Revitaliser la hiérarchie et le contrôle de l’administration

Deux nœuds gordiens

Deux nœuds gordiens

Un pays éta­tique, comme la France, doit plus que d’autres avoir une admin­is­tra­tion effi­cace. Les com­para­isons inter­na­tionales mon­trent que ce n’est pas le cas. La bureau­cratie à la française s’é­touffe et étouffe le pays, son édu­ca­tion nationale, ses hôpi­taux, son sys­tème judi­ci­aire, ses insti­tu­tions cul­turelles, sa recherche, son sys­tème poli­tique, ses entre­pris­es publiques… bref, tout ce qu’elle touche, à com­mencer par les fonc­tion­naires eux-mêmes, qui en sont les pre­mières vic­times. Enfin le déficit des finances publiques crée du chô­mage et le chô­mage du déficit. 

Dans les affaires humaines, la dif­fi­culté n’est pas de dire ce qui ne va pas ; c’est de trou­ver com­ment déblo­quer un sys­tème. La ten­ta­tion du sim­plisme se voit partout. Il y a un fan­tasme de la révo­lu­tion imposée par un homme prov­i­den­tiel. Mais les vio­lences créent le chaos, avec effets imprévis­i­bles et dom­mages col­latéraux. Au fond, cha­cun le sait ; ain­si réclamer une révo­lu­tion est un moyen de ne rien faire. C’est dom­mage, parce que nos fonc­tion­naires, mal­heureux du sys­tème, très large­ment bien for­més, com­pé­tents, dévoués, sont le pre­mier moyen de toute réforme. Je pro­pose deux hypothès­es de déblocages essen­tiels, tout en étant con­scient que la diver­sité des admin­is­tra­tions est immense et qu’il est risqué de généraliser. 

Dans une entre­prise, un effort se propage et s’am­pli­fie par la hiérar­chie. Mais aujour­d’hui on ne peut pas deman­der à la hiérar­chie des admin­is­tra­tions de con­duire une réforme. Trop sou­vent elle a per­du pra­tique­ment tous ses pou­voirs, à tous les niveaux, au prof­it des ser­vices cen­traux, des syn­di­cats, des cab­i­nets min­istériels. Com­ment manœu­vr­er ce gigan­tesque corps sans arma­ture ? Avant tout, il faut ren­dre ses pou­voirs nor­maux à la hiérarchie. 

Cela dit on ne peut pas compter seule­ment sur le bon vouloir, le sens de l’hon­neur des fonc­tion­naires. Le tableau n’est pas com­plet sans exa­m­en du con­trôle de l’ad­min­is­tra­tion par les élus, dont c’est en principe une fonc­tion majeure. Deux­ième nœud gor­di­en : ce con­trôle a été neutralisé. 

Rendre le pouvoir à la hiérarchie

 Lui don­ner des objec­tifs et des out­ils compt­a­bles ; informer, sanc­tion­ner ; enfin respecter les quelques règles saines de con­duite des affaires humaines.

Tout groupe humain, qui non seule­ment existe et se per­pétue mais a un but, toute équipe de sport, tout com­merce, toute indus­trie, est organ­isé avec une hiérar­chie qui le con­duit, qui est respon­s­able et est dotée des pou­voirs qui vont avec la respon­s­abil­ité. Bien sûr, il y a une hiérar­chie dans l’ad­min­is­tra­tion ; mais on sait que ses pou­voirs nor­maux, indis­pens­ables, son autorité, ont été rognés, brisés, réduits à rien, par un maquis de règle­ments et par les empiéte­ments des syn­di­cats. Sauf en par­tie chez les mil­i­taires et la police, où l’au­torité de la hiérar­chie est imposée par les dan­gers, et qui pré­cisé­ment ont mon­tré leur capac­ité à se réformer. 

Donner les pouvoirs nécessaires.

