Un concept arrivé à péremption ?

Pour assu­rer la sécu­ri­té ali­men­taire et la bonne san­té des popu­la­tions, les pro­duits ali­men­taires de nos super­mar­chés ont une date de péremp­tion. En serait-il de même avec les concepts ? Deux inven­tions de ces trente der­nières années pour­raient le lais­ser pen­ser : le déve­lop­pe­ment durable et le prin­cipe de pré­cau­tion. Bien que tous deux consti­tu­tion­na­li­sés en France en 2005 par la Charte de l’environnement, on peut se deman­der s’ils ne sont pas déjà bons à envoyer au musée Gré­vin, en sou­ve­nir des mythes d’un autre temps.

REPÈRES
Le prin­cipe de pré­cau­tion a été inven­té dans les années 1980. Il lui incom­bait de tran­cher le nœud gor­dien d’une rhé­to­rique qui engluait l’action publique : l’engagement d’une poli­tique de pré­ven­tion des risques pour l’environnement était condi­tion­né à l’acquisition de cer­ti­tudes scien­ti­fiques sur l’existence des dom­mages et sur les liens de cau­sa­li­té impli­qués. Les poches d’incertitude scien­ti­fique rési­duelle étaient sys­té­ma­ti­que­ment mobi­li­sées par les repré­sen­tants de l’industrie ou par les gou­ver­nants pour repor­ter à plus tard toute ini­tia­tive publique, en confiant hypo­cri­te­ment à la science la mis­sion d’établir des cer­ti­tudes posées comme préa­lables à l’action. Lorsque l’action inter­ve­nait fina­le­ment, elle était beau­coup trop tar­dive pour empê­cher la réa­li­sa­tion de l’essentiel des dommages.

Une idée déjà usée

Comme la pile Won­der qui ne s’usait que si l’on s’en ser­vait, le déve­lop­pe­ment durable est usé parce que, plu­tôt de com­prendre ses exi­gences et de les prendre au sérieux, on s’en est beau­coup ser­vi dans le dis­cours publi­ci­taire, qu’il s’agisse des entre­prises ou des poli­tiques. Quant au prin­cipe de pré­cau­tion, il est à la fois la cible pri­vi­lé­giée de ceux qui en dénoncent les grands méfaits pour la crois­sance, le pro­grès, la science, la rai­son, l’Occident, la socié­té indus­trielle ou l’État de droit, au choix, et de ceux qui le trouvent trop tiède, pas assez radi­cal avec son tro­pisme ges­tion­naire, bref pas révolutionnaire.

Un prin­cipe usé d’avoir été mal uti­li­sé et invo­qué à tort et à travers

Sur­tout, il est usé d’avoir été mal uti­li­sé et invo­qué à tort et à tra­vers tant par les gou­ver­nants que par divers groupes d’activistes. Après le cafouillage de la grippe A‑H1N1 en 2010, mais aus­si les trois décen­nies d’inertie hon­teuse des pou­voirs publics face à la pol­lu­tion des eaux par les nitrates en Bre­tagne et la pro­li­fé­ra­tion des algues vertes sur cer­taines côtes, quel res­pon­sable poli­tique peut encore, sans être pris de fou-rire, annon­cer publi­que­ment qu’il prend telle mesure de ges­tion de risques sani­taires et envi­ron­ne­men­taux « au nom du prin­cipe de précaution » ?

Éviter la paralysie

Le cas de l’amiante
Des obser­va­tions anciennes, remon­tant au début du XX^e siècle, avaient été faites sur les patho­lo­gies créées par le tra­vail de ce maté­riau. Dès le milieu du siècle, la réa­li­té du risque de can­cer était diag­nos­ti­quée. Peu de mesures ont été prises. En France, un comi­té d’échange d’information et de concer­ta­tion a été mis en place en 1982 à l’initiative des milieux pro­fes­sion­nels. Ce Comi­té per­ma­nent amiante (CPA) asso­ciait les dif­fé­rentes par­ties « ins­ti­tu­tion­nelles » : repré­sen­tants du patro­nat et des syn­di­cats, du monde médi­cal et scien­ti­fique et de l’État. Por­teurs d’une doc­trine de l’usage contrô­lé de l’amiante, ses ani­ma­teurs sont ame­nés à devoir rendre des comptes devant la jus­tice dans une pro­cé­dure aujourd’hui en cours. Ce pré­cé­dent devrait vac­ci­ner gou­ver­nants et citoyens contre toute mytho­lo­gie de la concer­ta­tion avec les par­ties pre­nantes, pré­sen­tée comme le nec plus ultra d’une ges­tion avi­sée des risques collectifs.

