Haussmann, tel qu’en lui-même enfin. Le bluff et le talent

De toutes les per­son­nal­ités qui ont œuvré pour mod­el­er le vis­age de Paris, le préfet de la Seine baron Georges Eugène Hauss­mann est cer­taine­ment le plus con­nu et le plus mal con­nu. Les sources his­toriques sont restées longtemps incer­taines : les archives du départe­ment de la Seine ont brûlé dans le grand incendie de la Com­mune et les Mémoires du baron préfet, introu­vables depuis longtemps en librairie, pas­saient, non sans de bonnes raisons, pour un plaidoy­er pro domo. De plus, la trans­for­ma­tion de Paris effec­tuée entre 1853 et 1870 a don­né lieu à des polémiques vir­u­lentes de la part des Répub­li­cains opposés au régime de Napoléon III qui ont fait appel à la dia­tribe plus qu’à des cri­tiques argumentées.

Une série de pub­li­ca­tions récentes ren­dent aujour­d’hui acces­si­bles les textes orig­in­aux et font appel à de nou­velles sources d’archives privées et publiques. Elles per­me­t­tent de mieux appréci­er ce qui relève de la volon­té de vilipen­der et de pré­cis­er les rôles réels en éclairant la per­son­nal­ité de l’homme et la nature de ses rap­ports avec l’Em­pereur. Par­mi celles citées en bib­li­ogra­phie, il faut saluer d’abord la réédi­tion des Mémoires pourvue, grâce à Françoise Choay, d’in­tro­duc­tion, de notes et d’in­dex pré­cieux. Mais si les 1 200 pages de la ver­sion orig­i­nale vous sem­blent un peu longues, Hauss­mann au crible, de Nico­las Chaudin, vous amusera par l’acuité du style et la pré­ci­sion d’une chas­se bien doc­u­men­tée aux nom­breux men­songes et omis­sions des Mémoires. Les bib­li­ogra­phies, sérieuses et clas­siques, situent l’homme et l’œu­vre dans leur con­texte. Les spé­cial­istes décou­vriront aus­si avec intérêt la pub­li­ca­tion par les Cahiers de la Rotonde des travaux pré­para­toires de la Com­mis­sion Siméon.

Pour ten­ter d’esquiss­er, à l’aide de ces matéri­aux, un por­trait plus vraisem­blable de cette per­son­nal­ité com­plexe, il con­vient d’abord de situer l’in­ter­ven­tion d’Hauss­mann dans son con­texte. Des références à l’autre grande étape de l’ur­ban­isme parisien, celle con­fiée à Paul Delou­vri­er par le général de Gaulle, étape à laque­lle j’ai par­ticipé, aideront aus­si à pré­cis­er cer­tains aspects de la question.

Fallait-il transformer Paris ?

Les grands témoins con­vo­qués par les auteurs cités soulig­nent tous l’ur­gence et l’im­périeuse néces­sité d’une trans­for­ma­tion totale des struc­tures de la cap­i­tale. Maxime du Camp l’ar­gu­mente de manière par­ti­c­ulière­ment pré­cise et con­va­in­cante. Et l’on trou­ve dans Balzac, dans Vic­tor Hugo et même dans Zola, qui n’aimait pour­tant pas Hauss­mann, maints témoignages de l’en­gorge­ment et du manque d’hy­giène d’une ville qui n’avait guère évolué depuis le Moyen Âge.

La roy­auté s’é­tait con­tentée d’a­bat­tre l’en­ceinte de Louis XIII, quitte à la rem­plac­er par le ” mur murant Paris (qui) rend Paris mur­mu­rant “, l’en­ceinte des fer­miers généraux, et d’amé­nag­er quelques places royales, actes qui rel­e­vaient en fait de sim­ples opéra­tions de pro­mo­tion immo­bil­ière, le tal­ent des archi­tectes en prime. Les grands amé­nage­ments de l’âge clas­sique — Invalides, Champ de Mars, jardins des Champs-Élysées — se situent en périphérie et n’ont pas de voca­tion spé­ci­fique­ment urbaine. Mais ces amé­nage­ments, et la con­struc­tion des ” routes royales ” sous Louis XV, vont met­tre en place, en dehors de la ville dense et com­pacte, de grandes struc­tures paysagères qui, plus tard, se trans­formeront en axes d’ur­ban­i­sa­tion au point de devenir les mod­èles de ce qu’il est con­venu d’ap­pel­er des avenues hauss­man­ni­ennes. En réal­ité, Hauss­mann n’a fait, avec ses per­cées, que repro­duire et sys­té­ma­tis­er un principe de voirie qui rel­e­vait ini­tiale­ment d’une vision paysagère bien plus qu’urbaine.

Ce qui va tout chang­er, c’est l’es­sor rapi­de des chemins de fer dans la décen­nie de 1840. Dans le réseau en étoile conçu par Legrand, les ” embar­cadères ” parisiens for­ment une couronne à la lim­ite de l’ag­gloméra­tion con­tin­ue. Les flux crois­sants de voyageurs se heur­tent, aux portes de ces gares en cul-de-sac, à des lacis de rues étroites. En même temps, une baisse impor­tante des coûts de trans­port des marchan­dis­es stim­ule la pro­duc­tion indus­trielle et le com­merce loin­tain. Une muta­tion économique de grande ampleur en résulte qui se heurte, dans le cas de Paris, à la vétusté des struc­tures physiques de la ville.