Ces pou­voirs sont les pre­miers out­ils du tra­vail en équipe : d’abord bien sûr celui de com­man­der et sanc­tion­ner, de décider de la rémunéra­tion pour une part sig­ni­fica­tive, de pou­voir choisir son per­son­nel et de pou­voir s’en sépar­er, de relay­er l’in­for­ma­tion entre la direc­tion et son per­son­nel, de décider et con­trôler dans tous les cas de ges­tion courante du per­son­nel, de traiter avec les four­nisseurs, même aux niveaux les plus mod­estes. Bien enten­du, cela veut dire des recours hiérar­chiques dans les cas, rares en pra­tique, où un supérieur se con­duit mal avec ses subordonnés. 

Toute décision est prise par un individu.

Une com­mis­sion étudie, débat, pro­pose ; elle ne décide jamais. 

Faire la chasse aux courts-circuits

par les syn­di­cats, les ser­vices cen­traux, les cab­i­nets min­istériels ; ils désta­bilisent et démoralisent la hiérar­chie pour aug­menter leur pou­voir. Cette sup­pres­sion doit être insti­tu­tion­nal­isée, il faut en faire un droit, avec recours, pour qu’au fil des années la dis­ci­pline de ne pas court-cir­cuiter les vrais respon­s­ables prenne partout. 

Les syn­di­cats exis­tent pour défendre les intérêts des employés. Les jus­ti­cia­bles ont des avo­cats ; les acteurs et les sportifs, des agents ; les employés, des syn­di­cats. Les syn­di­cats n’ont à l’év­i­dence pas à exercer des tâch­es de direc­tion, sous aucune forme, ni en droit ni en fait, même à tra­vers des com­mis­sions ; y com­pris et surtout la nom­i­na­tion aux emplois, la ges­tion des car­rières, l’in­for­ma­tion des employés, la déf­i­ni­tion des objec­tifs et des pra­tiques, le choix de l’or­gan­i­sa­tion, la représen­ta­tion auprès des médias. 

Cela démoralise et détru­it la direc­tion, cela per­ver­tit le syn­di­cal­isme. Ces ingérences absur­des doivent être dénon­cées et arrêtées, à tous les niveaux, dans les admin­is­tra­tions atteintes, même si des dirigeants ou des poli­tiques égarés y ont consenti. 

Placer les services centraux

, achat, ges­tion du per­son­nel, juridique… en sit­u­a­tion de four­nisseur, et toutes les fois que c’est pos­si­ble, préserv­er la lib­erté pour un respon­s­able de se débrouiller pour acheter ses four­ni­tures, faire marcher son infor­ma­tique, organ­is­er ses déplace­ments, recruter son per­son­nel con­tractuel, choisir ses locaux… 

Les gou­ver­nants poli­tiques et les cab­i­nets, aus­si, doivent s’in­ter­dire les courts-cir­cuits et les désaveux. Par exem­ple, il n’est pas con­ven­able de nom­mer les adjoints d’un respon­s­able, à fin de le neu­tralis­er. Il doit, bien enten­du, les choisir lui-même. Le « para­chutage » à des postes de direc­tion, de mem­bres de cab­i­nets min­istériels, en général sans expéri­ence man­agéri­ale, est nuis­i­ble. Il donne à haut niveau l’ex­em­ple du mépris de l’ef­fi­cac­ité, de la com­pé­tence, de l’ex­péri­ence, bref du mépris des hommes et du bien pub­lic. C’est au fond un acte de for­fai­ture, à réprimer comme tel. 

Déléguer, faire confiance

sont les modes nor­maux de fonc­tion­nement dans le tra­vail en équipe. Des règles minu­tieuses sont utiles pour les proces­sus de pro­duc­tion, pour le pilotage des choses ; elles sont nuis­i­bles pour la direc­tion des gens. Pour ceux-ci la con­fi­ance, la con­sid­éra­tion, l’ini­tia­tive, de grandes règles sim­ples qua­si morales (par exem­ple l’in­ter­dic­tion des courts-cir­cuits, l’adéqua­tion entre pou­voirs et respon­s­abil­ité, le devoir d’in­former, le droit et le devoir de cor­riger soi-même ses erreurs, le devoir d’être disponible et à l’é­coute pour son per­son­nel, de déléguer…) con­vi­en­nent mieux dans un monde où l’on respecte les hommes. Toutes les fois que pos­si­ble, trans­former des règle­ments internes détail­lés en règles indica­tives et s’en remet­tre au juge­ment des responsables. 

