L’Union européenne, le traité d’Amsterdam et les grands problèmes qui demeurent

Introduction

Introduction

Cha­cun connaît l’a­dage « Plus on est de fous, plus on rit » et en pense ce qu’il veut. Pour ma part je pré­fère la for­mule pro­po­sée naguère par Ray­mond Barre, pour­tant Euro­péen convain­cu, « Plus on est de fous, moins on rit » – et j’au­rais pu en faire le titre de cette confé­rence… pour des rai­sons que vous devi­nez et que je pré­ci­se­rai plus loin, afin de ne créer aucun mal­en­ten­du. Eh bien ! non, j’ai choi­si le titre plus expli­cite que vous savez. C’est la der­nière par­tie de ce long titre qui est la plus impor­tante ; mais on ne peut en par­ler de façon intel­li­gible que sur la base d’un état des lieux.

Le trai­té d’Am­ster­dam fait par­tie des don­nées à bien com­prendre. En effet, s’il est vrai que ce trai­té est l’a­bou­tis­se­ment déce­vant de la Confé­rence inter­gou­ver­ne­men­tale de 1996 (et en fait de 1996–1997), il est impor­tant à la fois par les quelques pro­grès qu’il intro­duit et par ses lacunes – ou plu­tôt par l’a­na­lyse de celles-ci et les consé­quences qu’il convien­drait d’en tirer.

Ce trai­té lui-même ne peut guère être pré­sen­té et com­men­té sans, après un assez rapide rap­pel his­to­rique, une des­crip­tion, même som­maire des ins­ti­tu­tions actuelles de l’U­nion euro­péenne. Et je sais qu’en pareil exer­cice on déçoit néces­sai­re­ment les uns parce qu’on leur en dit trop, les autres parce qu’on ne leur en dit pas assez. Je réclame donc votre indulgence.

Aupa­ra­vant, il est peut-être utile de vous livrer quelques consi­dé­ra­tions géné­rales sur les dif­fi­cul­tés actuelles de l’U­nion euro­péenne. Elles me paraissent de trois ordres :

• Les citoyens de l’U­nion euro­péenne doutent par­fois de la légi­ti­mi­té de celle-ci, parce qu’ils oublient sa fina­li­té pre­mière : éta­blir une paix durable en Europe en récon­ci­liant ses peuples et en leur don­nant des rai­sons et des moyens de for­ger un des­tin com­mun. Le suc­cès même de cette récon­ci­lia­tion a créé l’illu­sion qu’elle allait de soi et qu’elle per­du­re­rait sans que des efforts et des contraintes en soient la contre­par­tie. Or il n’en est rien : ce suc­cès était bien loin d’être acquis après l’a­chè­ve­ment de la Seconde Guerre mon­diale et une telle récon­ci­lia­tion comme la paix elle-même sont des biens trop pré­cieux pour ne pas méri­ter, exi­ger une vigi­lance et des efforts constants. L’ou­bli de cette don­née his­to­rique fon­da­men­tale, effet per­vers du suc­cès même, donne libre cours aux formes les plus diverses de par­ti­cu­la­rismes dont la vraie nature est sou­vent cachée par la langue de bois dans laquelle bien sou­vent ils s’expriment.
• Ce qui explique aus­si les dif­fi­cul­tés actuelles, c’est la crise éco­no­mique et sociale qui est à la fois la cause et l’ef­fet du chô­mage, crise qui a fait suite à la recons­truc­tion d’a­près-guerre et – en France – aux « trente glorieuses ».
• Enfin ces dif­fi­cul­tés sont aus­si la consé­quence d’une crise ins­ti­tu­tion­nelle, dont il serait vain et naïf de s’of­fus­quer, crise sans doute inévi­table, car tra­dui­sant les dif­fé­rences his­to­riques entre les États membres et, cor­ré­la­ti­ve­ment, leurs concep­tions variées des rela­tions avec les États-Unis d’A­mé­rique, notam­ment en matière de défense.