Les régimes précé­dents avaient déjà perçu la néces­sité d’amélior­er les con­di­tions de cir­cu­la­tion dans Paris, et entre­pris des réal­i­sa­tions par­tielles : la per­cée de la rue de Riv­o­li avait été com­mencée sous Napoléon Ier, mais s’é­tait heurtée à de fortes dif­fi­cultés de com­mer­cial­i­sa­tion. L’aéra­tion du quarti­er des Halles avait été amor­cée par la per­cée de la rue Ram­buteau. Paris n’é­tait pas la seule ville con­cernée par une stratégie de per­cées au tra­vers des quartiers anciens. Bien au con­traire, de nom­breuses villes de province, Rouen ou Avi­gnon par exem­ple, avaient don­né l’ex­em­ple en réal­isant des pro­grammes de per­cées bien vis­i­bles, encore aujour­d’hui, sur les plans de ces villes. L’idée d’un plan d’ensem­ble de per­cées était donc non seule­ment d’ac­tu­al­ité pour Paris, mais aus­si une méthode d’ac­tion déjà éprouvée.

Ces remar­ques suff­isent à situer un pre­mier aspect dis­cutable des Mémoires d’Hauss­mann. Il veut se présen­ter comme le chef d’orchestre qui, certes, applique les direc­tives générales don­nées par Napoléon III mais définit et met en œuvre les grands principes d’un nou­v­el urban­isme de la cap­i­tale. Cela l’amène à occul­ter sys­té­ma­tique­ment les réflex­ions et les débats préal­ables ain­si que les expéri­ences dont il tir­era prof­it. Son orgueil le pousse ain­si à de mul­ti­ples trav­es­tisse­ments de la vérité his­torique, dont le plus spec­tac­u­laire con­cerne les con­di­tions de sa nom­i­na­tion comme préfet de Paris.

Deux grands coups de bluff

En 1852, Hauss­mann est préfet de Bor­deaux. Il attire l’at­ten­tion sur lui en organ­isant avec beau­coup de tal­ent le voy­age au cours duquel le prince-prési­dent annon­cera son inten­tion de mod­i­fi­er le régime par le célèbre dis­cours sur le thème ” l’Em­pire, c’est la Paix “. Peu de temps après, le coup d’É­tat réus­si, Napoléon III décide de rem­plac­er le préfet de la Seine, Berg­er, jugé trop tim­o­ré, par un homme d’ac­tion qui s’at­tache à don­ner toute son ampleur à la trans­for­ma­tion de Paris dont l’Em­pereur veut faire la grande pri­or­ité de son règne.

Per­signy, le min­istre de l’In­térieur, est chargé de sélec­tion­ner les can­di­dats jugés les plus aptes. Il con­voque qua­tre des prin­ci­paux préfets de l’époque, dont Hauss­mann, qu’il con­naît déjà. En effet, comme le rap­por­tent les mémoires de ce dernier, Per­signy l’a fait venir aupar­a­vant, le 20 févri­er 1853, pour lui pro­pos­er la pré­fec­ture de Lyon qu’Hauss­mann refusera. Com­ment croire qu’un ambitieux comme lui ne veuille pas du sec­ond poste dans la hiérar­chie des pré­fec­tures de l’époque, si ce n’est pour briguer la pre­mière place ?

Pour­tant, qua­tre mois plus tard, si l’on en croit le réc­it d’Hauss­mann, ce dernier dîne à la sous-pré­fec­ture de Bazas, le 23 juin, lorsqu’une estafette lui apporte une dépêche de Per­signy lui annonçant sa nom­i­na­tion à Paris. Hauss­mann n’en dit mot aux con­vives et rédi­ge une let­tre de refus que l’estafette est chargée d’a­chem­iner au plus vite. Mais le lende­main, de retour à Bor­deaux, Hauss­mann apprend que sa nom­i­na­tion a été pub­liée et qu’il doit exé­cuter les ordres de l’Empereur.

Il quitte Bor­deaux le 27 et s’in­stalle le lende­main à Paris, dans un hôtel. Il voit Per­signy qui ” lui explique som­maire­ment sa mis­sion ” et notam­ment l’énorme prob­lème que pose le finance­ment des grands travaux qu’il est en charge de lancer. Hauss­mann com­mence ensuite la longue tournée des vis­ites pro­to­co­laires indis­pens­ables par une ren­con­tre avec Berg­er à qui il demande de faire porter à son hôtel le compte admin­is­tratif de la Ville pour 1852 et son bud­get pour 1853.

Il passe sa soirée à étudi­er ces doc­u­ments, et la con­clut par un Eurê­ka ! tri­om­phant, pré­ten­dant avoir décou­vert la solu­tion du prob­lème financier.

Ce pre­mier bluff est énorme. Tous ceux qui ont eu l’oc­ca­sion, au cours de leur car­rière, de pass­er d’un poste provin­cial à une respon­s­abil­ité com­pa­ra­ble dans la cap­i­tale savent qu’un grand saut intel­lectuel et pro­fes­sion­nel est oblig­a­toire pour pren­dre pleine con­nais­sance de l’échelle des prob­lèmes parisiens. Aucun des ordres de grandeur val­ables en province n’est util­is­able dans une aggloméra­tion mul­ti­mil­lion­naire, et il faut des mois pour acquérir les nou­veaux repères. Même un grand admin­is­tra­teur comme Hauss­mann ne saurait échap­per au néces­saire appren­tis­sage des car­ac­téris­tiques pro­pres à une métro­pole mondiale.