La con­trepar­tie de la délé­ga­tion est, bien enten­du, la con­cer­ta­tion. Avant toute déci­sion, le respon­s­able doit avoir enten­du les gens com­pé­tents, respon­s­ables, intéressés ; mais eux seuls. C’est une règle impor­tante et dif­fi­cile à accepter, en par­ti­c­uli­er quand on veut être le pre­mier à dire la solu­tion mir­a­cle, en général fac­tice, alors que la con­sul­ta­tion sou­vent pose puis résout le prob­lème de façon inat­ten­due et qui ne paraît évi­dente qu’a pos­te­ri­ori.

Les règles de base du suc­cès dans l’ac­tion avec délé­ga­tion ont été étudiées ; ain­si Thomas F. Gilbert déter­mine empirique­ment six fac­teurs de suc­cès. Par ordre d’im­por­tance décrois­sante : l’in­for­ma­tion sur les objec­tifs (le fac­teur le plus impor­tant et le plus sou­vent oublié), la dis­po­si­tion des out­ils, la sanc­tion du suc­cès et de l’in­suc­cès, puis la capac­ité, la for­ma­tion, et enfin la moti­va­tion (beau­coup de gens met­tent la moti­va­tion en tête alors que c’est le fac­teur le moins impor­tant ; beau­coup aus­si s’é­gar­ent sur la formation). 

Informer :

don­ner des objec­tifs aux mem­bres de la hiérar­chie, il faut qu’ils sachent ce qu’on attend d’eux. Il faut que ce qu’on attend d’eux con­ti­enne des objec­tifs d’ef­fi­cac­ité, sim­ples et clairs. Quelques admin­is­tra­tions tech­niques le savent. 

Véri­fi­er que les out­ils de tra­vail sont disponibles. Bien enten­du les pou­voirs de direc­tion dis­cutés ci-dessus sont les pre­miers out­ils et les plus impor­tants. Une bonne compt­abil­ité, des con­trôleurs de ges­tion traités avec respect et dont l’opin­ion est indépen­dante font mer­veille. Les solu­tions tech­niques sont rarement néces­saires ; l’at­ti­rance pour les gad­gets est un bon signe d’in­dif­férence aux hommes. 

Sanctionner :

récom­penser la réus­site, avec des remer­ciements, des com­pli­ments, des hon­neurs, des récom­pens­es et même de l’ar­gent. L’ar­gent toute­fois vient au dernier rang, non au pre­mier, con­traire­ment à ce que croient les cyniques, qui s’imag­i­nent que la rémunéra­tion au mérite tient lieu de direc­tion des hommes. Il y a un plaisir du tra­vail bien fait, des objec­tifs atteints, des défis relevés. En affaires, il y a un proverbe : « Avec des carottes et un bâton, on fait des ânes. » Ce n’est pas l’ar­gent qui fait gag­n­er les sportifs. 

Quelques mesures d’accompagnement, souvent citées, ne sont certes pas inutiles

En général l’ad­min­is­tra­tion sait bien acheter des biens et des ser­vices. Elle sait ser­rer la vis à ses four­nisseurs, par­fois même à l’ex­cès. Cela lui est infin­i­ment plus dif­fi­cile avec ses fonc­tion­naires. Il faut sim­pli­fi­er et éla­guer les mis­sions en con­fi­ant sys­té­ma­tique­ment à des four­nisseurs les tâch­es sec­ondaires, pour mieux tenir l’essen­tiel, et mieux traiter le sec­ondaire. Les entre­pris­es savent bien que l’on con­trôle plus facile­ment ses four­nisseurs que ses employés. C’est là l’in­térêt pro­fond de l’ex­ter­nal­i­sa­tion, de la sous-traitance. 

