La modernisation de la gestion publique

Dossier : La réforme de l'ÉtatMagazine N°593 Mars 2004
Par Serge ARNAUD (78)

Pour men­er à bien les réformes pré­con­isées par la Nou­velle Ges­tion publique qui, pour chaque pro­jet, asso­cient objec­tifs, indi­ca­teurs et sys­tèmes d’in­for­ma­tions, il con­vient d’avoir une approche sys­témique de la réforme de l’É­tat. De même, il est utile de garder en mémoire que la réforme de l’É­tat n’est pas une des­ti­na­tion mais un voy­age dont la mod­erni­sa­tion de la ges­tion publique est une com­posante essentielle.

Pour répon­dre à ces enjeux, pri­or­i­taires pour le gou­verne­ment, la Délé­ga­tion à la mod­erni­sa­tion de la ges­tion publique et des struc­tures de l’É­tat (DMGPSE) a été créée par décret du 21 févri­er 2003. La DMGPSE est un ser­vice du Pre­mier min­istre mis à la dis­po­si­tion du min­istre de la Fonc­tion publique, de la Réforme de l’É­tat et de l’Amé­nage­ment du ter­ri­toire. La DMGPSE a notam­ment pour mis­sion de pro­mou­voir la mod­erni­sa­tion de la ges­tion publique. Les actions qui s’y rat­tachent se fondent sur trois axes stratégiques majeurs, la con­duite du change­ment, le pilotage stratégique et l’é­val­u­a­tion, et sur des chantiers de pre­mière impor­tance comme la ges­tion immo­bil­ière ou les achats publics.

La conduite du changement

Les stratégies ministérielles de réforme

Les straté­gies min­istérielles de réforme (SMR) annon­cées par le Pre­mier min­istre dès le 2 décem­bre 2002 et pré­cisées par la cir­cu­laire datée du 25 juin 2003 s’ar­tic­u­lent autour de trois grandes pri­or­ités : l’analyse des mis­sions et les propo­si­tions de réforme en ter­mes de struc­tures, l’évo­lu­tion des modes de ges­tion des ressources humaines et l’in­ten­si­fi­ca­tion de la démarche qual­ité. Les SMR actu­al­isées annuelle­ment sont élaborées pour une lég­is­la­ture par chaque min­istre. Les SMR ont voca­tion à ren­forcer le proces­sus démoc­ra­tique et à don­ner une plus grande lis­i­bil­ité aux réformes engagées en faveur de la mod­erni­sa­tion de la ges­tion publique, non seule­ment parce qu’elles reposent sur l’im­pli­ca­tion per­son­nelle des min­istres, la con­cer­ta­tion avec les agents et l’ex­a­m­en du Par­lement, auquel elles ont été présen­tées dès 2003, mais aus­si parce qu’elles peu­vent être con­sultées par chaque citoyen. Les SMR fer­ont l’ob­jet de procé­dures d’é­val­u­a­tion et de suivi des engagements.

La mise en œuvre de la LOLF

La loi organique du 1er août 2001 rel­a­tive aux lois de finances rem­place l’or­don­nance de 1959 et vise à instituer une nou­velle con­sti­tu­tion finan­cière de l’É­tat. La LOLF cor­re­spond au pas­sage d’une cul­ture de moyens à une cul­ture de résul­tats, comme en témoignent les trois objec­tifs prin­ci­paux qui visent à favoris­er la stratégie pluri­an­nuelle, à amélior­er la trans­parence et à accroître l’ef­fi­cac­ité, en se plaçant du triple point de vue du citoyen, de l’usager et du con­tribuable. La DMGPSE est impliquée dans sa mise en œuvre puisque la loi intro­duit de nom­breux change­ments en ter­mes de ges­tion publique. La mise en œuvre de la LOLF doit pren­dre appui sur la général­i­sa­tion du con­trôle de ges­tion au sein des admin­is­tra­tions cen­trales et sur l’élab­o­ra­tion d’une chaîne d’ob­jec­tifs, d’indi­ca­teurs et de sys­tèmes d’informations.