La rai­son pro­fonde de ce pre­mier bluff tient sans doute au fait que le véri­ta­ble inven­teur de la solu­tion finan­cière est Per­signy — ce dernier le revendique expressé­ment dans ses Mémoires — alors qu’Hauss­mann veut absol­u­ment prou­ver qu’en­tre Napoléon III et lui per­son­ne n’a joué de rôle notable. Il en va de même pour le sec­ond bluff, qui prend le car­ac­tère d’un men­songe par omission.

Hauss­mann cite bien dans ses Mémoires la Com­mis­sion Siméon chargée par l’Em­pereur d’éla­bor­er le pro­gramme détail­lé des trans­for­ma­tions, mais il n’en par­le que pour cri­ti­quer son inef­fi­cac­ité et pré­cis­er qu’il obtient tout de suite que l’Em­pereur la supprime.

La pub­li­ca­tion récente des travaux de l’équipe réu­nie par Siméon, à l’ini­tia­tive de la Com­mis­sion du vieux Paris, per­met de rétablir une chronolo­gie plus exacte. En fait, la Com­mis­sion a été créée après et non avant la nom­i­na­tion d’Hauss­mann. Sa let­tre de mis­sion est datée du 2 août 1853. Elle com­porte, en annexe, un pro­gramme en dix points (voir encadré de la page précé­dente) qui pré­cise les direc­tives d’ur­ban­isme émanant de l’Em­pereur lui-même. On notera avec intérêt qu’elles diver­gent sur cer­tains points des con­cep­tions d’Hauss­mann, notam­ment en ce qui con­cerne l’ob­ses­sion du Préfet de ne trac­er que des voies stricte­ment rec­tilignes. La Com­mis­sion remet le 20 décem­bre un rap­port assez bref, accom­pa­g­né d’un plan d’ensem­ble et de nom­breuses notes annexes.

Il est donc clair qu’Hauss­mann a été choisi pour exé­cuter le pro­gramme de trans­for­ma­tion et non pour met­tre à l’é­tude ses dis­po­si­tions urban­is­tiques et le mon­tage financier. Mais son orgueil lui inter­dit de se con­tenter d’un rôle aus­si lim­ité. Le brio et le culot qu’il met à repouss­er dans l’om­bre les travaux pré­para­toires, tou­jours néces­saires dans une trans­for­ma­tion d’une telle ampleur, recoupent tout à fait les traits de car­ac­tère si bien décrits dans le por­trait d’an­tholo­gie que Per­signy trace de lui dans ses sou­venirs (voir encadré de la page suivante).

Le contexte économique et financier

En ce milieu du XIXe, le débat sur l’é­conomie est ouvert. La révo­lu­tion du chemin de fer ouvre d’im­menses per­spec­tives pour l’in­dus­trie et le grand com­merce. Elle s’ac­com­pa­gne aus­si de bulles finan­cières spécu­la­tives tout à fait com­pa­ra­bles à ce que nous vivons aujour­d’hui avec la ” Net économie “. Faut-il con­tin­uer à inve­stir mas­sive­ment pour dévelop­per les réseaux fer­rés et adapter les struc­tures des grandes villes aux besoins de cette nou­velle donne économique ?

Prônée par Saint-Simon et ses adeptes, une théorie dite des dépens­es pro­duc­tives voit le jour. Tra­di­tion­nelle­ment, les bud­gets publics restent, pour l’essen­tiel, des bud­gets de fonc­tion­nement qu’il est con­venu de gér­er ” en bon père de famille “, sans recourir à l’emprunt. Les villes n’in­vestis­sent dans leur équipement que dans la mesure où le bud­get de fonc­tion­nement dégage des excé­dents, donc de manière néces­saire­ment mar­ginale. Paris pousse le mod­èle à l’ex­trême, et Hauss­mann pour­ra mon­tr­er que le bud­get pré­paré par son prédécesseur sous-estime les recettes et majore délibéré­ment les prévi­sions de dépenses.

Cette pru­dence est en phase avec l’at­ti­tude dom­i­nante d’une bour­geoisie enrichie grâce à la Révo­lu­tion et à la vente des biens nationaux. L’at­ti­tude pat­ri­mo­ni­ale priv­ilégie les act­ifs non cir­cu­lants ; l’idéal, c’est de ” vivre des revenus de ses revenus “. Mais la Révo­lu­tion indus­trielle en cours et l’es­sor de la banque mod­erne font naître un courant opposé, jouant à fond sur l’ef­fet de levi­er du crédit comme moteur de la croissance.

Ce mod­èle, incon­testable­ment val­able pour l’in­dus­trie, peut-il être trans­posé à l’équipement urbain ? Nous savons depuis peu que la réponse dépend du con­texte démo­graphique et économique. En péri­ode de forte crois­sance, les grandes opéra­tions publiques comme les villes nou­velles de Paul Delou­vri­er ou le quarti­er de La Défense peu­vent s’aut­o­fi­nancer. Mais de telles péri­odes sont assez rares et assez cour­tes dans l’his­toire des villes. Elles sont séparées par de longues phas­es de développe­ment mod­éré, comme celle que nous con­nais­sons depuis la crise de 1973, au cours desquelles l’aut­o­fi­nance­ment de l’amé­nage­ment se révèle impos­si­ble à atteindre.

