L’ouverture à la concurrence des télécommunications locales : du miroir aux allouettes à la réalité ?

Dossier : Télécommunications : la libéralisationMagazine N°585 Mai 2003
Par Fleur THESMAR (92)
Par Olivier ANSTETT (86)

2000 : le local est le nouvel eldorado des télécoms et de la concurrence
 
Janvier 2003 : France Télécom a toujours 95 % à 99 % des parts de marché !

Été 2000 : les représentants de plus de 150 opérateurs se ruent vers l'Autorité de régulation des télécommunications pour obtenir d'elle la concurrence sur la boucle locale, prévue pour le 1er janvier 2001 par les directives. Une foule dense s'arrache les strapontins

…Janvier 2003 : quatre opérateurs existent encore sur le marché des infrastructures locales, et pour le grand public, seuls des opérateurs comme Tele2 (avec 3,5 millions de clients) ou Cegetel disposent d'un nombre d'abonnés et de moyens suffisants pour entrer en concurrence avec France Télécom.

Et France Télécom contrôle aujourd'hui sans partage l'abonnement, à 34 millions de lignes téléphoniques, soit 40 % du marché de la téléphonie en valeur, et 95 % du marché ADSL.

Aujourd'hui, nous dit-on, plus de 130 projets locaux menés par des collectivités publiques se proposent de reprendre le flambeau.

Récemment, les deux commissaires européens de la concurrence et des télécommunications se rejetaient la responsabilité, selon le premier, de la lenteur de l'ouverture à la concurrence, et selon le second, de l'existence de déséquilibres concurrentiels qui la ralentissent.

Que s'est-il passé ?

Où en sommes-nous réellement dans l'ouverture à la concurrence sur le local ?Comment est-on arrivé, en 2003, à 1 700 000 clients ADSL en France ?

Que doit-on faire pour qu'une concurrence saine et durable s'installe en France au bénéfice des consommateurs ?

Marché et technologie : la victoire du fixe pour fournir l'Internet haut débit

"Ce que nous savions dès le début : l'eldorado du local, c'est la téléphonie et les abonnements téléphoniques, mais aussi le haut débit en émergence, deux marchés équivalents en valeur."

La demande est massive : en Europe du Nord, plus de 75 % des foyers sont déjà équipés en Internet, plus du tiers en haut débit. Seules les technologies fixes permettent un véritable "haut débit", au-delà de 512 kb/s : le fixe restera la solution prioritaire, largement devant le mobile de 3e génération.

Or les technologies XDSL nécessitent une simple amélioration du réseau existant et pas la création ex nihilo d'un nouveau réseau ; les autres technologies paraissent donc bien plus coûteuses.

Il s'agit, tout en utilisant les lignes téléphoniques existantes de France Télécom, de mettre à niveau les centraux téléphoniques en y installant des DSLAM ; de raccorder ces centraux en fibre optique au réseau régional. Enfin, il faut vendre : les clients doivent s'équiper en informatique et en modems ADSL pour plus de 800 euros, et accepter une dépense mensuelle de plusieurs dizaines d'euros pour de l'Internet…

Ainsi l'ADSL a l'avantage d'avoir des coûts d'équipement proches de ceux du téléphone, hormis les plus importants, ceux des lignes téléphoniques ; même l'installation d'une fibre optique à la campagne ne devrait jamais coûter plus cher qu'une série de poteaux téléphoniques.

En résumant calculs et hypothèses, à terme, le coût d'un abonnement ADSL devrait être équivalent au coût moyen du téléphone local incluant l'abonnement et les consommations. On peut espérer que le prix pour le client final de l'ADSL, une fois toute la France couverte, soit à terme proche de celui du téléphone.

Ce marché de l'ADSL, potentiellement de la même taille que celui du téléphone local avec 30 millions de lignes et des revenus moyens de l'ordre de 30 euros TTC (selon la consommation), motive dès 2000 beaucoup de candidatures, et beaucoup d'attentes de la part des Français, en "emplois" (et même en "métiers" !), en investissements, et surtout en services. En 2000 en tout cas, l'ADSL est très loin de ce prix de 30 euros par mois, et plutôt plus proche de 80 euros…

Le choix de la bonne technologie

Le problème principal de l'ADSL pour un opérateur alternatif est d'accéder au réseau de France Télécom. L'ouverture à la concurrence doit donc être soutenue politiquement : par la loi, par le régulateur (ART), par les autorités de la concurrence, et par le gouvernement qui homologue les prix de détail de France Télécom… ce qui représente beaucoup de monde.

