tenant inté­grées dans la LOLF :

J) vot­er l’ensem­ble des crédits et pas seule­ment les crédits pour des actions nouvelles ;
K) sup­primer les com­porte­ments visant à « tout dépenser » des crédits votés.
 

Trois propo­si­tions enfin se rap­por­tent à l’or­gan­i­sa­tion man­agéri­ale de l’Administration :

L) iden­ti­fi­er et sup­primer les dou­blons entre ministères ;
M) intro­duire des pra­tiques man­agéri­ales pour la moti­va­tion et l’in­térêt au tra­vail, pour le développe­ment pro­fes­sion­nel et la pro­mo­tion, pour la rémunération ;
N) résoudre le prob­lème de la lenteur du proces­sus de déci­sion-action liée aux strates hiérarchiques.
 

Les qua­tre autres objec­tifs spé­ci­fiques s’ap­pliquent aux entre­pris­es et aux citoyens.

« Libérer les énergies dans les entreprises »

repose sur cinq propo­si­tions en faveur de l’entreprise :

• ratio­nalis­er le dis­posi­tif des aides à la créa­tion d’entreprises ;
• sim­pli­fi­er l’en­vi­ron­nement régle­men­taire des entre­pris­es (numerus clausus, horaires…) ;
• dévelop­per les fonds de pen­sion pour stim­uler le finance­ment des entre­pris­es et pour équili­br­er leur finance­ment par endet­te­ment par du finance­ment en fonds propres ;
• réformer la fis­cal­ité des entre­pris­es (la sim­pli­fi­er, l’al­léger (trans­mis­sions), la stabiliser) ;
• organ­is­er des com­péti­tions de créa­tion d’entreprises.

« Motiv­er et utilis­er les tal­ents » est un objec­tif pour lequel il s’ag­it de définir une poli­tique de « pro­mo­tion des tal­ents » pour le plein-emploi et ten­ant compte des réal­ités soci­ologiques des indi­vidus au tra­vail. Sur le principe que pro­mo­tion et rémunéra­tion doivent être établies sur la réelle con­tri­bu­tion des indi­vidus apportée par leur tra­vail, l’ensem­ble des mesures qui ren­dent les rémunéra­tions flex­i­bles sont à cultiver :

• mesures de partage des prof­its entre action­naires et salariés comme intéresse­ment et participation ;
• mesures encour­ageant l’ac­tion­nar­i­at des salariés, comme le PEE ;
• mesures pour l’ac­tion­nar­i­at des cadres dirigeants (options).

« Dévelop­per la ges­tion de la con­nais­sance » s’ap­plique à la for­ma­tion indi­vidu­elle, dans un monde édu­catif en liai­son avec le monde pro­fes­sion­nel, selon des principes comme :

• favoris­er pro­grès et trans­mis­sion du savoir ;
• détecter autant l’in­tel­li­gence académique que l’in­tel­li­gence émotionnelle ;
• inté­gr­er les évo­lu­tions des envi­ron­nements soci­aux et pro­fes­sion­nels (exem­ple : out­ils infor­ma­tiques des entre­pris­es, méth­odes d’ap­pren­tis­sage des langues, tra­vail en équipe) ;
• équili­br­er for­ma­tion ini­tiale et for­ma­tion continue.

« Recon­sid­ér­er les citoyens » recou­vre des propo­si­tions sur la fis­cal­ité indi­vidu­elle. Il s’a­gi­rait essen­tielle­ment de vis­er l’al­lége­ment de la charge fis­cale — ce qui peut d’ailleurs aboutir à l’ac­croisse­ment des recettes fis­cales de l’É­tat -, et de repenser la fis­cal­ité en tant que mode de finance­ment des activ­ités publiques, et non comme un mode d’é­gal­i­sa­tion ou de niv­elle­ment des revenus et sit­u­a­tions. Con­cer­nant l’im­pôt sur le revenu, la retenue à la source et la sup­pres­sion des régimes par­ti­c­uliers et nich­es fis­cales sont pré­con­isées. Plus large­ment, il faudrait évoluer vers un sys­tème fis­cal sim­pli­fié qui fasse con­verg­er les taux d’im­po­si­tion sur les revenus du cap­i­tal et du travail.Rapprochons main­tenant ces propo­si­tions des recom­man­da­tions provenant d’autres analy­ses ! Nous avons retenu d’une part le récent rap­port Pébereau, Rompre avec la facil­ité de la dette publique, qui fait l’ob­jet d’un arti­cle de son auteur dans le numéro de novem­bre 2006, d’autre part le rap­port pub­lic du Con­seil d’É­tat sur les per­spec­tives pour la fonc­tion publique, pub­lié en 2003.