Le débat de 1852 pose donc un vrai prob­lème de fond, qui sera tranché, de par la volon­té per­son­nelle de Napoléon III, par la mise en appli­ca­tion de la théorie des dépens­es pro­duc­tives. En pra­tique, cela veut dire que les excé­dents budgé­taires cam­ou­flés par le préfet Berg­er servi­ront, non à pay­er directe­ment des travaux, mais à garan­tir les emprunts indis­pens­ables pour engager la trans­for­ma­tion de Paris à un rythme beau­coup plus rapide.

Dans un pre­mier temps, la réus­site est indis­cutable. Hauss­mann obtient du Con­seil d’É­tat la pos­si­bil­ité de procéder par expro­pri­a­tion pour libér­er des empris­es plus larges que celles des voies à ouvrir. La revente ultérieure des par­celles val­orisées par la con­struc­tion du nou­veau boule­vard dégagera au prof­it de la ville des plus-val­ues sub­stantielles : l’amé­nage­ment paie l’aménagement.

Mais ce démar­rage euphorique ne dur­era pas, et cela pour des raisons poli­tiques qui ne remet­tent pas en cause la pos­si­bil­ité d’un tel aut­o­fi­nance­ment. Deux retourne­ments de jurispru­dence, aus­si choquants l’un que l’autre du point de vue de l’équité, met­tront à mal le sys­tème imag­iné par Per­signy. Tout d’abord, le Con­seil d’É­tat refusera de con­tin­uer à don­ner son aval aux expro­pri­a­tions par larges ban­des, au motif que la déc­la­ra­tion d’u­til­ité publique ne peut s’ap­pli­quer qu’aux ter­rains des­tinés à être incor­porés au domaine pub­lic et non à ceux des­tinés à être reven­dus (sauf excep­tion de portée marginale).

L’ar­bi­trage est clair : l’ac­tion publique doit se lim­iter aux dépens­es, les plus-val­ues tombant dans la poche des heureux pro­prié­taires des par­celles riveraines de la percée.

Le sec­ond revire­ment, moins con­nu que le pre­mier, est encore plus choquant. En bonne ges­tion­naire, la Ville expro­pri­ait avec quelques années d’a­vance pour pou­voir libér­er les immeubles de leurs occu­pants au fur et à mesure de l’échéance des baux tri­en­naux, donc en résiliant ces baux sans indem­nité selon la pra­tique de l’époque. Mais la Cour de cas­sa­tion mod­i­fiera la règle en imposant l’in­dem­ni­sa­tion des locataires à la date de la déc­la­ra­tion d’u­til­ité publique.

Ces deux change­ments des règles de droit coûteront d’au­tant plus cher à la Ville que les indem­nités d’ex­pro­pri­a­tion sont fixées par des jurys de pro­prié­taires qui se mon­treront d’une générosité lax­iste. La note sera d’au­tant plus salée que la méthode d’é­val­u­a­tion util­isée par les jurys fera pro­lifér­er les spé­cial­istes en compt­abil­ités truquées qui ven­dront leurs ser­vices aux heureux expro­priés, comme le dénonce Haussmann.

Le préfet fit-il par­tie des béné­fi­ci­aires du sys­tème ? Ses adver­saires, jamais en retard d’une calom­nie à son égard, en fer­ont courir le bruit en l’ap­puyant sur un sup­posé aveu bien naïf attribué tan­tôt à l’épouse, tan­tôt à la fille du préfet. ” C’est curieux, leur fait-on dire, chaque fois que nous achetons un ter­rain, il est bien­tôt expro­prié ! “. Mais aucune preuve d’un acte d’achat ou d’une indem­nité ver­sée n’a été retrou­vée. Il est par con­tre avéré qu’Hauss­mann a quit­té l’Hô­tel de Ville non pas enrichi, mais, tout au con­traire, ruiné. Par goût du faste, il dépen­sait dans ses fameuses récep­tions plus que les crédits dont il dis­po­sait. L’Ex­po­si­tion uni­verselle de 1867 aug­men­ta encore ses dépenses.

À son départ, il dut emprunter un mil­lion de francs-or, puis reven­dre sa pro­priété de Nice pour apur­er ses dettes ; il mèn­era par la suite un train de vie modeste.

L’é­tude com­plète du bilan économique et financier de l’œu­vre d’Hauss­mann reste à faire. La polémique lancée par Jules Fer­ry lorsqu’il pub­lie Les comptes fan­tas­tiques d’Hauss­mann en 1868 porte sur la procé­dure plus que sur le fond.

En réal­ité, Hauss­mann a entraîné la ville à emprunter indi­recte­ment, en émet­tant des ” bons de délé­ga­tion “, sans atten­dre l’ac­cord préal­able du Par­lement, alors juridique­ment néces­saire, et qui ne sera accordé qu’après coup. On a con­nu bien pire en matière d’ac­ro­baties financières.

Le juge­ment som­maire de gaspillage n’est pas sor­ti des stéréo­types de la mémoire col­lec­tive si j’en juge par un arti­cle récent du Monde. Le 6 mars 2001, M. Lau­rent Fléchaire résume ain­si son texte sur les comptes d’Hauss­mann : ” Georges Eugène Hauss­mann engage en dix-sept ans 2 mil­liards et demi de francs-or de travaux alors que le bud­get nation­al n’est que de 2 mil­liards ! Il perce d’abord les boule­vards Saint-Michel et Sébastopol… En tout, neuf kilo­mètres de voies nou­velles sont ouverts dans Paris. ”

L’e­sprit de polémique n’est décidé­ment pas mort. Le bud­get de l’É­tat et celui de la ville ont des struc­tures beau­coup trop dif­férentes pour qu’on puisse les com­par­er utile­ment. Le chiffre des dépens­es est celui, rap­porté au cen­time près, dans les Mémoires, pré­cis et détail­lés sur ce point. Mais il est spé­cieux de le rap­porter à la seule voirie alors qu’il com­prend aus­si le réseau com­plet d’as­sainisse­ment, les adduc­tions d’eau, les prom­e­nades, parcs et plan­ta­tions, les cimetières et les nom­breux bâti­ments publics.