Certains opérateurs tentèrent donc de se libérer de ces contraintes réglementaires en testant d'autres technologies, quitte à devoir construire entièrement leurs réseaux locaux.

Mais, tandis que l'ADSL prend son essor depuis trois ans en Europe, ce qui fait baisser les coûts d'équipement, les technologies marginales restent très coûteuses pour l'opérateur et donc le client.

Elles cumulent beaucoup de défauts qui restreignent leur commercialisation en masse1.

L'échec de ces technologies n'est pas encore définitif, mais justifie la volonté farouche des opérateurs d'accéder comme les opérateurs historiques européens à l'ADSL, reine du haut débit, grâce à une régulation appropriée.

2000-2002 : une résistance totale de l'opérateur historique

"À l'automne 2002, un peu plus de 1 000 lignes
ont été dégroupées.

"www.art-telecom.fr"

Avec plus d'1,4 million de clients
raccordés à l'ADSL à fin 2002,
France Télécom dépasse son objectif.

"www.francetelecom.fr

De la difficulté de réguler un marché émergent

Retour en 2000… France Télécom, déjà convaincu par l'ADSL, avait pris de l'avance en investissant et en commençant sa commercialisation, et en mettant en avant l'importance des technologies alternatives, pour les autres surtout2.

Historique

1998 : directives européennes prévoyant le dégroupage au 1er janvier 2001.

1999 : France Télécom commercialise de l’ADSL.

2000 : premiers tests expérimentaux avec France Télécom, discussions avec l’ART, et fin 2000, publication du décret dégroupage, prévoyant sa mise en oeuvre au 1er janvier 2001.

2001 : premiers investissements. Fin 2001, nous tirons la sonnette d’alarme avec le Livre noir sur Internet. Nous prédisons l’ADSL 512kb/s à 30 euros TTC par mois.
Au cours du dernier trimestre 2001 et premier semestre 2002, LDCom rachète huit de ses concurrents, placés dans des situations financières difficiles.

Avril et juillet 2002 : décisions de l’ART permettant de rendre opérationnel le dégroupage.

Décembre 2002 : boom de l’ADSL dans les ventes de fin d’année. L’ADSL est à 30 euros TTC.

En pratique, ce n'est qu'en décembre 2000 que paraît le décret d'accès à la boucle locale, le "dégroupage", un mois avant l'ouverture prévue à la concurrence. Et malheureusement il s'avère que les prix de gros de France Télécom sont supérieurs aux prix de vente au détail (45 euros TTC par mois pour une ligne ADSL)… Investir, c'est perdre de l'argent.

Mais attendre, c'est risquer que le dégroupage, inutilisé, discrédité, soit définitivement enterré.

Et il y a 12 000 centraux téléphoniques en France à couvrir3 ! Le retard se creuse de jour en jour… L'addition est salée : l'entrée dans chacun de ces centraux est facturée par France Télécom aux opérateurs alternatifs quelques millions de francs pièce, alors qu'une salle de télécommunications leur coûte habituellement entre 15 000 et 30 000 euros… un prix de gros prohibitif destiné, avec succès, à assécher les opérateurs !

La situation de prix prédateurs subsiste pendant un an et demi, avec comme conséquence une concentration drastique du secteur. En septembre 2001, l'opérateur d'infrastructures LDCom commence à racheter 8 de ses concurrents, dont 9Telecom…, concurrents qui avaient pris le risque d'investir dans le dégroupage, voire de commercialiser de l'ADSL. Cinq mille emplois directs seraient concernés. En 2001, la DG IV réagit à une plainte de prix prédateurs, mais le problème reste toujours, et comment ? d'obtenir des prix de vente en gros de l'ADSL orientés vers les coûts de France Télécom.

