Réformer la gouvernance économique européenne

Dossier : ExpressionsMagazine N°694 Avril 2014
Par Daniel PICHOUD (60)
Par Olivier VOIRIN (69)

Le pro­jet européen sus­cite de moins en moins l’adhésion des citoyens. Y adhér­er, c’est croire à la néces­sité de con­stru­ire un des­tin com­mun aux peu­ples d’Europe qui for­ment un ensem­ble de 500 mil­lions de per­son­nes au sein d’un monde de 7 mil­liards d’individus encore en crois­sance démographique.

Selon le traité sur l’Union européenne, « l’Union est chargée de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples. […] L’Union œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein-emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique.
« Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres. »

Le désen­chante­ment con­staté actuelle­ment tient au fait que les dis­po­si­tions prévues par le traité sur l’Union ne sont pas respec­tées. En France, la clause du pacte social inscrite dans notre con­sti­tu­tion, « cha­cun a le devoir de tra­vailler et le droit d’obtenir un emploi », n’est pas non plus respectée.

La capacité de la zone euro à maîtriser sa monnaie a été sérieusement mise en cause

La seule façon de pré­par­er vrai­ment l’avenir est de créer le cap­i­tal humain et matériel pub­lic ou privé qui sera util­isé alors. Selon le grand écon­o­miste améri­cain Robert Eis­ner1, c’est à cette seule con­di­tion que l’avenir de nos enfants et de nos petits-enfants sera assuré, en investis­sant dans les out­ils qui leur per­me­t­tront de sat­is­faire leurs besoins.

L’innovation doit être au cœur d’une poli­tique économique des­tinée à fournir aux citoyens une vie meilleure. C’est le moyen de garder suff­isam­ment d’avantages com­péti­tifs par rap­port au reste du monde et de main­tenir, voire de dévelop­per notre niveau de vie.

Les conditions pour innover

Savoir investir quand il le faut

Pour innover, des investissements matériels et immatériels très coûteux sont le plus souvent indispensables. Il faut agir à temps et avec des moyens financiers suffisants pour que l’innovation arrive sur le marché au bon moment.
On l’a souvent oublié en France et en Europe, c’est ainsi que des idées nées ici ont été reprises ailleurs, notamment aux États-Unis, où elles ont été amenées au stade de produits commercialisables, alors que nous en restions, en Europe, au stade des prototypes ou des produits de laboratoire.

Innover, ce n’est pas seule­ment acquérir des con­nais­sances sci­en­tifiques et tech­niques, mais aus­si dévelop­per un savoir-faire, qui se décline en méth­odes de con­duite de pro­gramme, en procédés de fab­ri­ca­tion, en out­il­lages, en for­ma­tion et main­tien à niveau d’équipes dis­posant des con­nais­sances et des « tours de main » néces­saires, en méth­odes d’assurance de la qual­ité, etc.

UNE MONNAIE UNIQUE DÉFICIENTE

La crise de l’euro

La crise finan­cière, provo­quée par l’insolvabilité de la dette titrisée et trans­for­mée par le sys­tème ban­caire des ménages améri­cains les plus pau­vres, résulte de la mise à décou­vert des instru­ments financiers fondés sur ces act­ifs fictifs.

L’emploi vient principalement de la dynamique de l’économie

L’effondrement du sys­tème ban­caire améri­cain s’est propagé en Europe du fait de la dif­fu­sion sans con­trôle de ces dérivés. La perte de con­fi­ance dans le crédit a fait peser un risque majeur sur le sys­tème ban­caire, amenant les États à garan­tir les ban­ques, soit par ren­force­ment de la créa­tion moné­taire, soit par des prêts ou des nation­al­i­sa­tions per­me­t­tant d’augmenter le niveau de fonds pro­pres, dimin­u­ant l’effet de levi­er et le risque de défaut.

Dans la zone euro cette crise n’a pas pu être gérée au niveau de la Banque cen­trale européenne (BCE), qui ne dis­po­sait ni des out­ils ni de la légitim­ité pour le faire. Les États se sont trou­vés en pre­mière ligne pour préserv­er leurs ban­ques. N’ayant pas la maîtrise de l’émission moné­taire ils ont dû s’endetter.