Deux autres analyses

Le rapport Pébereau

développe la néces­sité de con­sacr­er les cinq prochaines années à la remise en ordre des finances publiques et pose trois principes essen­tiels à la maîtrise des dépens­es publiques :

• le partage de l’ef­fort de leur réduc­tion entre l’É­tat, les régimes soci­aux et les col­lec­tiv­ités territoriales,
• le réex­a­m­en inté­gral de leur efficacité,
• le main­tien du niveau glob­al des prélève­ments oblig­a­toires, le temps du retour à l’équili­bre dépens­es-recettes publiques.

Force est de con­stater que les 20 mesures pré­con­isées par ce rap­port, qui sont le fruit d’une com­mis­sion plu­ral­iste mue par l’in­térêt de tous les Français, se classent sans dif­fi­culté dans l’ob­jec­tif spé­ci­fique « Amélior­er les per­for­mances de l’Administration ».
On con­state ain­si que les mesures 1, 2, 3, 4 pour l’État :

1) revenir à l’équili­bre en cinq ans au max­i­mum en sta­bil­isant les dépens­es en euros courants ;
2) ne pas dimin­uer le niveau glob­al des prélève­ments oblig­a­toires pen­dant cette période ;
3) affecter inté­grale­ment les recettes excep­tion­nelles au désendettement ;
4) utilis­er ensuite les finances publiques pour réguler le cycle économique,
comme les mesures 5 et 6 pour les col­lec­tiv­ités territoriales :
5) sta­bilis­er les dota­tions de l’É­tat en euros courants, tout en assur­ant la neu­tral­ité des transferts ;
6) leur assur­er une plus grande maîtrise de leurs ressources et de leurs dépenses ;

peu­vent être rap­prochées des propo­si­tions F et G d’évo­lu­tions pour la tenue des Comptes de l’État.

Les mesures 7, 8, 9, 10, 13 pré­cisent des cibles pour le suivi des dépens­es des régimes sociaux :

7) pour­suiv­re la réforme des retraites en 2008 ;
8) garan­tir le retour à l’équili­bre de l’as­sur­ance mal­adie en 2009 ;
9) garan­tir ensuite l’ab­sence d’endettement ;
10) garan­tir l’équili­bre de l’as­sur­ance chômage ;
13) réori­en­ter dans les trois ans toutes les dépens­es de l’É­tat et de la Sécu­rité sociale ;

et con­stituent une appli­ca­tion par­ti­c­ulière des trois propo­si­tions méthodologiques glob­ales C, D et E, énon­cées pour stim­uler les per­for­mances, comme de la propo­si­tion H (vision du mode de dépense des impôts et cotisations).

Les mesures 11 et 12 sur les dépens­es de l’É­tat en général :

11) don­ner la pri­or­ité à la réduc­tion des dépens­es inefficaces ;
12) gager toute nou­velle dépense sur la sup­pres­sion de dépens­es équivalentes ;

cor­ro­borent les propo­si­tions A et B d’é­val­u­a­tion basique des performances.

La mesure 14 :

14) con­sacr­er plus de temps au Par­lement à l’analyse des résul­tats qu’au vote du bud­get ; sim­pli­fi­er l’or­gan­i­sa­tion admin­is­tra­tive et faire dis­paraître toutes les struc­tures redondantes ;

cor­re­spond aux propo­si­tions J pour la ges­tion budgé­taire et L pour l’or­gan­i­sa­tion de l’Administration.