Fin 2001, bientôt la période électorale… Il faut agir sinon le dégroupage sera définitivement enterré. Le collectif LibreADSL (Tele2 et LDCom) publie un Livre noir sur Internet, disponible sur www.libreadsl.org dont le message est simple : oui, la concurrence régulée promeut la consommation en faisant baisser les prix publics4.

Oui, elle incite à l'innovation technologique5 et commerciale (réseaux de distribution, logistique, centres d'appels). Oui, les technologies de l'information et de la communication peuvent représenter jusqu'à 20 % de la croissance totale en France, près de 1 point de PIB supplémentaire par an et plusieurs dizaines de milliers d'emplois…6 tant que le secteur est en phase d'investissement… et comme ce fut le cas de 1997 à 2001 dans les télécoms. Oui, l'enjeu et l'opportunité sont considérables pour la France, tournée de plus en plus vers les services. Et c'est urgent : l'ADSL n'est pas un luxe, il est possible à 30 euros par mois (quel que soit le débit ou à peu près…).

Juillet 2002 : la concurrence peut commencer

En avril et juillet 2002 enfin, après des mois de travail intensif, l'ART prend deux décisions vitales, qui permettent aux opérateurs privés de dégrouper le réseau, et de revendre l'ADSL fabriqué par France Télécom comme Wanadoo le fait (offre de revente IP/ADSL) ; l'ART vérifie que les prix de gros couvrent les coûts de France Télécom.

Six mois plus tard, c'est enfin l'euphorie de l'ADSL : promotions et cadeaux de Noël 2002, l'ADSL est à enfin à 30 euros par mois, dans les zones ouvertes à la concurrence (grandes villes) ! Et France Télécom n'est pas en reste car il se taille la part du lion avec plus de 95 % de 1 700 000 lignes contre moins de 800 000 l'année précédente !

Essai réussi, mais qu'il faudra transformer : sans contrôle continu des risques concurrentiels par l'ART, et le Ministre (qui homologue les tarifs de France Télécom, après avis de l'ART), ainsi que le Conseil de la concurrence (dont les délais de décision peuvent être trop courts pour éviter des situations extrêmes), les opérateurs alternatifs peuvent être très rapidement éliminés. Pour les avoir expérimentés dans le téléphone ou l'ADSL, les opérateurs et ISP craignent notamment l'usage de données techniques à des fins commerciales ou les prix prédateurs, pratiques pourtant prohibées par la loi (concurrence ou télécoms). Ainsi, l'ART a dû récemment7 mettre en demeure France Télécom de modifier certains de ses systèmes d'information…

2003 : pérenniser la concurrence : ardente mission du régulateur

Aie confiance…
Fais un somme
Sans méfiance
Je suis là
Aie confiance
Le silence propice te berce
Souris et sois complice
Laisse tes sens glisser vers ces délices tentatrices.
Tu dors petit ?
La chanson de Kâa
(Le Livre de la Jungle
de Walt Disney)

Ainsi, qu'on ne s'y trompe pas, les débuts sont extrêmement fragiles, et s'en satisfaire serait illusoire. L'objectif doit être de construire un marché des télécoms permettant aux opérateurs d'offrir tous les services (téléphonie fixe, accès et communications, haut débit) à tous les Français, sur des infrastructures elles-mêmes en concurrence.

La concurrence sur les infrastructures

France Télécom  cherche premièrement à limiter le développement de réseaux alternatifs, donc à rendre peu attractif le dégroupage, l'accès à son réseau par de nouvelles infrastructures DSL. Les fournisseurs d'accès à Internet seront incités par France Télécom, si le régulateur n'y prend garde, à profiter d'offres de revente de l'ADSL (IP/ADSL) vendues à un prix inférieur au dégroupage (créant un effet de ciseaux tarifaires sur le marché de gros). Quoi de plus tentant, mis à part que le dégroupage est tué au passage, et qu'une fois assuré du monopole, France Télécom haussera ses tarifs…

Il faut donc rappeler ici que le 1er janvier 2002 a eu lieu l'ouverture à la concurrence du marché de la téléphonie locale : c'est-à-dire que pour appeler votre voisin, vous pouvez composer le 4 à la place du 0. C'est cette ouverture qui a permis aux opérateurs fixes comme Tele2, Cegetel et 9Telecom d'acheter des infrastructures locales utilisables pour le dégroupage et de créer une concurrence sur les infrastructures. Tele2 a raccordé 300 centraux téléphoniques. Ainsi, l'existence d'opérateurs offrant à la fois des services de téléphonie et d'Internet est vitale pour créer un marché alternatif des infrastructures et une baisse des prix sur l'ADSL.