La crise de con­fi­ance s’est ensuite portée sur les États dont le niveau d’endettement parais­sait exces­sif (Grèce, Irlande, Por­tu­gal) ou qui avaient des dif­fi­cultés à soutenir leurs ban­ques comme en Espagne. La capac­ité de la zone euro à maîtris­er sa mon­naie a ain­si été sérieuse­ment mise en cause.

Une crise économique durable en Europe

Cette crise ban­caire et finan­cière a eu des effets directs sur l’activité économique, notam­ment en raré­fi­ant le crédit aux entre­pris­es, générant des baiss­es d’activité, du chômage.

Briser le lien entre risque bancaire et risque souverain

Le dernier élément en cours de mise en place est ce qui s’appelle l’Union bancaire. L’idée de l’Union bancaire est de viser, via deux mécanismes, à briser le lien (doom loop) entre le risque bancaire et le risque souverain. Les États (Espagne, Irlande) ont été amenés à se mettre en difficulté financière pour sauver leurs banques de la faillite. Ils ont la possibilité d’obtenir des aides pour soutenir les banques, mais ce sont eux qui restent garants du remboursement des fonds ainsi mobilisés.
Les États ont donc décidé de mettre en place un superviseur des banques, chargé de veiller à ce que les banques mettent en place les bonnes garanties de remboursement : le Mécanisme de supervision unique ou MSU5.
L’Union bancaire repose sur un deuxième mécanisme, le Mécanisme de résolution unique6 (MRU), chargé de traiter le cas des banques dont le bilan mettrait en évidence la faiblesse.
En revanche, tant qu’il n’existera pas un dispositif permettant au système financier de venir en aide lui-même aux banques en difficulté, il restera un risque important pour les États.

De plus, les con­di­tions posées par les marchés financiers pour con­tin­uer à financer la dette des États, sous le con­trôle de la BCE, du FMI et de la Com­mis­sion européenne, les ont con­duits à met­tre en œuvre des bud­gets de rigueur, con­duisant à une stag­na­tion de la crois­sance, voire à des réces­sions encore plus graves, et à adapter leur marché du tra­vail pour redonner de la com­péti­tiv­ité aux économies locales et retrou­ver de la croissance.

La zone euro, à l’exception de l’Allemagne, a ain­si con­nu une explo­sion du taux de chô­mage et une baisse ou une stag­na­tion du PIB. Les dif­fi­cultés du sys­tème ban­caire ont mis fin à la sol­i­dar­ité implicite qui exis­tait entre les États depuis la créa­tion de l’euro.

Le recy­clage des excé­dents des bal­ances de paiements générés par les pays excé­den­taires vers les déficits des pays défici­taires, qui a fonc­tion­né dans les pre­mières années de l’euro (et qui fonc­tionne nor­male­ment à l’intérieur des pays dis­posant d’une mon­naie com­mune) n’a pas con­duit au finance­ment d’éléments pro­duc­tifs sus­cep­ti­bles de ramen­er à l’équilibre la bal­ance des paiements des pays défici­taires, pro­longeant ain­si la crise.

Une zone monétaire inachevée et non souveraine

La zone euro ne sat­is­fait pas à tous les critères d’une zone moné­taire opti­male et l’euro n’est pas une mon­naie sou­veraine. Dans la zone euro la mobil­ité des tra­vailleurs est faible, les infra­struc­tures intra- Union ne sont pas suff­isam­ment dévelop­pées, les règles pas suff­isam­ment har­mon­isées, cela ne crée pas un espace économique unifié et dynamique.

L’absence de langue com­mune, frein à une appro­pri­a­tion col­lec­tive, ne per­met pas de génér­er un réel sen­ti­ment d’appartenance à un ensem­ble commun.

Comme le souligne Robert Mundell2, « dans le monde réel, bien sûr, les mon­naies sont prin­ci­pale­ment l’expression de la sou­veraineté nationale ».

Des mesures d’urgence

Pour faire face à la crise de la zone euro, la BCE et les gou­verne­ments ont été amenés à pren­dre dif­férentes mesures pour con­forter leur mon­naie, sou­vent le dos au mur.

