La conduite du système éducatif : Piloter par les résultats ?

Dossier : De l'écoleMagazine N°613 Mars 2006
Par Bernard TOUTLEMONDE

Le pilotage par les résul­tats1 s’in­sère dans une volon­té de mod­erni­sa­tion de l’É­tat : celle d’in­tro­duire de nou­veaux modes de man­age­ment, illus­trée en par­ti­c­uli­er par la mise en place des pro­jets d’étab­lisse­ment et d’a­cadémie et par la con­trac­tu­al­i­sa­tion ; celle d’é­val­uer les poli­tiques publiques. Dans l’É­d­u­ca­tion nationale, la man­i­fes­ta­tion la plus claire de cette volon­té d’é­val­uer a débuté avec la créa­tion de la Direc­tion de l’é­val­u­a­tion et de la prospec­tive (DEP, 1986) ; elle s’est traduite par la mise au point de stan­dards d’é­val­u­a­tion des con­nais­sances des élèves à dif­férents paliers de leur sco­lar­ité et par la pub­li­ca­tion des per­for­mances des étab­lisse­ments sco­laires (indi­ca­teurs IPES), d’un état de lieux du sys­tème édu­catif (“L’é­tat de l’é­cole”) et de quan­tités d’in­for­ma­tions et d’analy­ses. Elle s’est pour­suiv­ie par dif­férentes ini­tia­tives : éval­u­a­tion de l’en­seigne­ment dans les académies con­duite par les inspec­tions générales ; créa­tion du Haut Con­seil de l’é­val­u­a­tion de l’é­cole (HCEE)…

Or, en dépit de ces efforts remar­quables, force est de con­stater une résis­tance assez générale des per­son­nels à s’ap­pro­prier ces out­ils, voire même à les con­tester dans leur principe. Para­doxe ? D’un côté, la nota­tion des élèves est omniprésente et occupe une bonne part du tra­vail des per­son­nels. De l’autre, les éval­u­a­tions à l’en­trée en classe de CE2, six­ième, sec­onde sont loin d’être exploitées à fond quand elles n’ont pas été aban­don­nées, les indi­ca­teurs IPES font rarement l’ob­jet d’une dis­cus­sion col­lec­tive dans les lycées et col­lèges. Ne par­lons pas de la mise en rela­tion des résul­tats des élèves avec l’é­val­u­a­tion de leurs maîtres ou avec les moyens financiers mis en œuvre, qua­si inex­is­tante et générale­ment con­sid­érée comme illégitime… Ni la cul­ture de l’é­val­u­a­tion ni l’é­conomie des moyens n’ont été jusqu’à présent des préoc­cu­pa­tions premières.

Une logique qui s’affirme

Toute­fois, avec dif­fi­culté, une logique de résul­tats s’in­stalle peu à peu, des­tinée à fournir aux per­son­nels des élé­ments de réflex­ion et de pro­grès dans la qual­ité de leur tra­vail, à les respon­s­abilis­er davan­tage dans la réus­site de leurs élèves et à assur­er une meilleure util­i­sa­tion des moyens financiers. Cette ten­dance s’af­firme sous l’ef­fet de plusieurs facteurs :

l’idéolo­gie libérale : en France comme en Europe, une poli­tique plus ou moins libérale se des­sine à l’ini­tia­tive des gou­verne­ments et des usagers du ser­vice pub­lic. Celle-ci se traduit par des exi­gences d’ef­fi­cac­ité et de ren­de­ment. À cet égard, l’ex­em­ple de la Grande-Bre­tagne et du “blairisme” en édu­ca­tion est tout à fait intéres­sant. Les ini­tia­tives d’in­stances européennes telles que la fix­a­tion d’ob­jec­tifs com­muns de per­for­mance des élèves (réso­lu­tion de Copen­h­ague) et les éval­u­a­tions com­par­a­tives (enquêtes PISA) vont dans le même sens ;

l’ex­i­gence de compte ren­du : le compte ren­du, l’in­for­ma­tion, le con­trôle poussent aux résul­tats. Cette exi­gence, indi­vidu­elle et col­lec­tive, n’est pas nou­velle — elle remonte à la Révo­lu­tion (art. 14 et 15 de la Déc­la­ra­tion des droits de l’homme) ;