Des menaces d'étouffement : le monopole sur l'abonnement téléphonique

France Télécom s'appuie de plus sur son monopole sur l'abonnement téléphonique pour reconquérir le marché des communications fixes et imposer Wanadoo sans partage sur l'ADSL ; il est le seul opérateur disposant de l'ensemble des informations liées à l'abonnement et aux communications téléphoniques de tous les usagers du téléphone (encore nécessairement ses clients). L'avantage conféré sur le marché est énorme !8

L'abonnement fixe est un lien obligatoire des clients avec France Télécom qui en fait un outil d'une puissance incomparable pour limiter la concurrence sur le téléphone fixe. De plus, ce lien obligatoire hypothèque gravement la concurrence sur l'ADSL car les offres de vente en gros d'ADSL économiquement viables (dégroupage partiel et IP/ADSL) imposent de conserver son abonnement chez France Télécom : des offres groupées qui déstabilisent la concurrence.

Un équilibre à construire, avec les services de téléphonie

Le marché a bien changé. Les opérateurs privés ne peuvent plus compter sur des investisseurs enthousiastes, qui financeraient sur la seule foi d'un "business plan" les centaines de millions d'euros nécessaires au dégroupage d'une partie de la France. Par ailleurs, le déploiement de nouvelles infrastructures prendra du temps, temps pendant lequel aucune concurrence ne sera possible sur la plus grande partie du territoire.

Dans le domaine de l'ADSL, l'offre de revente (IP/ADSL) de France Télécom a été un élément clé dans la possibilité pour les FAI et les opérateurs de justifier le dégroupage en démontrant leur capacité à attirer une clientèle dès aujourd'hui. Les opérateurs ne pourront d'ailleurs optimiser leurs coûts commerciaux qu'avec une large couverture commerciale du territoire.

Dans le domaine de l'abonnement au téléphone, se contenter du dégroupage total pour créer de la concurrence serait donc illusoire : sans possibilité d'offrir un service au plus grand nombre, pas de financement d'infrastructures donc pas de concurrence. Une offre de revente par les opérateurs alternatifs de l'abonnement et des communications qui lui sont liées est donc indispensable à une concurrence pérenne.

En conséquence, le dégroupage, mais aussi la revente des services ADSL offerte par France Télécom (offre IP/ADSL), et la revente d'abonnement téléphonique, prévue par la nouvelle directive en cours de transposition, sont trois mesures qui s'imposent selon nous si on souhaite une vraie concurrence permettant des services innovants, convergents et viables économiquement :

  • imposer la revente de l'abonnement à France Télécom, pour que les opérateurs alternatifs offrent à tous les Français des offres innovantes sur l'abonnement et les communications (et l'ADSL), et afin de rétablir l'équilibre concurrentiel sur le marché des communications et de l'ADSL ;
  • rapprocher les prix du dégroupage total vers les vrais coûts : ainsi les offres innovantes, une fois lancées sur le marché, pourront s'appuyer sur des infrastructures nouvelles au rythme de leur déploiement ;
  • contrôler fermement les tarifs de revente (IP/ADSL), pour éviter les effets de ciseaux tarifaires, la reconstitution d'un monopole durable sur l'infrastructure et la vassalisation éternelle des opérateurs et FAI alternatifs.

Les collectivités, opérateurs télécoms ?

L'Assemblée nationale vient d'adopter un amendement intitulé "Pour la confiance dans l'économie numérique".

Les collectivités locales sont autorisées à devenir opérateurs, en cas de carence du secteur privé. Il semble cependant encore tôt, six mois seulement après le "top départ", pour établir définitivement et où que ce soit un constat de carence du secteur privé.