La réforme de l’administration territoriale

La nou­velle étape de la décen­tral­i­sa­tion aura naturelle­ment une inci­dence sur l’or­gan­i­sa­tion des ser­vices décon­cen­trés de l’É­tat et plus glob­ale­ment sur la décon­cen­tra­tion de l’ad­min­is­tra­tion. Les travaux inter­min­istériels menés depuis avril 2003 ont per­mis d’ar­rêter les grandes lignes de la réforme qui con­siste en :

  • la recherche d’un meilleur pilotage stratégique de l’ac­tion ter­ri­to­ri­ale de l’É­tat, fondé sur une organ­i­sa­tion du niveau région­al autour d’un nom­bre restreint de pôles. La con­sti­tu­tion de ces pôles vise à regrouper les ser­vices de l’É­tat autour du préfet de Région et à obtenir une meilleure coopéra­tion d’ensem­ble, une économie de moyens, mais aus­si une sim­pli­fi­ca­tion pour l’usager. Les éch­e­lons région­al et départe­men­tal ont voca­tion à devenir respec­tive­ment des niveaux de con­cep­tion et d’exécution ;
  • le ren­force­ment des out­ils de la décon­cen­tra­tion, et notam­ment du Pro­jet ter­ri­to­r­i­al de l’É­tat (PTE), dont la nou­velle généra­tion, désor­mais nom­mée ” Pro­jet d’ac­tion stratégique de l’É­tat ” (PASE), doit entr­er en vigueur en 2004. Les PASE seront déclinés aux niveaux région­al et départe­men­tal et devront être en cohérence avec les Direc­tives nationales d’ori­en­ta­tion (DNO) définies par les dif­férents ministres.

La rénovation de la GRH

La réno­va­tion de la GRH est un élé­ment clé de la réforme de l’É­tat. Elle doit évoluer selon qua­tre axes prin­ci­paux, à savoir la décon­cen­tra­tion, la réduc­tion du nom­bre de corps, la recon­nais­sance du mérite et la ges­tion prévi­sion­nelle des postes, des emplois et des car­rières. Cette réno­va­tion s’in­scrit dans le respect des principes fon­da­men­taux de notre fonc­tion publique de car­rière : égal­ité d’ac­cès, neu­tral­ité, continuité.

Le pilotage stratégique

Le développement du contrôle de gestion

Le contrôle de gestion dans les administrations de l'EtatLe développe­ment du con­trôle de ges­tion au sein des ser­vices de l’É­tat est une pri­or­ité dont le pilotage est assuré par la DMGPSE. Le con­trôle de ges­tion représente, pour les admin­is­tra­tions, une réforme aus­si bien cul­turelle que man­agéri­ale et doit per­me­t­tre une meilleure maîtrise de la dépense publique. L’ac­com­pa­g­ne­ment du con­trôle de ges­tion a don­né lieu à des actions de for­ma­tion et de sen­si­bil­i­sa­tion et à la rédac­tion et à la dif­fu­sion, en juin 2002, d’un guide méthodologique inti­t­ulé Le con­trôle de ges­tion dans les admin­is­tra­tions de l’É­tat et élé­ments méthodologiques. De même, un ouvrage sur les bonnes pra­tiques de con­trôle de ges­tion est en cours de rédac­tion. Afin de pré­cis­er ces travaux, la délé­ga­tion con­duit actuelle­ment une enquête sur l’é­tat d’a­vance­ment de la général­i­sa­tion du con­trôle de ges­tion dans les admin­is­tra­tions de l’É­tat. Cette enquête doit per­me­t­tre non seule­ment d’é­val­uer les réformes déjà entre­pris­es, mais aus­si de pré­cis­er les actions à pour­suiv­re ou à engager.

Le développement de la contractualisation

La con­trac­tu­al­i­sa­tion traduit une évo­lu­tion cul­turelle majeure de l’ad­min­is­tra­tion française, dans la mesure où s’a­joute à la logique hiérar­chique tra­di­tion­nelle une logique con­tractuelle jusqu’alors peu répan­due. C’est un des fonde­ments du dia­logue de ges­tion qui se met pro­gres­sive­ment en place.