La création monétaire doit être limitée au financement de dépenses créatrices de richesse réelle

La BCE, en déci­dant de racheter sans lim­ites sur les marchés sec­ondaires, sous cer­taines con­di­tions3, les oblig­a­tions publiques des États mem­bres au tra­vers du pro­gramme OMT (Opéra­tions moné­taires sur titres ou Out­right Mon­e­tary Trans­ac­tions) mis en place le 6 sep­tem­bre 2012, s’est dotée de capac­ités opéra­tionnelles réelles et efficaces.

De leur côté, les gou­verne­ments ont dif­fi­cile­ment mis en place les moyens de garan­tir la sta­bil­ité du sys­tème moné­taire de l’euro, avec le FESF (Fonds européen de sta­bil­ité finan­cière) et le MES4.

Cepen­dant, les sou­tiens apportés par le sys­tème sont sub­or­don­nés à la mise en place de con­di­tions sociale­ment coû­teuses pour les bénéficiaires.

Des réformes trop limitées

Si les réformes engagées ont per­mis de met­tre un terme pro­vi­soire à la crise de l’euro et ont don­né de nou­veaux instru­ments per­me­t­tant de con­trôler la sit­u­a­tion moné­taire, elles ne sont pas allées jusqu’à met­tre en place un véri­ta­ble gou­verne­ment économique à l’échelle européenne, cohérent avec le marché unique, la poli­tique européenne de con­cur­rence ou le com­merce inter­na­tion­al, au ser­vice du pro­jet européen qui devait accom­pa­g­n­er la mon­naie commune.

Seule la BCE, dont la logique de fonc­tion­nement est cepen­dant très lim­itée par ses statuts, s’est dotée de moyens d’action lui per­me­t­tant de préserv­er l’euro.

Redéfinir les interactions entre États

De plus, la mise en place de la mon­naie unique impose, de redéfinir les inter­ac­tions entre États par­tic­i­pants, qui ne peu­vent plus se régler par le jeu des taux de change : coor­di­na­tion des poli­tiques budgé­taires, pro­grammes de développe­ment économique com­pen­sant les éventuels écarts de com­péti­tiv­ité, mais aus­si de gér­er les rela­tions avec le reste du monde.

Il reste néces­saire d’expliciter et de dis­cuter ce que pour­rait être ce « pro­jet poli­tique glob­al », clé du bon fonc­tion­nement de la mon­naie com­mune. Cela sup­pose une coor­di­na­tion des poli­tiques budgé­taires par une organ­i­sa­tion ad hoc dans le cadre du traité du MES, même si cela n’y fig­ure pas explicitement.

Mais c’est une telle remise en cause des men­tal­ités, de la répar­ti­tion des pou­voirs entre États, qu’il y a fort peu de chances que cela puisse se pro­duire sans que les États n’y soient acculés.

REVIGORER LE PROJET EUROPÉEN

Siège de la BCE à Franc­fort-sur-le-Main. © FOTOLIA

Mettre l’Europe au service de l’emploi

L’emploi vient prin­ci­pale­ment de la dynamique de l’économie, elle-même stim­ulée par la dynamique indus­trielle. Mais il y a aus­si des caus­es struc­turelles liées à la flu­id­ité du marché du tra­vail, notam­ment à la mobil­ité géo­graphique et aux moyens d’adapter la force de tra­vail aux besoins.

Sur ces trois points, les sit­u­a­tions des dif­férents États de l’Union sont très dif­férentes, et les poli­tiques européennes devraient chercher à réalis­er une cer­taine con­ver­gence, au moins pour faciliter la mobil­ité des tra­vailleurs et l’adaptation aux besoins7.

Mais le point essen­tiel pour l’emploi vient de la prise en compte de l’objectif de plein-emploi des Européens par les insti­tu­tions, Con­seil européen, Com­mis­sion, BCE, MES comme un des critères déter­mi­nants de leurs actions.

La BCE pour­rait rap­procher son fonc­tion­nement de celui de la Fed­er­al Reserve. Depuis tou­jours, la FED mène ses actions en vue de sat­is­faire à son objec­tif « d’emploi maximum ».

Responsabiliser les acteurs notamment financiers

La créa­tion moné­taire au prof­it des ban­ques doit être soigneuse­ment encadrée pour éviter tout aléa moral (par titri­sa­tion des prêts aven­tureux, finance­ment de fonds d’investissement pré­da­teurs, etc.).