Les trois mesures qui con­cer­nent la ges­tion des ressources humaines de la fonc­tion publique :

15) utilis­er dès aujour­d’hui au max­i­mum l’op­por­tu­nité des départs à la retraite pour sup­primer les sureffectifs ;
16) lever tous les obsta­cles à la mobil­ité des agents ;
17) fix­er une part sig­ni­fica­tive de la rémunéra­tion des ges­tion­naires en fonc­tion de la qual­ité de leur ges­tion et du respect de leurs objectifs ;

explici­tent la propo­si­tion M rel­a­tive à l’or­gan­i­sa­tion de l’Administration.

Les mesures 18, 19 et 20 pour le change­ment de logique des poli­tiques de crois­sance, d’emploi et de cohé­sion sociale :

18) éval­uer l’ef­fi­cac­ité des régle­men­ta­tions publiques ;
19) ne pas dis­pers­er les moyens publics notam­ment en matière d’emploi, enseigne­ment supérieur et recherche ;
20) faire vrai­ment le choix de la cohé­sion sociale ;

cor­re­spon­dent là encore à des expres­sions ciblées des trois propo­si­tions méthodologiques glob­ales C, D et E, énon­cées pour stim­uler les performances.

Le rap­port du Con­seil d’É­tat sur les per­spec­tives pour la fonc­tion publique, pour sa part, met en avant trois enjeux qui appel­lent une évo­lu­tion en pro­fondeur de la fonc­tion publique :

• la néces­sité pour la fonc­tion publique de faire preuve d’une effi­cac­ité accrue ; cet enjeu rejoint la propo­si­tion B d’é­val­u­a­tion des per­for­mances, ou encore les propo­si­tions D et E pour stim­uler les per­for­mances de l’Administration ;
• la néces­sité pour la fonc­tion publique d’adapter ses règles de ges­tion aux exi­gences de la ges­tion des ressources humaines ;
• la néces­sité de con­cili­er le droit de la fonc­tion publique avec d’autres branch­es du droit.

Pour con­tribuer à la déf­i­ni­tion de cette évo­lu­tion, ce rap­port priv­ilégie une ligne direc­trice : « Obtenir une plus grande adapt­abil­ité de la fonc­tion publique à ses mis­sions, tant il est vrai qu’il appar­tient à la fonc­tion publique de s’adapter à l’évo­lu­tion des besoins de la puis­sance publique et de l’usager et non l’in­verse. En d’autres ter­mes, il faut moins de rigid­ités et de fron­tières, plus de sou­p­lesse et plus de flu­id­ité, dans le respect bien sûr des valeurs fon­da­tri­ces de la fonc­tion publique, celles en par­ti­c­uli­er qui garan­tis­sent l’im­par­tial­ité, l’in­tégrité et le professionnalisme. »

Cinq élé­ments fon­da­men­taux sont ensuite détail­lés. Trois d’en­tre eux se rat­tachent directe­ment à la propo­si­tion M d’or­gan­i­sa­tion man­agéri­ale de l’Administration :

• quelle struc­ture de ges­tion de la fonc­tion publique de l’État ?
• quel pilotage de la fonc­tion publique ?
• quel dia­logue social dans la fonc­tion publique ?

Les deux autres élar­gis­sent aux ques­tions du droit le champ des propo­si­tions issues de France S.A. con­cer­nant cette organ­i­sa­tion managériale :

• quelle par­tic­u­lar­ité du régime applic­a­ble aux agents publics par rap­port au droit com­mun du travail ?
• quelle place pour le con­trat dans le droit de la fonc­tion publique ?
   

Gageons que ces exer­ci­ces de rap­proche­ment entre recom­man­da­tions provenant de divers­es analy­ses en vue de « la réforme de l’É­tat » per­me­t­tront à nos lecteurs de con­venir de l’am­pleur des chantiers utiles à l’ac­com­plisse­ment de cette vision stratégique mod­erne dont la France a besoin !

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