• et on l’avait un peu per­due de vue… Les 1 300 000 agents de l’É­d­u­ca­tion nationale n’ont ni tous ni sou­vent l’oc­ca­sion de ren­dre compte indi­vidu­elle­ment et le pre­mier bud­get de la Nation n’é­tait guère épluché au franc près par le Par­lement. Au plan col­lec­tif, cette sit­u­a­tion tend à chang­er avec les enquêtes de la Cour des comptes (La ges­tion du sys­tème édu­catif, 2003) et des cham­bres régionales à l’é­gard des étab­lisse­ments sco­laires. Surtout la LOLF (Loi organique sur les lois de finances, 2001) va boule­vers­er les habi­tudes : présen­ta­tion de pro­grammes et d’ac­tions, assor­tis d’ob­jec­tifs, d’indi­ca­teurs de résul­tats et des moyens alloués. Une petite révo­lu­tion pour le min­istère, pour chaque académie et chaque étab­lisse­ment sco­laire du sec­ond degré, con­duits à éla­bor­er des bud­gets de pro­gramme et à présen­ter des rap­ports annuels de per­for­mance, en con­trepar­tie de sou­p­less­es dans la répar­ti­tion des moyens ;

 la raré­fac­tion des moyens publics : la maîtrise des dépens­es publiques, en grave déséquili­bre, devient une con­trainte majeure qui heurte la cul­ture de guichet, si fréquente dans l’é­d­u­ca­tion comme ailleurs. Le sys­tème édu­catif est donc con­fron­té à une nou­velle exi­gence : dépenser moins et mieux. La néces­sité d’é­conomies se fait jour et elle con­duit naturelle­ment à exam­in­er les actions con­duites au regard de leur effi­cac­ité (mesure du résul­tat par rap­port aux objec­tifs) et de leur effi­cience (mesure du résul­tat par rap­port aux moyens con­som­més). Ce mode de raison­nement a d’im­por­tantes inci­dences dans une admin­is­tra­tion où l’essen­tiel est con­sti­tué de dépens­es de per­son­nels (près de 90 % de l’en­seigne­ment sco­laire) et où elles sont rarement inclus­es dans les coûts : elles sont même le plus sou­vent invis­i­bles. Par exem­ple, lorsque l’on par­le du coût du bac, curieuse­ment, les dépens­es de per­son­nels n’y fig­urent jamais ; de même, le bud­get voté par le Con­seil d’ad­min­is­tra­tion d’un EPLE n’est que la par­tie émergée d’un ice­berg, la par­tie immergée des dépens­es de per­son­nel, qui représente 80 à 90 % des dépens­es totales de fonc­tion­nement, est passée totale­ment sous silence !

L’É­d­u­ca­tion nationale s’ori­ente donc douce­ment vers de nou­veaux modes de pilotage : pro­jet, con­trat et, désor­mais, résultats.

La question : qu’est-ce qu’un résultat en éducation ?

Amélior­er les résul­tats, mieux utilis­er les deniers publics, certes ! Mais encore faut-il dis­pos­er des out­ils de mesure adéquats. Les dif­fi­cultés sont nom­breuses et cer­taines sont bien connues.