L'expérience des opérateurs privés décédés nous montre une seule chose : qu'il faut se hâter lentement. Le soutien des collectivités répond cependant à un besoin réel du secteur privé : il est difficile de rattraper l'avance de France Télécom9. D'ailleurs, preuve en sont les travaux pionniers du Sipperec, réunissant 80 communes de la région parisienne, qui permettent le dégroupage avec un réseau de fibres optiques alternatif mis à la disposition des opérateurs.

Nous pensons que le plus difficile pour créer le haut débit en zone peu rentable est le raccordement en fibre optique et le coût d'équipement des clients.

Le raccordement en fibre optique est la clef d'entrée d'un opérateur sur la zone, et justifie donc l'intervention de la collectivité locale : n'est-ce pas une infrastructure qui, comme d'autres, devrait ou pourrait être créée par la collectivité et ouverte au plus grand nombre ?

Le coût d'équipement des clients est en revanche une problématique nationale, qui justifierait l'intervention de l'État.

Grâce à des mesures appropriées (équipement des collégiens en informatique), la Suède dispose ainsi d'un taux de connexion record de sa population.

En conclusion, la concurrence ne débute sur le haut débit qu'au dernier trimestre 2002 : le marché a un potentiel de croissance de 100 % par an.

Le marché de la téléphonie locale a été ouvert le 1er janvier 2002 avec succès.

Cette concurrence n'est viable que si la politique d'ouverture est maintenue par l'ART, le Conseil de la concurrence et le gouvernement ; elle doit être étendue, lors de la transposition en cours de la nouvelle directive, à la revente de l'abonnement téléphonique.

L'ouverture du réseau de fibre optique existant de France Télécom peut également être envisagée pour éviter la multiplication d'infrastructures de transmission.

Enfin, la croissance du haut débit peut être accélérée par des moyens publics : création d'infrastructures ouvertes aux opérateurs privés dans les zones peu rentables, incitation à l'équipement des ménages en informatique.

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1. Le grand public se montre de plus en plus méfiant vis-à-vis des technologies radio en général. La boucle locale radio a besoin d'être installée dans des points hauts… Pour les immeubles d'habitation, avec une réunion de copropriété par an, il ne faut pas être pressé. La sécurisation des réseaux peut être plus facilement réalisée sur des réseaux fixes que, par exemple, des réseaux WiFi ; le satellite ne permet pas une commercialisation en volume et ne semble pas robuste, etc.
2. France Télécom a déposé un quart d'heure trop tard sa demande de licence de boucle locale radio en 1999, s'excluant ainsi de la sélection.
3. 3 000 équipés aujourd'hui par France Télécom en ADSL couvrant 80 % de la population.
4. Les mécanismes de concurrence dans les télécommunications ont pour effet une baisse des prix et une hausse de la consommation. Les télécommunications ont en effet une économie particulière : "rendements croissants" (coûts fixes très importants, coûts variables relativement faibles), et "externalités positives" (possibilité de partager une seule infrastructure entre concurrents). Sans réglementation, le secteur est naturellement monopolistique, à prix publics élevés, en sous-consommation. Voir les bilans sur la concurrence de l'Autorité de régulation des télécommunications.
5. L'ADSL est une technologie adaptée plus spécifiquement à la structure des réseaux téléphoniques européens, qu'asiatiques, ou américains.
6. Études du Sessi (2000) notamment.
7. Voir article de J. Henni dans Les Échos de décembre 2002, ou encore Le Monde, fin janvier début février 2002, sur les opérations "Blanche-Neige, Lustucru et Clafoutis", "L'offensive controversée de France Télécom pour regagner ses anciens abonnés".
8. Exploitation intensive des données de consommation, envoi de publicité à coût marginal avec la facture de l'abonnement, démarchage téléphonique des clients utilisant un opérateur concurrent, accès gratuit aux noms, adresse et numéro de téléphone de TOUS les Français, alors que le coût de location (à usage unique) d'une seule adresse est de 10 centimes, etc.
9. De plus, France Télécom demande peut-être de façon légitime un soutien public pour la couverture de zones non rentables.

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