Changer de regard sur les grands projets

Les moyens de l’Union devaient représen­ter env­i­ron 10 % du mon­tant des coûts d’investissement. Ils se sont vite révélés plutôt de l’ordre de 3 % à 5 %. Ce taux n’était pas inci­tatif et beau­coup de pays ont préféré men­er des négo­ci­a­tions bilatérales en n’y mêlant l’Union qu’une fois le finance­ment qua­si bouclé, à quelque 10 % près. La Com­mis­sion plaidait pour une aug­men­ta­tion du bud­get de l’Union.

Mais les États mem­bres raison­nèrent ain­si : pourquoi pass­er par le bud­get de l’Union, ali­men­té par des con­tri­bu­tions aug­men­tées de notre part, pour des investisse­ments sur nos sols ? D’abord il y aura des prélève­ments au prof­it d’autres mem­bres (les autoroutes grec­ques entraient déjà dans la légende), ensuite nous serons moins maîtres de nos déci­sions ; il est donc préférable de s’entendre entre nous.

REPÈRES
Plusieurs grands pro­jets retenus dans les années Delors n’ont jamais été menés à terme. L’intention ini­tiale était louable, les États mem­bres ent­hou­si­astes. Les pro­jets sélec­tion­nés étaient tous des liaisons fer­rovi­aires, routières et flu­viales entre au moins deux États mem­bres. Fig­u­raient cepen­dant au tableau des aéro­ports impor­tants comme le nou­v­el aéro­port alors envis­agé à Milan, depuis réal­isé, ain­si que des autoroutes internes à la Grèce, alors sans con­ti­nu­ité ter­ri­to­ri­ale avec les autres États mem­bres. Beau­coup de ces pro­jets ont été durable­ment blo­qués et cer­tains ne sont pas encore réalisés

Une liaison d’État à État ne fait pas d’elle-même un projet rentable

Cette expli­ca­tion ne suf­fit pas. En effet, des pro­jets bilatéraux renta­bles auraient aisé­ment trou­vé leurs finance­ments, qu’ils eussent été ou non, pour par­tie, financés par l’Union. Or, si l’on regarde la liste des pro­jets Delors, on s’aperçoit que le prin­ci­pal mérite qu’on leur recon­nais­sait à l’époque était de reli­er des États. Autrement dit, la rentabil­ité de la liai­son pour la col­lec­tiv­ité européenne n’avait été dans les choix qu’un critère second.

Un pari irrationnel

Pour défendre ces pro­jets, cer­tains dis­aient : « Les fron­tières ont été et sont encore des obsta­cles. Mais on peut pari­er que, sur le très long terme, le ren­force­ment des intérêts économiques et des échanges intraeu­ropéens ren­dra ces liaisons renta­bles. Il faut mon­tr­er le mou­ve­ment en marchant. » Ce pari est irra­tionnel. Le trans­port n’est qu’un besoin par­mi d’autres et il ne s’exprime qu’à rai­son des con­textes économiques et culturels.

L’intervention de l’Union a sou­vent joué un rôle pervers

Des efforts de mêmes mon­tants dans l’apprentissage des langues européennes, obsta­cle majeur de l’intégration européenne, et dans la qual­ité des tra­duc­tions automa­tiques auraient eu plus de retombées dans de mul­ti­ples domaines, ren­dant, entre autres, les pro­jets infra­struc­turels plus vite renta­bles et donc plus aisé­ment finançables le jour venu.

Les décès in utero et les retards de plusieurs pro­jets Delors ont finale­ment mon­tré que l’économie reprend inex­orable­ment ses droits et qu’il est tou­jours dif­fi­cile pour un pro­jet non rentable de « trou­ver son financement ».

Pire, l’intervention de l’Union a sou­vent joué un rôle per­vers. La promesse de finance­ments de sa part pous­sait les États mem­bres à vite pro­mou­voir auprès de l’UE des pro­jets moins renta­bles, donc moins aisé­ment finançables, que ceux qu’ils pou­vaient financer totale­ment eux-mêmes ou par ententes bilatérales.