Les incertitudes méthodologiques

En dépit des pro­grès de la recherche en édu­ca­tion, bien des incer­ti­tudes con­tin­u­ent à plan­er sur la mesure des résul­tats. Deux ques­tions par­mi d’autres :

• la part de l’é­cole dans les résul­tats des élèves : sait-on dis­soci­er ce qui revient à l’é­cole de ce qui vient de la famille, du monde extérieur ? On sait qu’il existe un “effet étab­lisse­ment” ou un “effet maître”, sans pou­voir jusqu’à présent le mesur­er très précisément ;

• la part des moyens matériels dans les résul­tats : les effec­tifs des class­es, en baisse sen­si­ble au cours des quar­ante dernières années, ont-ils une influ­ence déter­mi­nante sur les per­for­mances des élèves ? Mal­gré les croy­ances et les con­tro­ver­s­es, la recherche n’établit aucun lien cer­tain en la matière…

Les résultats qui n’en sont pas

Dans un cer­tain nom­bre de cas, ce qui est présen­té comme un résul­tat n’a pas vrai­ment le sens qu’on lui prête. Par exemple :

• le diplôme nation­al du brevet : peut-on déduire de son mode de délivrance qu’il mesure un niveau com­mun de con­nais­sances ? Cer­taine­ment pas ! Sa délivrance résulte en effet d’une part d’épreuves de con­trôle con­tinu, dont la nota­tion relève de chaque pro­fesseur (très vari­able et sans réel con­trôle col­lec­tif) et d’autre part d’épreuves ter­mi­nales dont la crédi­bil­ité est meilleure sans être com­plète (dans chaque départe­ment, on “rachète” en dessous de la moyenne avec plus ou moins d’in­dul­gence). La com­para­i­son, entre col­lèges ou en leur sein, des notes de con­trôle con­tinu avec celles des épreuves ter­mi­nales est sou­vent très instructive…

 les taux de redou­ble­ment et d’ori­en­ta­tion : peut-on leur accorder une sig­ni­fi­ca­tion quant aux acquis des élèves alors que pour divers­es raisons, bonnes ou mau­vais­es, on dimin­ue les taux de redou­ble­ment ou on aug­mente les taux de pas­sage sans que ces amélio­ra­tions des “résul­tats” soient tou­jours en rela­tion avec le niveau réel des élèves ? Au mieux, ces taux sont le fruit de poli­tiques d’étab­lisse­ment, très dif­férentes les unes des autres — phénomène bien con­nu. Le devenir ultérieur des élèves (par exem­ple, ceux que le col­lège a ori­en­té en sec­onde générale et tech­nologique) est là aus­si sou­vent instruc­tif sur ces poli­tiques d’établissement.

Les résultats apparents, les résultats réels

Les résul­tats peu­vent être trompeurs et ne pas refléter la qual­ité du tra­vail des pro­fesseurs et des étab­lisse­ments. Tel est le cas, sou­vent cité, du baccalauréat.

Les résul­tats au bac peu­vent être le fruit de déci­sions sans rap­port avec le tra­vail sco­laire : sélec­tion à l’en­trée, exclu­sion d’élèves en cours de sco­lar­ité, non-présen­ta­tion au bac… Le résul­tat brut n’a donc pas de sig­ni­fi­ca­tion quant à la valeur ajoutée par le lycée. C’est pourquoi des efforts ont été entre­pris pour mesur­er la part de l’étab­lisse­ment dans les per­for­mances de ses élèves. Les indi­ca­teurs IPES cer­nent ain­si la plus-val­ue apportée en ten­ant compte des taux d’ac­cès au bac (pour­cent­age d’élèves con­servés et con­duits au bac) et des résul­tats atten­dus compte tenu de la nature de la pop­u­la­tion sco­laire accueil­lie. Cer­taines académies (Toulouse) ont per­fec­tion­né cet instru­ment en y ajoutant le niveau ini­tial des élèves entrant au lycée (à par­tir des notes aux épreuves ter­mi­nales du brevet).

D’une façon générale, il con­vient de se pos­er la ques­tion : que mesure le résul­tat ? Le bac, par exem­ple, mesure-t-il l’ensem­ble des com­pé­tences cog­ni­tives et sociales des élèves ? À cet égard, il faut saluer le tra­vail effec­tué dans cer­taines dis­ci­plines pour pré­cis­er les com­pé­tences que l’ex­a­m­en va mesur­er : tel est le cas des référen­tiels dans l’en­seigne­ment tech­nique et pro­fes­sion­nel et de l’é­d­u­ca­tion physique et sportive. Com­ment ne pas s’é­ton­ner d’ailleurs que ces démarch­es ne gag­nent pas les autres disciplines ?