Un guide méthodologique et un rap­port sur le bilan de la con­trac­tu­al­i­sa­tion au sein de l’ad­min­is­tra­tion ont déjà été pub­liés et large­ment dif­fusés en 2001 et 2002. L’ef­fort d’in­for­ma­tion et de mutu­al­i­sa­tion s’est encore trou­vé ren­for­cé en 2003 puisque a été établi un ” recueil d’ex­traits choi­sis ” des con­trats d’ob­jec­tifs dans l’ad­min­is­tra­tion à par­tir des con­trats récents cen­tral­isés par la délé­ga­tion. Ce doc­u­ment vise à pro­pos­er aux min­istères une liste des pra­tiques remar­quables afin de con­tribuer à la général­i­sa­tion de la con­trac­tu­al­i­sa­tion dans les administrations.

Le pilotage stratégique des établissements publics nationaux

Un club de réflex­ion sur les étab­lisse­ments publics nationaux a été mis en place en juin 2002. Ce club vise à pour­suiv­re, dans un cadre informel, les échanges entre les étab­lisse­ments publics et leurs tutelles. Les prin­ci­paux thèmes abor­dés con­cer­nent le pilotage des étab­lisse­ments, les rela­tions avec les tutelles, la con­trac­tu­al­i­sa­tion ou les pro­jets d’étab­lisse­ment. La mise en œuvre de la LOLF s’ac­com­pa­gne de pro­fondes mod­i­fi­ca­tions dans la ges­tion des étab­lisse­ments publics. Dès lors, pour ren­forcer la capac­ité de pilotage des admin­is­tra­tions cen­trales, le pas­sage d’une tutelle admin­is­tra­tive à une tutelle stratégique doit per­me­t­tre, à terme, d’établir une rela­tion entre l’al­lo­ca­tion des ressources et l’im­pact des poli­tiques publiques.

L’externalisation et le partenariat public-privé (PPP)

L’ex­ter­nal­i­sa­tion, avec la mise en œuvre de parte­nar­i­ats publics-privés, tend à devenir un mode de ges­tion à part entière, mais la déci­sion d’ex­ter­nalis­er une activ­ité doit répon­dre à une triple logique :

  • la logique de recen­trage sur le cœur de méti­er, qui vise à gag­n­er en com­péti­tiv­ité et en réac­tiv­ité par le biais de nou­velles straté­gies d’or­gan­i­sa­tion et d’une plus grande flexibilité ;
  • la logique budgé­taire, qui doit per­me­t­tre d’op­ti­miser les coûts de développe­ment, de ges­tion et de production ;
  • la logique de créa­tion de valeur, qui se fonde sur la volon­té de met­tre en œuvre une rela­tion gag­nant-gag­nant entre la per­son­ne publique et la per­son­ne privée et qui doit per­me­t­tre une opti­mi­sa­tion per­ma­nente des ser­vices et un gain réel en ter­mes de qual­ité et de performance.


Un guide des bonnes pra­tiques est en cours d’élaboration.

L’évaluation

L’é­val­u­a­tion con­stitue un axe stratégique de la mod­erni­sa­tion de la ges­tion publique à redéfinir, dans la mesure où le Com­mis­sari­at général du Plan se recen­tre sur la fonc­tion prospec­tive (État stratège) en renonçant à son rôle en matière d’é­val­u­a­tion des poli­tiques publiques. Pour l’heure, la mis­sion sur l’é­val­u­a­tion à la DMGPSE recou­vre les aspects liés à l’as­sis­tance méthodologique à la maîtrise d’ou­vrage en tant que besoin, à l’aide au suivi et à la coor­di­na­tion des démarch­es d’é­val­u­a­tion et à l’as­so­ci­a­tion aux travaux du Comité inter­min­istériel d’au­dit des pro­grammes LOLF. L’é­val­u­a­tion des poli­tiques publiques doit s’in­scrire dans un dis­posi­tif inter­min­istériel notam­ment en ce qui con­cerne les aspects budgé­taires, man­agéri­aux ou expérimentaux.