Ne mobilis­er les crédits de l’Union que sur ce qui ne peut être financé que par elle

Puis, une fois les pro­jets désignés, les lob­bys régionaux ou tech­niques se met­taient à l’œuvre pour pouss­er à la réal­i­sa­tion de ce qui avait été bap­tisé « grand pro­jet européen ». Le finance­ment s’est tou­jours révélé d’une grande dif­fi­culté. Par­fois, le pro­jet a pu être réal­isé, ce qui ne l’a pas ren­du rentable pour autant. Dans d’autres cas, l’impossible mon­tage du finance­ment n’a pas per­mis la réal­i­sa­tion et l’interdit encore aujourd’hui.

Il faudrait donc doré­na­vant s’assurer en pre­mier lieu que les pro­jets des­tinés à recevoir le label « grand pro­jet européen » aient une rentabil­ité socioé­conomique suff­isante à l’échelle col­lec­tive européenne ou qu’ils l’atteignent dans des délais de moin­dre durée que les travaux.

Raisonner sur une carte d’Europe sans frontières

Il faut aus­si analyser les sources de cette rentabil­ité et ne mobilis­er les crédits de l’Union que sur ce qui ne peut être financé que par elle. Ce point sera pré­cisé, mais on pressent déjà qu’il s’agit de la part de l’intérêt du pro­jet qui ne peut être attribuée à aucun État mem­bre par­ti­c­uli­er et tient donc à leur mutu­al­i­sa­tion. Il faut donc exclure toute clé de finance­ment a pri­ori (comme les fameux 10 %) et admet­tre que le partage des finance­ments se fera à par­tir des bilans économiques pour chaque par­tie prenante, dont l’Union elle-même.

Petits pays vs Grands pays
Petits et grands pays n’ont pas la même vision de leurs intérêts à l’extérieur de leurs fron­tières. Le Grand-Duché a par­ticipé à la pre­mière tranche du TGV-Est alors qu’aucuns travaux n’étaient prévus sur son sol. Le gain de temps sur Lux­em­bourg-Paris a suf­fi à le convaincre.
La Suisse a d’elle-même pro­posé à la France une impor­tante par­tic­i­pa­tion à Bourg-Bel­le­garde, qui a fait gag­n­er une demi-heure sur Paris-Genève.
En revanche, l’État français a con­traint la SNCF à ven­dre ses parts de la com­pag­nie fer­rovi­aire suisse BLS (Bâle Lötschberg Sim­plon) tombées dans l’escarcelle de la SNCF par une cas­cade d’héritages, au moment où BLS com­mençait à s’engager dans le pro­jet d’un nou­veau tun­nel bas au Lötschberg, avec des garanties du gou­verne­ment helvétique.

Pour par­venir aux pro­jets qui représen­tent les meilleures ren­con­tres d’intérêt col­lec­tif, le pro­je­teur man­daté par l’UE doit par­tir d’une carte de l’Europe sans fron­tières et chercher, en se plaçant au niveau d’une fédéra­tion européenne, les idées et les pro­jets qui con­viendraient le mieux aux intérêts de cette fédération.

Il peut fort bien aboutir à cer­tains pro­jets qui, en ter­mes infra­struc­turels stric­to sen­su, ne se dévelop­pent que sur un seul État mem­bre, ou même sur un État hors UE, tout sim­ple­ment parce qu’ils ont des con­séquences suff­isam­ment favor­ables sur l’Union.

Cette méthode et ses con­clu­sions bous­culeront les chan­cel­leries des États mem­bres, tou­jours ten­tées de réa­gir avec pour seule per­spec­tive l’intérêt, pré­sumé par elles, de leurs États à l’intérieur de leurs frontières.

Elles ont tou­jours du mal, sauf dans les petits pays, à com­pren­dre que des intérêts nationaux forts peu­vent se trou­ver dans des infra­struc­tures créées hors des fron­tières de leurs États, voire de l’UE elle-même.

Pour­tant les textes ini­ti­aux de l’Europe, de 1984 puis surtout de 1989, avaient expliqué les principes à suiv­re en ter­mes très généraux mais exacts. C’est sans nul doute l’influence des chan­cel­leries qui a pro­gres­sive­ment fait dévi­er les pratiques.