La dérive techniciste

Les résul­tats d’un col­lège ou d’un lycée peu­vent-ils se réduire à une bat­terie de chiffres ? Tout est-il mesurable et réductible à des indicateurs ?

Le pilotage par les résul­tats doit avoir au moins une ver­tu : celle de s’in­ter­roger sur les mis­sions con­fiées au sys­tème édu­catif. Dis­penser des con­nais­sances, don­ner des qual­i­fi­ca­tions, mais aus­si for­mer des citoyens, pré­par­er les jeunes à une inser­tion sociale et pro­fes­sion­nelle ou encore, réduire les iné­gal­ités. Les exa­m­ens et con­cours ne cor­re­spon­dent donc qu’à une par­tie des mis­sions du sys­tème édu­catif, impor­tante certes, mais qui peut con­duire d’au­tant plus aisé­ment à une dérive qu’ils sont facile­ment quan­tifi­ables et qu’ils répon­dent à une demande sociale forte. Les autres mis­sions ne risquent-elles pas d’être gom­mées ? Com­ment mesur­er les com­porte­ments, l’in­ser­tion pro­fes­sion­nelle, etc. ? Sur ce point, les instru­ments sont encore frustes.

Comment partager une culture de résultats ?

Les cadres de l’é­d­u­ca­tion sont pour la plu­part con­va­in­cus de l’in­térêt d’une démarche fondée sur les résul­tats. Mais l’ex­péri­ence mon­tre que les per­son­nels le sont moins : le “très faible usage” (HCEE, avis oct. 2001) des out­ils actuels en témoigne. Tout se passe comme si ceux-ci, pro­posés par l’ad­min­is­tra­tion, restaient extérieurs aux enseignants eux-mêmes. Com­ment donc réus­sir à accli­mater cette cul­ture, sinon en con­stru­isant une éval­u­a­tion partagée avec la com­mu­nauté éduca­tive au niveau des étab­lisse­ments ? Don­ner toute l’in­for­ma­tion, y com­pris sur les coûts et dépens­es de per­son­nel, choisir et con­stru­ire les indi­ca­teurs les plus per­ti­nents, partager le diag­nos­tic, déter­min­er ensem­ble les axes de pro­grès, bref s’en­gager dans une démarche par­tic­i­pa­tive, prise en charge col­lec­tive­ment, voilà une voie sans doute plus fructueuse que celle habituelle­ment emprun­tée, descen­dante et bureau­cra­tique… Alors peut-être pour­ra-t-on sor­tir du con­fort de l’ir­re­spon­s­abil­ité et du rejet sys­té­ma­tique de tout “gain de productivité” ?

Restent encore à explor­er deux vastes chantiers : quelles con­séquences tir­er des per­for­mances atteintes, notam­ment en ter­mes de moyens alloués ? Com­ment artic­uler la logique de résul­tats avec l’é­val­u­a­tion des per­son­nels — ques­tion posée depuis quelques années à pro­pos des chefs d’étab­lisse­ment et qui, imman­quable­ment, se posera pour les enseignants ?

1. Pilot­er par les résul­tats ? Admin­is­tra­tion et édu­ca­tion, n° 2, 2003, et L’in­spec­tion en ques­tion, Admin­is­tra­tion et édu­ca­tion, n° 4, 2005.
Jean Éti­enne et Roger-François Gau­thi­er : L’é­val­u­a­tion des col­lèges et des lycées en France, bilan cri­tique et per­spec­tives, Rap­port des Inspec­tions générales 2004. Mau­rice Mazal­to : Une école pour réus­sir : l’ef­fet étab­lisse­ment, L’Har­mat­tan 2005.
Voir aus­si les avis du Haut Con­seil de l’é­val­u­a­tion de l’école.

Poster un commentaire