On ne peut juger du bien-fondé des dépens­es sans s’in­ter­roger sur les recettes de la Ville. Or Hauss­mann cite à ce pro­pos des chiffres stupé­fi­ants : les recettes munic­i­pales ont plus que dou­blé entre 1852 et 1859 ! Au cours de la décen­nie 1859–1869, le total des excé­dents du bud­get ordi­naire de la Ville a dépassé 624 mil­lions de francs-or, soit le quart du coût total des travaux.

Si ces chiffres sont exacts, le recours mas­sif à l’emprunt devient facile à jus­ti­fi­er, et la théorie des dépens­es pro­duc­tives trou­ve dans ce bilan une incon­testable démon­stra­tion d’efficacité.

Cet essor prodigieux des recettes s’ex­plique par le fait que l’oc­troi con­stitue alors la prin­ci­pale recette fis­cale de la ville. La crois­sance démo­graphique rapi­de de la ville, l’en­richisse­ment de la pop­u­la­tion et l’ef­fet direct des travaux con­juguent leurs effets pour aug­menter rapi­de­ment la masse des biens de toute nature qui paient l’oc­troi à leur entrée dans la ville.

On peut y voir un procédé remar­quable de récupéra­tion indi­recte des plus-val­ues de tous ordres induites par les grands travaux. Et mer­ci, au pas­sage, à messieurs les fer­miers généraux dont l’en­ceinte aura per­mis de con­trôler effi­cace­ment l’en­trée des marchandises !

Un bilan com­plet sup­pose aus­si que l’on s’in­ter­roge sur les effets de long terme de l’œu­vre. Paris y a gag­né d’abord un incon­testable pres­tige. Les grands sou­verains de l’époque y ont défilé pour admir­er et envi­er l’am­pleur de la trans­for­ma­tion. Et si Paris est, aujour­d’hui, la ville qui attire le plus de vis­i­teurs au monde, Hauss­mann et Napoléon III y sont pour quelque chose, car l’im­age dom­i­nante de la cap­i­tale est celle qu’ils ont forgée. Par ailleurs, la com­para­i­son avec l’his­toire urban­is­tique de Lon­dres sem­ble bien démon­tr­er l’u­til­ité d’une mod­erni­sa­tion rad­i­cale opérée au moment oppor­tun pour assur­er le fonc­tion­nement tech­nique et économique d’une grande cité mondiale.

Il reste vrai que l’amor­tisse­ment des emprunts con­trac­tés du temps d’Hauss­mann pèsera durable­ment sur le bud­get de la ville. Mais cette con­trainte s’estom­pera avant la fin du siè­cle, donc dans un délai raisonnable. Lorsque s’ou­vri­ra l’é­tape suiv­ante des grands travaux, la con­struc­tion du Métro, la Ville pour­ra en effet faire céder l’É­tat qui voulait con­fi­er aux grandes com­pag­nies de chemin de fer la maîtrise d’ou­vrage de liaisons à grand gabar­it entre les gares. Elle fini­ra par faire pré­val­oir son pro­jet de ” petit ” métro au statut de voie fer­rée d’in­térêt local. Ce choix lui impo­sait de pren­dre en charge la con­struc­tion des tun­nels et des via­ducs, dépens­es très lour­des qu’elle sera en mesure d’assumer.

Et aujour­d’hui, les con­tribuables parisiens peu­vent remerci­er Hauss­mann chaque fois qu’ils acquit­tent leurs tax­es d’habi­ta­tion ou leurs impôts fonciers bien moin­dres, toutes choses égales par ailleurs, qu’en province. Les 2,5 mil­liards de francs-or de ses investisse­ments n’ont pas fini de pro­cur­er de sub­stantielles économies de fonctionnement.

Mais qui était l’urbaniste ?

La notion d’ur­ban­isme ne se laisse pas enfer­mer dans une déf­i­ni­tion sim­ple. Il s’ag­it d’une pra­tique com­plexe faisant appel à des con­nais­sances sci­en­tifiques et tech­niques, mais aus­si au tal­ent des maîtres d’œu­vre, encadrée par de mul­ti­ples régle­men­ta­tions. Les déci­sions à pren­dre dans ce domaine relèvent claire­ment d’ar­bi­trages de nature poli­tique, parce qu’elles sont struc­turelle­ment inéquita­bles, répar­tis­sant des avan­tages et des incon­vénients entre dif­férentes caté­gories de citoyens et d’usagers de la ville.