Rappel historique

• Mai 1948 – Congrès de La Haye pré­si­dé par W. Chur­chill en vue d’in­té­grer l’Al­le­magne à l’Eu­rope (ori­gine du Mou­ve­ment européen).
• 9 mai 1950 – Conseillé par Jean Mon­net, Robert Schu­man, ministre des Affaires étran­gères, pré­sente le pro­jet de « Com­mu­nau­té euro­péenne du char­bon et de l’a­cier » (CECA).
• 1952–1954 – Éla­bo­ra­tion et rejet du trai­té ins­ti­tuant la « Com­mu­nau­té euro­péenne de défense » (CED).
• 25 mars 1957 – Trai­té de Rome créant la « Com­mu­nau­té éco­no­mique euro­péenne » (CEE) et la « Com­mis­sion euro­péenne de l’éner­gie ato­mique » (Eur­atom) (six membres : Alle­magne, Bel­gique, France, Ita­lie, Luxem­bourg, Pays-Bas).
• 1^er jan­vier 1958 – Entrée en vigueur du trai­té de Rome.
• Jan­vier 1963 – Rejet par le géné­ral de Gaulle de l’en­trée du Royaume-Uni dans la CEE.
• Avril 1965 – Les Six signent le trai­té de fusion des exé­cu­tifs des trois com­mu­nau­tés (CEE, CECA, Euratom).
• Été 1965 – Poli­tique de la « chaise vide » à pro­pos de la pro­cé­dure du vote majoritaire.
• 1^er jan­vier 1966 – Rem­pla­ce­ment du vote à l’u­na­ni­mi­té par le sys­tème majo­ri­taire pour la plu­part des déci­sions du Conseil européen.
• 7–8 octobre 1970 – Le comi­té pré­si­dé par Pierre Wer­ner, alors Pre­mier ministre du Luxem­bourg, adopte le rap­port pour la réa­li­sa­tion en plu­sieurs étapes de l’U­nion éco­no­mique et monétaire.
• 22 jan­vier 1972 – Créa­tion du pre­mier sys­tème moné­taire euro­péen (Le « serpent »).
• 1^er jan­vier 1973 – Entrée en vigueur de l’adhé­sion à la CEE du Royaume-Uni, du Dane­mark et de l’Ir­lande (pas­sage de 6 à 9 membres).
• Décembre 1974 – Déci­sion d’é­lire le Par­le­ment euro­péen au suf­frage uni­ver­sel à par­tir de 1978.
  – Ins­tau­ra­tion du Conseil euro­péen : réunions régu­lières des chefs d’É­tat et de gou­ver­ne­ment tant pour les ques­tions com­mu­nau­taires que pour les ques­tions de coopé­ra­tion poli­tique (de carac­tère intergouvernemental).
• Mai 1977 – Pre­mière par­ti­ci­pa­tion de la Com­mis­sion, en tant qu’or­ga­nisme, à un som­met du G7.
• 13 mars 1979 – Créa­tion de l’ac­tuel sys­tème moné­taire européen.
• 1^er jan­vier 1981 – Entrée en vigueur de l’adhé­sion de la Grèce.
• 14 juin 1985 – Signa­ture de la pre­mière conven­tion de Schen­gen sur la libre cir­cu­la­tion des personnes.>
• 1^er jan­vier 1986 – Entrée en vigueur de l’adhé­sion de l’Es­pagne et du Por­tu­gal (pas­sage de 9 à 12 États membres).
• Février 1986 – Signa­ture de l’Acte unique euro­péen (élar­gis­se­ment du domaine des déci­sions prises à la majo­ri­té, d’où une amé­lio­ra­tion consi­dé­rable de la capa­ci­té de déci­sion du Conseil. Cet Acte couvre et dépasse le champ communautaire).
• 1^er juillet 1986 – Entrée en vigueur de l’Acte unique.
• 1990 – Réuni­fi­ca­tion de l’Allemagne.
• Fin 1991 – Écla­te­ment de l’U­nion des Répu­bliques socia­listes soviétiques.
• 7 février 1992 – Signa­ture à Maas­tricht du trai­té sur l’U­nion européenne.
• 1^er jan­vier 1993 – Achè­ve­ment du mar­ché unique.
• 1^er novembre 1993 – Entrée en vigueur du trai­té de Maas­tricht : nais­sance de l’U­nion européenne.
• 26 juillet 1994 – Jacques San­ter, Pre­mier ministre du Luxem­bourg, est nom­mé pré­sident de la Com­mis­sion européenne.
• 1^er jan­vier 1995 – L’Au­triche, la Fin­lande et la Suède entrent offi­ciel­le­ment dans l’U­nion euro­péenne (15 membres – 375 mil­lions d’ha­bi­tants – 32 mil­lions de km2 – Pro­duit inté­rieur brut d’en­vi­ron 48 000 mil­liards de francs, légè­re­ment supé­rieur à celui des États-Unis d’Amérique).
• 29 mars 1996 – Ouver­ture à Turin de la CIG en vue de la révi­sion du trai­té sur l’U­nion euro­péenne (trai­té de Maas­tricht) et du trai­té sur la Com­mu­nau­té euro­péenne (trai­té de Rome).
• 2 octobre 1997 – Signa­ture à Amster­dam du trai­té modi­fiant les trai­tés européens.
• Prin­temps 1998 – Déci­sion de créer l’eu­ro, mon­naie unique de 11 États membres.