La sup­pres­sion de ser­vices ou organes devenus inutiles, mal appro­priés ou mal con­duits, va de soi et sert d’ex­em­ple, mais elle doit être con­duite sans bru­talis­er ni offenser, par la hiérar­chie responsable. 

Il y a des méth­odes, bien con­nues dans l’in­dus­trie, pour l’amélio­ra­tion con­tin­ue de la qual­ité de ser­vice. Inutile de s’en priv­er. Mais atten­tion à se con­cen­tr­er sur l’amélio­ra­tion con­tin­ue par le tra­vail en équipes, en « cer­cles de qual­ité », avec une analyse empirique soignée des prob­lèmes ; non sur la cer­ti­fi­ca­tion formelle des proces­sus. La manie des règle­ments pour­rait se réin­car­n­er der­rière le masque de la méthode. 

Enfin, faut-il le dire ? Une admin­is­tra­tion ne devrait pas sub­ven­tion­ner une asso­ci­a­tion, une agence, à qui elle a délégué une part de ses mis­sions, quand cette entité est dirigée par des fonctionnaires. 

Redonner vie à la régulation de l’administration par le politique

Dans l’e­sprit des lois, les élus con­trô­lent l’ad­min­is­tra­tion, votent le bud­get, en suiv­ent l’exé­cu­tion. Tout en France s’y oppose. 

Un député peut exam­in­er les comptes d’une admin­is­tra­tion, mais il doit le faire seul. La pub­li­ca­tion du rap­port annuel de la Cour des comptes est un grand moment d’af­flic­tion impuis­sante. La LOLF con­stitue un pro­grès de présen­ta­tion budgé­taire plus que de con­trôle. L’In­sti­tut français pour la recherche sur les Admin­is­tra­tions publiques (iFRAP), fondé et présidé par Bernard Zim­mern (49), pro­pose de ren­forcer large­ment les pou­voirs de con­trôle de ges­tion de l’Assem­blée nationale. Résumons, en ren­voy­ant le lecteur aux études de l’iFRAP : cela veut dire créer un corps d’au­dit des admin­is­tra­tions, répon­dant aux députés, indépen­dant de la fonc­tion publique, comme dans plusieurs grands pays. Puis organ­is­er un cycle per­ma­nent de revues de détail, en audi­ence publique.

Et pourquoi ne pas aller jusqu’à don­ner aux députés le droit de sup­primer un ser­vice ou un pro­gramme, sans avoir à se jus­ti­fi­er et sans appel ? Une insti­tu­tion qui se sait mortelle se sur­veille mieux. En out­re, quand une entité humaine marche trop mal, depuis trop longtemps, mieux vaut la sup­primer et con­stru­ire à neuf. 

Env­i­ron la moitié des députés et presque tous les min­istres sont fonc­tion­naires. La haute admin­is­tra­tion s’est emparée du con­tre-pou­voir cen­sé la con­trôler. Il n’y a pas là de con­spir­a­tion ; mais n’est-on pas plus tran­quille entre soi ? Dans cer­tains pays, un fonc­tion­naire ne peut être un élu. Ne con­vient-il pas que tout fonc­tion­naire, élu à une assem­blée qui con­trôle des fonc­tion­naires ou des bud­gets de fonc­tion­naires ou qui traite avec eux, soit démis­sion­naire d’of­fice à l’in­stant de son élection ? 

Entre con­trôlé et con­trôleur, il faut choisir. C’est aus­si cela la sépa­ra­tion des pouvoirs 

N’y a‑t-il pas enfin des traits de notre sys­tème élec­toral qui, mal­gré des mérites qu’il faudrait éval­uer, écar­tent les députés de leur tâche de con­trôle des admin­is­tra­tions et du gouvernement ? 

Le cumul des man­dats, dont on par­le tant, n’est-il pas aus­si un cumul de con­flits d’in­térêts ? Ces con­flits doivent certes être arbi­trés quelque part ; est-ce le meilleur lieu ? Quand il y a tou­jours une élec­tion en vue, il faut de l’ab­né­ga­tion pour défendre l’in­térêt général. 