On leur rap­pellera utile­ment que l’Europe nais­sante de la CECA (Com­mu­nauté européenne du char­bon et de l’acier) avait su réalis­er la canal­i­sa­tion de la Moselle, type même du pro­jet, qui, coupé en morceaux entre des fron­tières, ne présen­tait que peu d’intérêt pour chaque État des « Six » de l’époque mais était rentable pour leur ensem­ble. C’est ce mod­èle qu’il faut reproduire.

Par deux exem­ples je souhait­erais mon­tr­er com­ment des ques­tions ana­logues se posent aujourd’hui.

L’organisation du transport par conteneurs

Sachant que les con­férences mar­itimes organ­isent un max­i­mum de rota­tions de navires porte-con­teneurs dans le sens est-ouest et qu’elles recherchent les tra­jets les plus ten­dus, donc via Suez et Gibral­tar, com­ment répar­tir le plus effi­cace­ment pos­si­ble le traf­ic mar­itime de con­teneurs aboutis­sant en Europe et par­tant d’Europe ? Cela donne un avan­tage impor­tant à Malte et surtout à l’Italie qui, depuis plus longtemps dans l’Union, s’est organ­isée en créant le hub de Gioia Tau­ro (en face de Mes­sine) et redis­tribue pro­gres­sive­ment la carte des trafics por­tu­aires européens, mar­itimes comme fer­rovi­aires, entre Le Havre, Anvers, Rot­ter­dam, Ham­bourg d’une part, Mar­seille, Gênes, La Spezia, Tri­este d’autre part.

Un bon pro­jet européen doit d’abord être rentable pour la col­lec­tiv­ité européenne dans son ensemble

Il est impos­si­ble de don­ner une réponse sim­ple à cette ques­tion sans études poussées car les routes ter­restres sont en con­cur­rence avec les routes mar­itimes, ou com­plé­men­taires de celles-ci, pour un cer­tain nom­bre de des­ti­na­tions. Les investisse­ments sur les routes ter­restres, prin­ci­pale­ment le tun­nel bas du Saint-Gothard (57 km) qui s’ouvrira dans quelques années (2017 prob­a­ble­ment) au traf­ic fer­rovi­aire, accentueront encore l’avantage de l’Italie qui a, de ce fait, dès main­tenant, ren­ver­sé le sens majori­taire des flux ter­restres de marchandises.

La com­plex­ité de la ques­tion vient en l’occurrence, il faut s’en réjouir, d’un « cadeau du ciel » à l’Europe qui est sur la planète le seul con­ti­nent où les ter­res en forme de pénin­sules et les mers intérieures s’interpénètrent de façon aus­si pronon­cée. L’optimisation des répar­ti­tions de trafics par con­teneurs s’appliquerait donc à un con­texte géo­graphique très favorable.

Le tunnel bas du Brenner

L’Allemagne, con­cernée de la Bav­ière à Ham­bourg, et l’Italie, con­cernée par la Vénétie, le Frioul, le Trentin et une part de la Lom­bardie, poussent à la réal­i­sa­tion d’un tun­nel bas sous le col du Bren­ner (55 km), sorte de symétrique est du Saint-Gothard. Ce pro­jet fai­sait par­tie des pro­jets Delors. Sans me pronon­cer sur la rentabil­ité de cet investisse­ment pour la col­lec­tiv­ité européenne, je con­state que la règle non écrite des chan­cel­leries, qui veut que les finance­ments prin­ci­paux et les risques inhérents soient assurés par chaque État mem­bre pour les travaux qui se situent sur son sol, con­tin­ue de blo­quer et blo­quera encore ce pro­jet mal­gré le pari risqué qui a con­sisté à engager les travaux le 18 avril 2011 alors que le finance­ment n’est pas bouclé.

En effet l’Autriche, qui n’a qu’un seul intérêt à l’ouvrage, l’évitement d’un traf­ic routi­er nuis­i­ble (l’obligation pour ce traf­ic d’emprunter le rail n’est pas acquis), devrait, selon cette règle, assur­er l’essentiel du finance­ment. Les seuls autres con­tribu­teurs actuels sont l’Italie (part à peu près égale à l’Autriche) et l’UE, cette dernière pour une part assurée de 8 % à dépenser avant 2014.