À l’origine, le prin­cipe était un prin­cipe de réac­tion à la para­ly­sie publique devant l’incertitude scien­ti­fique sur les impacts envi­ron­ne­men­taux. Dif­fé­rentes crises sani­taires connues en France et en Europe depuis les années 1980 ont pareille­ment mis en évi­dence la fai­blesse des démarches de pré­ven­tion en san­té publique, confron­tées au même obs­tacle de l’incertitude scien­ti­fique. Le cas de l’amiante est ici emblématique.

Éviter l’attentisme

Le prin­cipe de pré­cau­tion peut se com­prendre comme une image inver­sée de l’attentisme. La pré­co­ci­té de la prise en compte des risques, sans attendre le stade des cer­ti­tudes scien­ti­fiques, doit se sub­sti­tuer à l’inertie à laquelle l’attente de cer­ti­tude don­nait un ali­bi facile. La prin­ci­pale inno­va­tion appor­tée par ce prin­cipe concerne donc la ges­tion du calen­drier de l’action. À cet égard, l’article 5 de la Charte de l’environnement rap­pelle les auto­ri­tés publiques à leurs res­pon­sa­bi­li­tés : il leur incombe de veiller à une bonne ges­tion des risques, en dépit de l’incertitude, sans se défaus­ser ni sur des ins­tances d’expertise, fussent-elles médi­cales, ni sur des ins­tances de concer­ta­tion, ce qui ne veut pas dire que leur action ne doive pas être éclai­rée par les unes et par les autres.

Agir de façon précoce, oui mais comment ?

Un équi­libre essen­tiel entre la pré­co­ci­té de la prise en charge et le carac­tère pro­por­tion­né et pro­vi­soire des mesures

L’inversion du cas « amiante » ne va pas jusqu’à enjoindre de recou­rir à l’interdiction d’une acti­vi­té ou d’une tech­nique dès qu’un doute non étayé est for­mu­lé sur son inno­cui­té. Le prin­cipe de pré­cau­tion consti­tu­tion­nel demande l’adoption de mesures « pro­vi­soires et pro­por­tion­nées ». Ce prin­cipe ins­taure ain­si un équi­libre essen­tiel entre la pré­co­ci­té de la prise en charge, qui l’oblige à se confron­ter à l’incertitude scien­ti­fique, et la nature mesu­rée et humble des mesures à enga­ger dans un pro­ces­sus conti­nu et adap­ta­tif d’accompagnement de l’innovation technique.

L’incertitude scien­ti­fique se prête en effet à l’inflation des risques ima­gi­naires aux­quels, sans éva­lua­tion, sans filtre et sans dis­cer­ne­ment, les pou­voirs publics ne pour­raient répondre que par une déme­sure arbi­traire dans l’emploi de l’interdit, comme l’a confir­mé l’expérience des bio­tech­no­lo­gies agri­coles dans ce pays.

Confusion et improvisation

Mesures pro­por­tion­nées et provisoires
L’article 5 du texte consti­tu­tion­nel énonce : « Lorsque la réa­li­sa­tion d’un dom­mage, bien qu’incertaine en l’état des connais­sances scien­ti­fiques, pour­rait affec­ter de manière grave et irré­ver­sible l’environnement, les auto­ri­tés publiques veillent, par appli­ca­tion du prin­cipe de pré­cau­tion et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de pro­cé­dures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures pro­vi­soires et pro­por­tion­nées afin de parer à la réa­li­sa­tion du dommage. »

La confu­sion per­sis­tante des idées, l’improvisation et la ges­tion poli­ti­ciennes des dos­siers les plus média­tiques ont pro­gres­si­ve­ment mis le prin­cipe de pré­cau­tion sur la voie du dis­cré­dit. En effet, sur le plan des idées coexistent encore en France au moins deux prin­cipes de pré­cau­tion : la ver­sion pro­por­tion­née, dépo­sée dans les textes (loi Bar­nier 95–101, Charte de l’environnement), qui est celle de la doc­trine vali­dée par les ins­ti­tu­tions poli­tiques euro­péennes et fran­çaises ; et une ver­sion « éra­di­ca­trice du risque » reven­di­quée par des ONG ou des groupes de popu­la­tion en situa­tion de crise et reprise de temps à autre par des res­pon­sables publics.