His­torique­ment, la com­pé­tence d’ur­ban­isme appar­tient aux munic­i­pal­ités. La France a fait curieuse­ment excep­tion en nation­al­isant cette com­pé­tence, en 1942, avant de la ren­dre aux com­munes par les lois de décen­tral­i­sa­tion de 1982 et 1983. Il est impor­tant de rap­pel­er ce principe général, car il explique l’ef­fi­cac­ité et la rapid­ité stupé­fi­antes de l’œu­vre d’Hauss­mann : dix-sept ans seule­ment pour remod­el­er com­plète­ment Paris. Cet exploit excep­tion­nel a été ren­du pos­si­ble parce que, en tant que préfet de la Seine, Hauss­mann dis­po­sait des pou­voirs exé­cu­tifs qui sont aujour­d’hui ceux des maires et des prési­dents de Con­seils généraux, avec l’a­van­tage sup­plé­men­taire que les assem­blées locales étaient nom­mées par le gou­verne­ment et non élues. Le choix d’un admin­is­tra­teur aguer­ri et volon­tariste, tel que le décrit si bien Per­signy, était dans un tel con­texte la con­di­tion néces­saire et suff­isante pour réus­sir l’en­tre­prise voulue par Napoléon III.

Car l’ur­ban­isme de la cap­i­tale d’un grand État échappe sou­vent au sché­ma général d’une respon­s­abil­ité munic­i­pale. En sus des fonc­tions exer­cées par toutes les autres villes, la cap­i­tale joue un rôle sym­bol­ique essen­tiel qui doit s’ex­primer dans son urban­isme. Ver­sailles ou Brasil­ia sont ain­si des exem­ples extrêmes où l’éd­i­fi­ca­tion de villes nou­velles mon­u­men­tales traduit un pro­jet poli­tique très pré­cis, roy­auté absolue ou fédéralisme.

Dans l’his­toire de Paris, les inter­ven­tions directes des chefs d’É­tat sont fréquentes, mais peu d’en­tre elles se pla­cent sur le ter­rain de l’ur­ban­isme. La plu­part de nos dirigeants ont cher­ché à attach­er leur nom à de grandes réal­i­sa­tions archi­tec­turales isolées, palais, musées, opéras, insti­tu­tions par­ti­c­ulières comme les Invalides, dont les mag­nifiques bâti­ments res­teront si longtemps isolés dans la plaine de Grenelle. Deux seule­ment, Napoléon III et le général de Gaulle, ont véri­ta­ble­ment cher­ché à engager des proces­sus globaux de mod­erni­sa­tion de l’ag­gloméra­tion parisi­enne, et ils ont su trou­ver avec Hauss­mann et Delou­vri­er des chefs d’orchestre à la hau­teur de l’enjeu.

La régu­lar­i­sa­tion de Paris. Dessin de Louis Bon­nier. Le ray­on légal était le nom d’un dîn­er réu­nis­sant les archi­tectes-voy­ers adjoints.

La trans­for­ma­tion de Paris voulue par Napoléon III est, au pre­mier chef, un grand pro­jet poli­tique. Il s’ag­it de démon­tr­er aux yeux des opin­ions publiques nationale et inter­na­tionale la supéri­or­ité du régime impér­i­al. Ce pro­jet s’ap­puie bien sûr sur les argu­ments économiques déjà présen­tés. On sait aus­si que ses longs séjours d’ex­il à Lon­dres avaient per­mis au futur empereur d’é­tudi­er et d’ad­mir­er cer­taines réal­i­sa­tions dont il s’in­spir­era, notam­ment les grands parcs paysagers ouverts au pub­lic. Les élé­ments du pro­gramme, tels qu’ils fig­urent dans la com­mande passée à la Com­mis­sion Siméon, ne sont que la décli­nai­son de ce grand pro­jet politique.

On a beau­coup dis­cuté, et on con­tin­uera, sur l’ob­jec­tif de met­tre le pou­voir cen­tral à l’abri des émeutes et journées révo­lu­tion­naires si fréquentes de 1789 à 1848. Il serait naïf de penser que des hommes d’or­dre comme l’Em­pereur et Hauss­mann aient per­du de vue un tel objec­tif. Pour­tant, les Mémoires n’en par­lent presque pas. Une seule allu­sion l’évoque, presque un lap­sus révéla­teur ! Hauss­mann rap­porte que, pour pou­voir don­ner à l’av­enue du Prince Eugène (le boule­vard Voltaire d’au­jour­d’hui) un pro­fil en long rec­tiligne et bien plat comme il les aime, il va fal­loir abaiss­er et cou­vrir le canal Saint-Mar­tin ” sub­sti­tu­ant au moyen de défense que le canal offrait aux émeu­tiers une nou­velle voie d’ac­cès dans le cen­tre habituel de leurs man­i­fes­ta­tions ” (sic).

Mais de là à pré­ten­dre que les per­cées ont été conçues pour tir­er au canon ou faciliter les charges de cav­a­lerie, il y a un pas qu’il faut se garder de franchir. Sans être absente, la préoc­cu­pa­tion de main­tien de l’or­dre reste sec­ondaire par rap­port aux objec­tifs d’or­gan­i­sa­tion générale de l’e­space urbain et aux choix esthétiques.

Les Mémoires rap­por­tent de manière vivante les dis­cus­sions très fréquentes au cours desquelles Hauss­mann soumet ses pro­jets à l’Em­pereur. Au-delà d’une déférence assez affec­tée, Hauss­mann fait preuve de beau­coup d’en­tête­ment pour faire pré­val­oir ses points de vue face à un Napoléon III sou­vent réti­cent. On sent naître une forme de com­plic­ité, de parte­nar­i­at entre les deux hommes, égale­ment pas­sion­nés par l’en­jeu. Les résul­tats ne sont pas acquis d’a­vance. Hauss­mann aura beau­coup de mal à con­va­in­cre l’Em­pereur que, pour ouvrir le boule­vard Hen­ri IV en droite ligne de la colonne de la Bastille vers le dôme du Pan­théon, il fal­lait con­stru­ire un pont biais sur la Seine. L’empereur refuse longtemps, esti­mant que l’esthé­tique des ponts impose une stricte orthog­o­nal­ité par rap­port au fleuve. À l’op­posé, le préfet n’ob­tien­dra pas l’ac­cord de Napoléon III pour paver les chaussées. L’empereur, fer­vent cav­a­lier, veut ménag­er ses chevaux et impose les revête­ments sablés mal­gré les dif­fi­cultés d’en­tre­tien qu’ils imposent !