La sépa­ra­tion juridique et opéra­tionnelle stricte des deux types d’activité ban­caires, banque de prêt, dépôt et créa­tion de mon­naie d’une part, banque de marché d’autre part, en créant des ban­ques dédiées à cha­cune d’entre elles, per­me­t­trait aux États de ne plus être exposés aux risques de fail­lite des ban­ques de marché tout en garan­tis­sant par­tielle­ment les dépôts.

Faire des choix industriels porteurs

Comme l’écrit Didi­er Lom­bard dans un récent ouvrage8 : « Les suc­cès antérieurs européens dans les hautes tech­nolo­gies (télé­coms, Ari­ane, Air­bus) mon­trent que cette sit­u­a­tion n’a rien d’inéluctable si nous savons réa­gir à temps et à la bonne échelle. »

« La poli­tique c’est faire des choix. » Ces choix doivent repos­er sur trois critères : la demande mon­di­ale pour la pro­duc­tion du secteur don­né ; nos avan­tages com­péti­tifs dans ce secteur, per­me­t­tant de pass­er d’une vision du partage inter­na­tion­al du tra­vail par les coûts à une vision du partage inter­na­tion­al du tra­vail par les com­pé­tences9 ; l’existence d’un marché intérieur dynamique sur lequel s’appuyer.

Renforcer le rôle de la BCE pour financer l’investissement

Les poli­tiques mis­es en place depuis 2008 ont très forte­ment ralen­ti l’économie.

La BCE, « Réserve fédérale » de l’Europe

L’Europe ne pourra continuer à compter dans l’avenir que si les pays qui la composent sont solidaires et décident de coordonner leurs plans d’investissement. Le financement correspondant devrait être assuré par des prêts de la Banque centrale européenne à un taux faible fixé par le conseil des chefs de gouvernement et le statut de la BCE modifié en conséquence. Tout risque de défaut d’un État disparaîtrait alors10.
La BCE, par un changement de ses statuts, devrait devenir la « Réserve fédérale » de l’Europe. Enfin, la création monétaire, que ce soit au profit de l’État ou du secteur privé, doit être limitée au financement de dépenses créatrices de richesse réelle.

La BCE n’étant pas en mesure de racheter des oblig­a­tions sou­veraines sur le marché pri­maire, elle ne peut avoir de poli­tique sélec­tive sur les taux d’intérêt. Il faut lui don­ner cette pos­si­bil­ité d’adapter les inter­ven­tions en fonc­tion de la sit­u­a­tion de chaque pays de la zone euro pour leur per­me­t­tre de retrou­ver de la croissance.

Les déficits publics, s’ils sont néces­saires notam­ment en péri­ode de chô­mage impor­tant, ne doivent être que la con­trepar­tie d’une crois­sance à terme des investisse­ments publics matériels (infra­struc­tures, défense nationale, sécu­rité publique, sys­tème de san­té, entre­tien du pat­ri­moine pub­lic, etc.) et immatériels (édu­ca­tion, for­ma­tion pro­fes­sion­nelle, R&D à long terme, etc.), de bons déficits donc, et non des déficits subis comme aujourd’hui.

L’État serait alors à la base d’une créa­tion moné­taire enrichissant la Nation et l’Europe ce qui con­tiendrait l’inflation. On ne doit pas avoir peur du libre-échange si l’on sait garder et dévelop­per les activ­ités qui ont un avan­tage com­para­tif ce qui sup­pose d’investir dans le cap­i­tal humain dans les domaines de l’éducation, de la for­ma­tion et de la recherche.

L’intervention de l’État est indis­pens­able pour que cer­tains investisse­ments soient effec­tués, c’est le cas des grandes infra­struc­tures de trans­port et de télé­com­mu­ni­ca­tions, le cas bien évidem­ment de l’éducation et des moyens mil­i­taires de défense.

N’oublions pas l’importance des avan­tages tech­nologiques et la con­tri­bu­tion qu’ont tou­jours eue les investisse­ments de l’État pour les faire naître.

Pratiquer la préférence européenne

La pra­tique de la préférence européenne, inscrite dans les traités, doit être ren­for­cée. L’application des règles de con­cur­rence libre et non faussée ne doit pas inter­dire comme actuelle­ment les regroupe­ments souhaita­bles d’entreprises européennes ni les investisse­ments publics de R&D favorisant l’émergence de nou­velles tech­nolo­gies dans les entre­pris­es européennes.