L’ad­min­is­tra­tion fait vot­er, chaque année, ses bud­gets avec moins de 1 % de change­ment. Cette intan­gi­bil­ité en dit beau­coup sur le con­trôle par les élus. Le « débat budgé­taire » serait-il un trompe-l’œil ? 

Il sem­ble qu’en France on soit sur­pris quand un élu vote con­tre les con­signes que le gou­verne­ment donne à son par­ti. On soupçonne que cela lui coûtera sa réélec­tion. L’exé­cu­tif et l’ad­min­is­tra­tion ont-ils besoin de tra­vailler à obtenir l’ap­pro­ba­tion de nos représen­tants élus, s’il leur suf­fit d’or­don­ner ? Pourquoi les élus auraient-ils à cœur de con­trôler des dépens­es sur lesquelles ils ne peu­vent pas grand-chose ? Admirons ceux qui s’y essaient quand même. 

Il me sem­ble que cette dérive a un lien avec un mode de scrutin, qui fait que les dirigeants de par­tis, et à tra­vers eux l’exé­cu­tif, ont un pou­voir trop fort sur les élus. 

L’élec­tion au mode pro­por­tion­nel, on l’a vu en Ital­ie et sous la IV^e République, déper­son­nalise la rela­tion entre élus et électeurs, se traduit par plusieurs dizaines de par­tis, un cha­toiement de com­bi­naisons, un gou­verne­ment cen­tral peu con­sis­tant. À l’op­posé, dans un sys­tème uni­nom­i­nal à un tour, les mul­ti­ples préférences poli­tiques se matéri­alisent en courants, dans deux, par­fois trois grands par­tis. Les électeurs votent pour une per­son­ne pré­cise, non un par­ti. Le pou­voir des dirigeants poli­tiques sur les élus est faible. Entre les deux, notre scrutin à deux tours con­cen­tre le jeu sur qua­tre ou cinq grands par­tis, plus six à dix petits par­tis. Ceux-ci sont naturelle­ment portés à la surenchère pour sur­vivre, et négo­cient leur sou­tien en tirant les grands par­tis vers les extrêmes. Le jeu poli­tique est crispé, les élus dis­ci­plinés, quoiqu’ils en aient. Les votes non par­ti­sans sont rares. Les électeurs votent autant pour un par­ti que pour un homme. 

Que faire en France ? Quelques idées, à titre d’amorce de réflex­ion ; cha­cune a bien sûr des inconvénients : 

• les esprits ne sont pas prêts pour des élec­tions lég­isla­tives au suf­frage uni­nom­i­nal à un tour. Un petit pas ne serait-il pas de réserv­er le sec­ond tour aux deux can­di­dats arrivés en tête au pre­mier, comme pour la présidentielle ?
• si les députés n’é­taient pas rééli­gi­bles, ou une seule fois, ne seraient-ils pas moins pris­on­niers des par­tis et de l’exécutif ? 

QUELQUES SOURCES
• Les réflex­ions sur le rôle clef de la hiérar­chie pour le change­ment, sur les bonnes pra­tiques du tra­vail en équipe, sur leur destruc­tion dans la bureau­cratie, provi­en­nent de sémi­naires, ani­més par M. Yves TILLARD, du CPE. Ils ont eu lieu à la Générale de ser­vices infor­ma­tiques, à l’initiative de son prési­dent et fon­da­teur, Jacques RAIMAN (54), dans les années qua­tre-vingt. Voir aus­si L’entreprise à l’écoute de Michel CROZIER.
• Thomas F. GILBERT. Human Com­pe­tence : Engi­neer­ing Wor­thy Per­for­mance. McgrawHill.
• L’iFrap pub­lie une revue Société Civile et des études sur l’administration française. Voir www.ifrap.org
• Pour une dis­cus­sion du mode de scrutin, voir Jean SÉRISÉ, dans le numéro 90 de Commentaire.

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