Dans ce jeu com­plexe entre les deux grands acteurs de la trans­for­ma­tion de Paris, Hauss­mann révèle d’émi­nentes qual­ités dans le domaine de l’ur­ban­isme. Il obtient l’an­nex­ion des ter­ri­toires com­pris entre l’en­ceinte des fer­miers généraux et les for­ti­fi­ca­tions, ouvrant ain­si large­ment le marché fonci­er pour faire face à la pres­sion démo­graphique. Il prend l’ini­tia­tive de traiter à fond les prob­lèmes tech­niques, notam­ment en matière d’ad­duc­tion d’eau et d’as­sainisse­ment. Il pro­gramme et réalise les équipements indis­pens­ables, mairies d’ar­rondisse­ment, écoles et lycées, et s’at­tache à la créa­tion des pre­mières struc­tures d’as­sis­tance sociale. Il négo­cie avec le secteur privé pour agir plus vite et stim­uler l’in­vestisse­ment en immeubles locatifs.

Il est présent sur tous les fronts et tou­jours soucieux de débouch­er sur des solu­tions réal­istes, même là où on ne l’at­tendrait pas : en créant la Caisse de la boulan­gerie, il invente un sys­tème de taxe à taux vari­able tout à fait com­pa­ra­ble à la mod­u­la­tion intro­duite récem­ment pour les tax­es sur les car­bu­rants, afin de com­penser les hauss­es du prix du pain en péri­ode de dis­ette, mesure d’or­dre impor­tante à une époque où l’achat de pain représente la moitié des dépens­es de nour­ri­t­ure des ouvri­ers et où les dis­ettes provo­quent encore de graves émeutes. Il donne d’autres preuves d’une réelle sen­si­bil­ité aux ques­tions sociales.

Dans son action, il doit faire face en per­ma­nence à deux séries d’op­posants. Les plus vir­u­lents sont les Répub­li­cains opposés par principe à l’Em­pire. Dans un régime très polici­er, il serait trop dan­gereux de s’at­ta­quer directe­ment à Napoléon III. Mais, puisque la trans­for­ma­tion de Paris est un grand pro­jet poli­tique, Hauss­mann devient ipso fac­to une cible de choix et une surenchère s’or­gan­ise vite pour vitupér­er l’homme et l’œu­vre avec des argu­ments de mau­vaise foi. Les Mémoires sont, de ce point de vue, le plaidoy­er en réponse d’Hauss­mann, entre­pris seule­ment en 1889.

Le texte apporte beau­coup de pré­ci­sions utiles pour dépass­er ces polémiques. Il mon­tre aus­si qu’Hauss­mann doit faire face à une oppo­si­tion plus larvée, plus dis­crète, mais plus dif­fi­cile à com­bat­tre, celle des milieux con­ser­va­teurs ral­liés à l’Em­pire. Réti­cents par principe au change­ment, peu con­va­in­cus de l’u­til­ité des dépens­es pro­duc­tives, ils ne cesseront de chercher à met­tre des bâtons dans les roues, comme Per­signy l’avait prévu, et con­tribueront notam­ment à ces deux ren­verse­ments de jurispru­dence si néfastes.

En jan­vi­er 1870, Napoléon III tente l’aven­ture d’un empire libéral et con­fie les rênes du gou­verne­ment à Émile Ollivi­er. Ce dernier décide aus­sitôt le rem­place­ment du Préfet de la Seine, sans même en avis­er l’Em­pereur, comme pre­mier acte poli­tique de son gou­verne­ment et preuve de l’ou­ver­ture libérale. Il affirme ain­si la vic­toire finale des con­ser­va­teurs. Quelques mois plus tard, l’Em­pire s’effondrait.

Modernité d’Haussmann

Hauss­mann se présente lui-même comme un admin­is­tra­teur avant tout autre rôle. La pre­mière par­tie des Mémoires racon­te la longue car­rière d’un sous-préfet à l’e­sprit curieux et ouvert, pas­sion­né de sci­ence, un vrai précurseur de ce que l’on appelle aujour­d’hui le développe­ment local. Dans chaque poste, il prend la mesure des forces et des faib­less­es du ter­ri­toire qui lui est con­fié, analyse en pro­fondeur les prob­lèmes tech­niques et économiques et s’at­tache à met­tre en œuvre des poli­tiques de mod­erni­sa­tion et de développement.

Il accu­mule ain­si beau­coup de con­nais­sances qu’il met­tra en œuvre à Paris, et repère les tal­ents qu’il appellera auprès de lui pour char­p­en­ter l’ad­min­is­tra­tion munic­i­pale qui sera son out­il de travail.