Cette der­nière, dont le carac­tère irra­tion­nel a été démon­tré il y a de nom­breuses années, prend à la lettre le dic­ton Dans le doute abs­tiens-toi et, deman­dant la preuve de l’absence de risque, fait de l’inversion de la charge de la preuve son éten­dard en igno­rant que la plu­part des situa­tions impliquent un arbi­trage « risque contre risque » et que la preuve scien­ti­fique d’une absence ne peut être appor­tée par une science tou­jours impar­faite et inachevée.

Catastrophisme éclairé ?

À la ver­sion pro­por­tion­née de la doc­trine s’est éga­le­ment oppo­sé le radi­ca­lisme phi­lo­so­phique du « catas­tro­phisme éclai­ré », foca­li­sé sur l’évitement abso­lu du scé­na­rio du pire catas­tro­phique, prô­né par Jean-Pierre Dupuy, aux yeux duquel le prin­cipe de pré­cau­tion ne serait que bouillie pour les chats. Dans ces condi­tions, il est heu­reux que le prin­cipe de pré­cau­tion ne soit pas un catas­tro­phisme pour aider nos contem­po­rains à faire face concrè­te­ment à des sus­pi­cions de risques graves et irré­ver­sibles pour la san­té et l’environnement : qu’aurait don­né le « catas­tro­phisme éclai­ré » face aux risques émer­gents de la grippe aviaire il y a quelques années, puis de la grippe por­cine H1N1 en 2009, ou face à l’état des connais­sances sur les risques des antennes relais ? Fau­drait-il inter­dire toute recherche et toute inno­va­tion sur les nano­tech­no­lo­gies, les biotechnologies ?

Une doctrine inappliquée

En pra­tique, selon les cas et le niveau d’émotion du public, les auto­ri­tés publiques se sont écar­tées sans rete­nue, par défaut ou par excès, de la doc­trine qu’elles avaient adou­bée et qui est cen­sée leur ser­vir de guide. Elles n’ont pas hési­té non plus à se récla­mer dudit prin­cipe dans des cir­cons­tances où il n’avait pas à être convo­qué. On a ain­si assis­té à la confu­sion de ce prin­cipe avec un slo­gan maxi­ma­liste : « On n’en fait jamais trop pour la sécu­ri­té » (ges­tion de la vac­ci­na­tion contre la grippe A‑H1N1 ; plans de des­truc­tions d’habitations en zone inon­dable après le pas­sage de la tem­pête Xynthia).

On a connu l’instrumentalisation de l’expertise scien­ti­fique et de la ges­tion des risques au pro­fit de com­pro­mis poli­tiques, comme dans le cas de la sus­pen­sion de l’autorisation de mise en culture du maïs OGM MON 810 de la socié­té Mon­san­to, en fait déci­dée avant toute ana­lyse des risques dans le cadre du Gre­nelle de l’environnement. On a pu obser­ver l’inertie face au déve­lop­pe­ment rapide et opaque des usages indus­triels des nano­tech­no­lo­gies et nano­pro­duits, alors que les pro­prié­tés nou­velles acquises par la matière à cette échelle nano engen­draient une situa­tion nou­velle, aux risques mal iden­ti­fiés et insuf­fi­sam­ment étu­diés pour la san­té et l’environnement.

Carences d’organisation

La plu­part des situa­tions impliquent un arbi­trage « risque contre risque »

En pra­tique, en France, le prin­cipe de pré­cau­tion est ain­si demeu­ré une sorte de joker au conte­nu variable, mobi­li­sé pour conve­nance poli­tique en fonc­tion des situa­tions et des inté­rêts et des buts de ceux qui s’en emparent sans que cela ne reflète la pro­por­tion­na­li­té rai­son­née et de bon aloi qui était attendue.

Cette situa­tion est notam­ment attri­buable au fait que les pou­voirs publics n’ont pas mis en place, par une loi que la loi Bar­nier 95–101 appe­lait expli­ci­te­ment dès 1995, l’organisation admi­nis­tra­tive et les pro­cé­dures d’application qui auraient don­né à l’usage de ce prin­cipe une ratio­na­li­té mini­male, comme elles le font dans les autres domaines de l’administration publique.

Remises en cause

Rap­port Attali
En 2008, le pre­mier rap­port de la Com­mis­sion pour la libé­ra­tion de la crois­sance fran­çaise pré­si­dée par Jacques Atta­li deman­dait « d’abroger, ou à défaut de pré­ci­ser très stric­te­ment la por­tée de l’article 5 de la Charte de l’environnement de 2004 » (p. 92).