Protéger de façon éclairée le patrimoine et les savoir-faire essentiels

Il fau­dra égale­ment mieux pro­téger le pat­ri­moine européen en con­trôlant soigneuse­ment les deman­des d’acquisition par des acteurs non européens con­cer­nant les entre­pris­es stratégiques, les infra­struc­tures et le pat­ri­moine matériel et intel­lectuel des États européens.

Mul­ti­pli­er les plans d’austérité en réponse aux deman­des des marchés financiers ne peut que con­tribuer à min­er un peu plus la crois­sance et con­tribuer à ren­forcer la crise jusqu’au con­stat qu’il faut sup­primer l’euro, ce qui serait à coup sûr une cat­a­stro­phe économique sans précé­dent pour la plu­part des pays européens.

Tous les décideurs poli­tiques ou économiques auraient une respon­s­abil­ité écras­ante dans un tel échec. Ce n’est qu’en revenant aux raisons qui ont jus­ti­fié la con­struc­tion européenne, et le lance­ment de cette mon­naie com­mune, en ren­forçant ce pro­jet com­mun et en créant les moyens de fédér­er son fonc­tion­nement, que les Européens pour­ront sor­tir par le haut.

Il faut une mobil­i­sa­tion forte de tous les acteurs pour y par­venir et faire com­pren­dre que l’avenir repose sur la mise en œuvre de plus de sol­i­dar­ité finan­cière entre pays au tra­vers d’institutions européennes efficaces.

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1. Robert Eis­ner (1922–1998) a été prési­dent de la pres­tigieuse Amer­i­can Eco­nom­ic Asso­ci­a­tion. Son livre tes­ta­ment, The Mis­un­der­stood Econ­o­my : What Counts and How to Count It (Har­vard Busi­ness School Press), pub­lié en 1994, con­tient beau­coup de clés pour résoudre nos prob­lèmes économiques actuels, même si cer­taines de ses propo­si­tions sont à adapter au monde d’aujourd’hui.
2. Robert Mundell est un écon­o­miste cana­di­en, prix Nobel d’économie en 1999, à l’origine de la théorie des zones moné­taires optimales.
3. Le pays doit faire l’objet d’un pro­gramme appro­prié du FESF ou MES, les oblig­a­tions con­cernées sont d’une durée inférieure à trois ans et les liq­uid­ités créées sont neutralisées.
4. Le Mécan­isme européen de sta­bil­ité rem­place le FESF depuis le 27 sep­tem­bre 2012. Cette insti­tu­tion finan­cière, lim­itée à l’Union européenne, peut lever jusqu’à 700 mil­liards d’euros, pour aider les pays de l’Union s’ils sat­is­font aux exi­gences du Traité sur la sta­bil­ité, la coor­di­na­tion et la gou­ver­nance (TSCG) avec un droit de veto pour l’Allemagne et la France du fait du poids de leur con­tri­bu­tion supérieure à 20 %.
5. Sa respon­s­abil­ité a été con­fiée à la BCE. Cette dernière doit tester les 124 plus grandes ban­ques d’ici novem­bre 2014 et véri­fi­er que leurs fonds pro­pres et leur bilan sont cohérents avec les critères pru­den­tiels postcrise.
6. Le fonc­tion­nement du MRU est encore en débat. Deux thès­es s’affrontent, d’un côté les par­ti­sans de la con­tri­bu­tion des par­ties prenantes, ban­ques, action­naires, clients des étab­lisse­ments con­cernés, de l’autre ceux qui veu­lent que les États inter­vi­en­nent en garantie des avoirs des clients.
7. La Com­mis­sion et les États mem­bres ont lancé en 2013 un pro­gramme en ce sens.
8. L’Irrésistible Ascen­sion du numérique, Odile Jacob, 2011.
9. Selon le rap­port Gal­lois, un emploi dans l’industrie génère 3 ou 4 emplois dans le reste de l’économie.
10. La spécu­la­tion qui a provo­qué la crise de l’euro por­tait prin­ci­pale­ment sur le risque de défaut sur la dette sou­veraine de pays mem­bres. Si cette pos­si­bil­ité dis­paraît l’ensemble de la zone est sol­idaire. Les exem­ples japon­ais, améri­cains mon­trent que si la zone moné­taire est de taille suff­isante le risque est faible.

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