Deux grands chantiers

L’immobilier public

L’É­tat est le pre­mier pro­prié­taire immo­bili­er de France et pos­sède 10,3 mil­lions de m2 de bureaux. Cepen­dant, les rap­ports récents de l’In­spec­tion générale des finances sur la poli­tique immo­bil­ière de l’É­tat ont con­clu à l’im­por­tance d’une ” réflex­ion de l’É­tat sur l’évo­lu­tion de ses struc­tures, de ses com­pé­tences, de ses out­ils sus­cep­ti­bles d’amélior­er la ges­tion du parc exis­tant et la con­duite des opéra­tions immo­bil­ières futures “.

L’ob­jec­tif est de dévelop­per une exper­tise inter­min­istérielle sur la poli­tique immo­bil­ière afin de favoris­er une ges­tion opti­male du pat­ri­moine. Il s’ag­it égale­ment de met­tre en place un out­il per­for­mant per­me­t­tant de réalis­er et suiv­re la com­mer­cial­i­sa­tion des locaux dont l’ad­min­is­tra­tion n’a plus besoin.

Le rap­port Debains pro­pose la créa­tion d’une Agence des pro­priétés immo­bil­ières de l’É­tat (APIE) qui devrait alién­er un mil­lion de m2, après réno­va­tion par ordon­nance du Code des pro­priétés publiques. Cinq cents mil­lions d’eu­ros de recettes sont atten­dus en 2004.

L’achat public

L’achat pub­lic vise à répon­dre à un besoin de l’ad­min­is­tra­tion, qu’il s’agisse de l’É­tat, des col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales ou des étab­lisse­ments publics. Ce besoin doit être iden­ti­fié et analysé avec une atten­tion par­ti­c­ulière par les ser­vices util­isa­teurs, dans la mesure où le choix de la procé­dure et la réus­site de l’achat pub­lic en dépen­dent. Les exi­gences juridiques et les con­di­tions économiques doivent per­me­t­tre, par la pas­sa­tion d’un marché pub­lic, l’achat au meilleur rap­port qualité/prix, en fonc­tion des critères défi­nis dans le cahi­er des charges, con­for­mé­ment au nou­veau Code des marchés publics.

Des actions vont être prochaine­ment lancées quant au suivi des procé­dures d’achat pub­lic, dans la mesure où ce chantier recou­vre un gise­ment poten­tiel d’é­conomies impor­tantes pour les admin­is­tra­tions publiques. Le niveau inter­min­istériel sem­ble adap­té à l’é­val­u­a­tion de l’ef­fi­cac­ité d’un achat pub­lic au vu des objec­tifs préal­able­ment fixés en ter­mes de qual­ité, de coûts et de délais de réal­i­sa­tion, et à la cen­tral­i­sa­tion des expéri­ences passées et en cours afin d’éla­bor­er un guide des bonnes pratiques

La mod­erni­sa­tion de la ges­tion publique s’in­scrit ain­si dans une per­spec­tive de très long terme : il n’y aura pas de grand soir de la réforme de l’É­tat, et une telle idée n’est pas même souhaitable, parce que la mise en œuvre des principes de la Nou­velle Ges­tion publique cor­re­spond à un change­ment cul­turel majeur au sein de la Fonc­tion publique. Les enjeux organ­i­sa­tion­nels ne peu­vent être appréhendés indépen­dam­ment des enjeux humains.

Cepen­dant, les travaux engagés demeurent plus que jamais fon­da­men­taux, puisque les retombées atten­dues s’avèrent déci­sives. Il y va non seule­ment de l’amélio­ra­tion de la qual­ité et de l’ef­fi­cac­ité de l’ac­tion admin­is­tra­tive, mais aus­si de l’ef­fort fourni afin de ren­forcer le lien et l’at­tache­ment des citoyens, usagers et con­tribuables à l’É­tat et aux mis­sions de ser­vice public.