Une mutualisation réfléchie en termes industriels

De telles ques­tions se posent tous les jours dans les grands groupes indus­triels inter­na­tionaux où elles ont un car­ac­tère banal : ceux qui payent sont ceux qui trou­vent intérêt à un investisse­ment et non ceux chez lesquels on installe led­it investisse­ment. Pour repren­dre l’exemple du Bren­ner, à con­di­tion que l’ouvrage soit rentable, il devrait trou­ver ses finance­ments majori­taires en Alle­magne et en Italie.

Mais cette évi­dence n’a pas cours actuelle­ment et les travaux ont donc com­mencé sans que l’Allemagne ait déboursé un cen­time pour cette réal­i­sa­tion dont elle sera, avec l’Italie, la prin­ci­pale béné­fi­ci­aire. Par com­para­i­son, nos ancêtres à la fin du XIX^e siè­cle fai­saient mieux puisque les Suiss­es ont obtenu pour le pre­mier Saint- Gothard fer­rovi­aire, entière­ment chez eux, des finance­ments très impor­tants de l’Italie et de l’Allemagne (24% et 11% du total).

Le cas des villes
Les infra­struc­tures intéres­santes pour l’Europe peu­vent être ponctuelles et con­cern­er des villes, non for­cé­ment des liaisons. Ce cas appa­raî­tra de plus en plus car c’est dans les grandes con­cen­tra­tions d’habitants et d’activités que se situent par nature les meilleures rentabil­ités (et les meilleures per­for­mances en développe­ment social et environnemental).

L’UE devrait donc se dégager des règles pra­tiquées actuelle­ment, revenir aux règles écrites et, pour ce faire, suiv­re le mod­èle d’une hold­ing indus­trielle avec ses dif­férentes sociétés : plan­i­fi­ca­tion « fédérale » de ses axes prin­ci­paux et de ses ter­minaux prin­ci­paux, règles com­munes (ou du moins con­ver­gentes) de tar­i­fi­ca­tion (ce qui se fait), finance­ments col­lé­giaux sur la base de ce que cha­cun retire, en ter­mes de bilan actu­al­isé (au taux de rentabil­ité de chaque pro­jet), finance­ments par l’UE réservés à ce que les prin­ci­paux mem­bres intéressés socioé­conomique­ment ne peu­vent pas apporter (c’est-à- dire l’intérêt du reste de l’Union).

En somme, un bon pro­jet européen doit d’abord être rentable pour la col­lec­tiv­ité européenne dans son ensem­ble. Pour autant, il peut se dévelop­per sur un seul État (cas du hub de Malte ci-dessus). Il n’est même pas oblig­a­toire, comme on l’aura com­pris, que ce pro­jet se développe sur le sol de l’Union. Ain­si la Suisse, non-mem­bre de l’Union, est le lieu de plusieurs bons pro­jets européens, à cause de sa sit­u­a­tion cen­trale et de la dif­fi­culté du fran­chisse­ment des Alpes en ligne droite entre des pôles économiques européens par­ti­c­ulière­ment forts (Lom­bardie, Émi­lie-Romagne d’une part, Bâle, val­lée du Rhin, Rand­stad et Rot­ter­dam d’autre part).

On peut du reste remar­quer à ce pro­pos que les dis­cus­sions « bilatérales » entre Com­mis­sion européenne et Con­fédéra­tion helvé­tique à pro­pos de la tra­ver­sée de la Suisse par les NLFA (nou­velles lignes fer­rovi­aires à tra­vers les Alpes) ont été très sem­blables à celles de deux grandes sociétés indus­trielles recher­chant une solu­tion com­mune présen­tant pour cha­cune des intérêts dif­férents mais posi­tifs dans les deux cas.