Organ­isa­teur-né, il sait stim­uler ses col­lab­o­ra­teurs et leur ren­dre les hom­mages qu’ils méri­tent, s’at­tachant à les présen­ter un par un dans ses Mémoires. Bour­reau de tra­vail, cela va de soi, il n’hésite pas à organ­is­er des réu­nions de tra­vail fort tard, où il arrive en grand uni­forme au sor­tir de quelque soirée offi­cielle. S’adres­sant à ses ingénieurs, il les plaint avec humour d’avoir affaire à un Préfet ” qui sait les math­é­ma­tiques ” et se plonge à fond dans les dossiers tech­niques pour les véri­fi­er en détail.

Au total, Hauss­mann pré­fig­ure de manière assez éton­nante cette généra­tion de hauts fonc­tion­naires tech­nocrates, au meilleur sens du terme, qui, un siè­cle plus tard, sauront pren­dre la mesure de la grande muta­tion économique de l’après-guerre et con­duire le redresse­ment de la France sous les IVe et ve Républiques.

Grâce à ces qual­ités, Hauss­mann peut don­ner toute sa mesure dans le domaine du grand urban­isme, avant même que le nom et la pra­tique cor­re­spon­dante ne soient claire­ment défi­nis. Il maîtrise par­faite­ment la néces­sité de tra­vailler en per­ma­nence à des échelles très dif­férentes. Sa vision stratégique d’ensem­ble n’a pas de défaut, mais il s’at­tache aus­si aux plus petits détails d’exé­cu­tion. Il innove, par exem­ple, en faisant dessin­er puis fab­ri­quer indus­trielle­ment à faible coût des élé­ments de mobili­er urbain dont de nom­breux exem­plaires sont tou­jours en place.

Hauss­mann impose à tous les con­struc­teurs une dis­ci­pline esthé­tique très stricte étroite­ment con­trôlée par le corps des archi­tectes-voy­ers qu’il recrute. Les pro­jets doivent se com­bin­er pour for­mer des îlots uni­formes. On peut dis­cuter ce par­ti, tout comme son obses­sion des voies plates, rec­tilignes et axées sur des mon­u­ments. Mais on ne peut pas nier que l’ap­pli­ca­tion méthodique de ces règles, pour­suiv­ie pen­dant un siè­cle par l’ad­min­is­tra­tion mise en place par Hauss­mann, a con­féré à l’e­space parisien une cohérence et une lis­i­bil­ité excep­tion­nelles. Après les ten­ta­tives mal­heureuses des années 1960 sur le front de Seine ou dans les réno­va­tions du XIVe arrondisse­ment pour intro­duire l’ur­ban­isme de tours et de bar­res dans Paris, un accord très général s’est refor­mé pour revenir, dans les amé­nage­ments récents comme Bercy ou Seine rive gauche, à des règles d’ur­ban­isme large­ment inspirées des principes de l’îlot haussmannien.

La forme urbaine voulue par Hauss­mann respire l’or­dre et la beauté, le luxe et le calme ; mais la volup­té com­plé­men­taire dans le poème de Charles Baude­laire manque à l’appel.

Pour définir cette forme, Hauss­mann crée la notion de ” régu­lar­i­sa­tion ” et s’y réfère sou­vent. Elle traduit bien la mise en scène du tri­om­phe de la bour­geoisie ren­tière. La fig­ure ci-con­tre illus­tre de manière amu­sante l’idée que s’en fai­saient les archi­tectes-voy­ers. Elle organ­ise aus­si une muta­tion en pro­fondeur de la géo­gra­phie sociale de la cap­i­tale. Elle a rem­placé beau­coup de vieux immeubles habités par les class­es laborieuses par des con­struc­tions neuves aux loy­ers plus élevés, repous­sant le petit peu­ple vers les quartiers périphériques de l’Est, amorçant une ségré­ga­tion sociospa­tiale qui ne cessera de s’am­pli­fi­er par la suite. Et par­mi les caus­es mul­ti­ples de l’apoc­a­lypse de la Com­mune qui va suiv­re, beau­coup d’his­to­riens citent le sen­ti­ment pop­u­laire d’avoir été dépos­sédé des quartiers cen­traux de la capitale.

Là se trou­ve sans doute la prin­ci­pale lim­ite d’une œuvre qui reste unique au monde par son ampleur, sa cohérence et sa rapid­ité d’exécution.

Haussmann, Delouvrier… même combat ?

Deux grandes étapes de trans­for­ma­tion ont joué un rôle essen­tiel pour mod­el­er le grand Paris d’au­jour­d’hui. Bien des car­ac­tères com­muns inci­tent à pouss­er la com­para­i­son de leurs auteurs : l’am­pleur de la vision, l’art de rassem­bler et de motiv­er des équipes per­for­mantes, la vision prospec­tive, le goût de l’ac­tion et la capac­ité de la men­er à bien à très grande échelle. Delou­vri­er y ajoutait l’ab­sence de bluff et l’art du gant de velours sur la main de fer, notions incon­nues d’Haussmann.

Lorsque Delou­vri­er présen­ta son plan en 1965, beau­coup de com­men­ta­teurs s’é­ton­nèrent qu’il prenne comme pri­or­ités la créa­tion de cen­tres sec­ondaires en ban­lieue et le lance­ment des villes nou­velles périphériques, sans prévoir de trans­for­ma­tions de la ville-cen­tre. La rai­son de fond de ces choix tient au fait que la ville ” régu­lar­isée ” par Hauss­mann avait trou­vé un niveau d’équili­bre qui n’ap­pelait plus de grands gestes volontaristes.

Peut-on imag­in­er meilleure jus­ti­fi­ca­tion de l’œu­vre d’Hauss­mann que cet hom­mage implicite ren­du, un siè­cle plus tard, par Delouvrier ?

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