Commentaire

Ajouter un commentaire

Anonymerépondre
30 septembre 2012 à 12 h 16 min

Strate­gie et mod­e­les eco des struc­tures publiques parapubliques

Nous pour­rions penser que les organ­i­sa­tions publiques devraient-être gérées comme des entre­pris­es ? Pas tout à fait. Si les méth­odes s’avèrent trans­pos­ables, les objec­tifs ne le sont pas. D’un côté la recherche de créa­tion de valeur action­nar­i­ale qu’elle soit finan­cière ou pat­ri­mo­ni­ale, de l’autre le sens du bien pub­lic et de la richesse collective.

Com­prenez nous bien. Il ne s’agit pas de hiérar­chis­er l’un par rap­port à l’autre mais bien de pro­pos­er ici une alter­na­tive aux ori­en­ta­tions que nous don­nons à notre intel­li­gence col­lec­tive. Des entre­pre­neurs effi­cients en stratégie et man­age­ment d’entreprise d’un côté, des admin­is­tra­teurs publics per­ti­nents en « poli­tique » et en plan­i­fi­ca­tion d’un autre côté, sont suff­isam­ment évolués pour com­pren­dre l’intérêt des uns et des autres de partager leur savoir-faire afin d’atteindre leurs objec­tifs respec­tifs, même si à pre­mière vu ils peu­vent paraître divergents.

Que sig­ni­fierait un bilan d’une col­lec­tiv­ité avec une église comme pat­ri­moine ? L’école du coin a‑t-elle une valeur d’actif ? Pensez-vous que votre mairie doit avoir un résul­tat économique à 2 chiffres ? Ou préférez-vous ne pas atten­dre trop longtemps votre cer­ti­fi­cat de nais­sance ? Le temps de l’opposition entre ges­tion des ser­vices publics et man­age­ment des entre­pris­es est main­tenant dépassé. L’un se nour­rit déjà de l’autre, et vice ver­sa. Le temps de con­sid­ér­er une col­lec­tiv­ité comme une entre­prise est aus­si dépassé. Cepen­dant, nous est-il apparu per­ti­nent de penser que ce que l’on nous enseigne dans les clubs APM (Asso­ci­a­tion Pro­grès du Man­age­ment) ou au CPA (Cen­tre inter­na­tion­al de for­ma­tions pour dirigeants), peut être avan­tageuse­ment util­isé au sein d’organisations publiques ou para publiques.

A la con­di­tion de com­pren­dre que leurs objec­tifs sont aus­si hon­or­ables que la recherche de prof­it et que la trans­po­si­tion des méth­odes n’impliquent pas l’assimilation des buts à attein­dre. La recherche de plein emploi, le développe­ment local d’une fil­ière indus­trielle, la baisse du nom­bre de sans-logis, la pro­tec­tion de notre envi­ron­nement, l’amélioration des trans­ports en com­mun, la trans­for­ma­tion numérique, l’accès aux soins pour tous, une école for­ma­trice de citoyens libres, par exem­ple, peu­vent très bien être l’aboutissement d’une démarche man­agéri­ale stratégique.

Le livre suiv­ant se pro­pose d’adapter les out­ils stratégiques de l’en­tre­prise aux con­traintes des struc­tures publiques et para­publiques et le tout dans une démarche par­tic­i­pa­tive. Il s’ag­it d’une méth­ode com­plète allant du posi­tion­nement des par­ties prenantes jusqu’à l’or­gan­i­sa­tion interne en pas­sant par la déf­i­ni­tion des mod­èles économiques de la struc­ture. Stéphane Gou­bet, Lau­rence Deffieux-Denéchaud, Redéfinir sa stratégie et ses mod­èles économiques quand on est une struc­ture publique ou para-publique dans un con­texte de crise, Paris, Les Edi­tions du Net, 2012, ISBN 978–2‑312–00457‑0

Répondre