Com­ment s’étonner, dans ce contexte, que depuis 2007 dif­fé­rents groupes d’influence aient pris des ini­tia­tives visant à remettre en cause soit l’énoncé du texte consti­tu­tion­nel, soit le sta­tut de norme consti­tu­tion­nelle, soit l’existence même du prin­cipe dans le cor­pus des normes juri­diques. En mai 2010, vingt-deux dépu­tés de la majo­ri­té pré­si­den­tielle dépo­saient une pro­po­si­tion de com­mis­sion d’enquête sur les impacts du prin­cipe de pré­cau­tion dans la socié­té fran­çaise. Ils moti­vaient leur démarche par le dan­ger repré­sen­té par l’incorporation au bloc de consti­tu­tion­na­li­té de ce concept mal défi­ni : la plas­ti­ci­té d’interprétation qu’il auto­ri­sait leur sem­blait de nature à limi­ter l’initiative scien­ti­fique, le pro­grès tech­nique et le déve­lop­pe­ment éco­no­mique et social.

Retrouver les bases conceptuelles

De telles démarches ne pou­vaient certes qu’avoir une por­tée sym­bo­lique dans la mesure où, ins­crit dans le trai­té de Maas­tricht en 1992, le prin­cipe de pré­cau­tion a été recon­nu comme norme géné­rale du droit com­mu­nau­taire par la Cour de jus­tice euro­péenne. Pour s’en libé­rer, la France devrait soit obte­nir son retrait des trai­tés en vigueur, soit quit­ter l’Union européenne.

Se déga­ger de tous les mal­en­ten­dus et débats pié­gés que le prin­cipe charrie

Tou­te­fois, en attri­buant au prin­cipe ce qui n’était impu­table qu’à des condi­tions déplo­rables d’application infi­dèle, elles n’ont concou­ru ni à cla­ri­fier le débat public ni à res­tau­rer la véri­té concep­tuelle du prin­cipe. De façon plus inté­res­sante, après six mois d’auditions, d’enquête et de réflexion, le Comi­té d’évaluation et de contrôle des poli­tiques publiques de l’Assemblée natio­nale concluait dans son rap­port de juillet 2010 spé­ci­fi­que­ment dédié à ce prin­cipe, non à la néces­si­té de le remettre en cause ou de reve­nir sur sa consti­tu­tion­na­li­sa­tion, mais à celle d’en orga­ni­ser de façon effec­tive l’application, en par­ti­cu­lier dans le domaine de la san­té publique. Comme l’art de la guerre pour Napo­léon, l’art de la pré­cau­tion est tout d’exécution, et c’est là que le bât blessait.

Bâtir une gestion raisonnée des risques hypothétiques

Conver­gences de vues
Les conclu­sions éta­blies par le Comi­té d’évaluation et de contrôle des poli­tiques publiques de l’Assemblée natio­nale convergent avec l’avis rédi­gé en mars 2010 par le Comi­té de pré­ven­tion et de pré­cau­tion, rat­ta­ché au minis­tère de l’Écologie, sur la néces­si­té de don­ner un cadre d’application au prin­cipe de précaution.

Nous en sommes là et il est bien tard pour redres­ser la barre. Nous aurions besoin que soit mise en place une ins­tance de sai­sine des risques sus­pec­tés et d’instruction de ceux qui méritent un trai­te­ment plus appro­fon­di, laquelle ins­tance confie­rait à un réfé­rent le soin de dis­tri­buer les rôles dans les dif­fé­rentes direc­tions (éva­lua­tion scien­ti­fique, concer­ta­tion, iden­ti­fi­ca­tion de mesures conser­va­toires, expé­ri­men­ta­tion, lan­ce­ment de pro­grammes de recherche, sui­vi des impacts des pro­duits et tech­niques auto­ri­sés, veille) qu’implique l’application de ce prin­cipe. Mais ne dit-on pas que la consti­tu­tion­na­li­sa­tion du prin­cipe de pré­cau­tion comme prin­cipe d’application directe empê­che­rait désor­mais le légis­la­teur d’organiser sa mise en œuvre dans le champ de l’environnement ?

Peut-être le mieux serait-il alors de lais­ser le prin­cipe de pré­cau­tion là où il est, et de bâtir une ges­tion des risques hypo­thé­tiques qui, tout en s’inspirant étroi­te­ment des idées qu’il cris­tal­lise, n’y ferait pas expli­ci­te­ment réfé­rence et, ce fai­sant, pour­rait se déga­ger de tous les mal­en­ten­dus et débats pié­gés qu’il char­rie désormais.

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