La Com­mis­sion aurait dû tenir ce rôle avec l’Autriche pour le Bren­ner. Mais alors que la Suisse pou­vait, dans la négo­ci­a­tion des NLFA, se mon­tr­er inven­tive et n’était tenue que par les règles européennes qu’elle s’était imposées elle-même, l’Autriche, État mem­bre, avait para­doxale­ment moins de liber­té. En entrant dans l’Europe elle avait de jure accep­té des élé­ments com­mu­nau­taires que la Suisse a négo­ciés (oblig­a­tion pour le traf­ic routi­er tra­ver­sant d’emprunter le mode fer­rovi­aire et péage entre Bâle et Chi­as­so notamment).

Les per­dants doivent recevoir une com­pen­sa­tion financière

Tout en con­cer­nant physique­ment cer­tains États mem­bres, il se peut qu’un pro­jet n’ait que peu de retombées pour l’un d’entre eux (hors péri­ode de travaux). Le pro­jet de tun­nel sous le Bren­ner en est un exem­ple. Dans le même sens, un pro­jet intéres­sant pour la col­lec­tiv­ité européenne peut pos­er des ques­tions poli­tiques dif­fi­ciles à un État mem­bre, favorisant par exem­ple une région de cet État mais en défa­vorisant une autre.

Ain­si, envis­ager le ren­force­ment de la liai­son « lotharingi­en­ne » entre Mar­seille et l’Italie d’une part et Anvers d’autre part, en con­statant le rôle de pre­mier port de France que joue dès à présent Anvers, délivr­erait l’Île-de-France d’un con­tourne­ment fer­rovi­aire très dif­fi­cile vers Le Havre aux heures de pointe du matin mais irrit­erait forte­ment les Normands.

Un œil neuf délivré des considérations nationales

Les États mem­bres et leurs diplo­maties doivent donc appren­dre à dis­cern­er des intérêts nationaux en dehors de leurs fron­tières nationales et à agir, avec l’aide de la Com­mis­sion, comme des sociétés indus­trielles cher­chant à max­imiser leurs prof­its dans l’Union entière, en appor­tant des moyens et en prenant des par­tic­i­pa­tions à des pro­jets intéres­sants pour l’Europe entière mais que les pays sup­ports, seuls, met­traient trop de temps à réaliser.

Des con­trats en PPP
Le mon­tage financier doit résol­u­ment préfér­er la forme du con­trat de parte­nar­i­at pub­lic-privé à cause de deux car­ac­téris­tiques fondamentales.
D’une part, cette for­mule con­traint les par­ties con­trac­tantes à pren­dre en compte non seule­ment les coûts d’investissement mais aus­si, sur longue durée, les prévi­sions de comptes d’exploitation. Les États seuls s’abstiennent trop sou­vent d’analyses poussées (puis suiv­ies au cours du temps). Ils auront en out­re de moins en moins de com­pé­tences pro­pres pour ce faire.
D’autre part, la recherche des action­naires et des prê­teurs est forte­ment dynamisée et la mise en com­péti­tion de quelques sché­mas pro­posés pousse à l’inventivité.

En sens inverse, les pro­jets non renta­bles seraient impi­toy­able­ment écartés : ils endet­teraient sans jus­ti­fi­ca­tion les généra­tions à venir. Leur car­ac­tère trans­frontal­ier ne doit pas faire illusion.

Pour par­venir à de bons pro­jets d’infrastructures européennes, il faut donc regarder la carte de l’Europe avec un œil neuf, délivré des con­sid­éra­tions nationales. Cela ne peut être le fait que d’un groupe d’experts pra­ti­quant la même méthode d’analyse des béné­fices des pro­jets et de leurs rentabilités.

Quant aux pro­jets renta­bles, on écartera les réti­cences des chan­cel­leries et des États con­cernés en dimen­sion­nant les apports des uns et des autres de telle sorte que la rentabil­ité col­lec­tive soit aus­si celle de chacun.

Il fau­dra donc admet­tre que les per­dants, s’il y en a, reçoivent une com­pen­sa­tion finan­cière dimen­sion­née aus­si de cette façon : on obtien­dra ain­si de meilleures chances de ne pas les voir s’opposer à un pro­jet très rentable pour la col­lec­tiv­ité européenne.

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