Les institutions

Le trait essen­tiel – et révo­lu­tion­naire au regard du droit inter­na­tio­nal public – est l’exis­tence d’un ordre juri­dique s’im­po­sant aux États membres.

Les organes, ins­ti­tu­tions pro­pre­ment dites ou non, sont, depuis l’en­trée en vigueur le 1er novembre 1993 du trai­té de Maas­tricht, com­muns aux trois Com­mu­nau­tés euro­péennes (1) – qui demeurent et même ont seules la per­son­na­li­té juri­dique – et à l’U­nion euro­péenne qui, tout en les englo­bant, ne se sub­sti­tue pas à elles, ne dis­pose pas de la per­son­na­li­té juri­dique, n’a pas la capa­ci­té de conclure des trai­tés et n’est assi­mi­lable ni à un État, ni à une fédé­ra­tion ou à une confé­dé­ra­tion, ni à une simple orga­ni­sa­tion inter­na­tio­nale. Les ins­ti­tu­tions de l’U­nion ont des pou­voirs de pro­po­si­tion, de déci­sion et de consul­ta­tion sui gene­ris : elles ne se réduisent pas aux caté­go­ries clas­siques du droit consti­tu­tion­nel et du droit international.

Dans le « cadre ins­ti­tu­tion­nel unique » consa­cré par le trai­té de Maas­tricht les mêmes ins­ti­tu­tions agissent selon des pro­cé­dures et avec des pou­voirs dif­fé­rents selon que le domaine est celui des Com­mu­nau­tés – et essen­tiel­le­ment celui de la Com­mu­nau­té éco­no­mique (CE) ; on s’y réfère alors comme au « pre­mier pilier » (le pilier com­mu­nau­taire) ou bien celui des deux domaines défi­nis par le trai­té sur l’U­nion euro­péenne (ou trai­té de Maas­tricht) comme étant celui de la « Poli­tique étran­gère et de sécu­ri­té com­mune » (PESC, « deuxième pilier ») ou de la « Jus­tice et Affaires inté­rieures » (JAI, « troi­sième pilier »).

Cette dis­tinc­tion est essen­tielle entre le pre­mier pilier d’une part et l’en­semble des deuxième et troi­sième piliers d’autre part, car c’est dans le seul pre­mier domaine que la Com­mis­sion a des pou­voirs très éten­dus (et notam­ment le droit exclu­sif d’i­ni­tia­tive) et aus­si que la prise des déci­sions n’y a pas le carac­tère inter­gou­ver­ne­men­tal qu’elle a dans les deux autres domaines. Cela dit – et qui est indis­pen­sable pour une bonne inter­pré­ta­tion de ce qui suit – les ins­ti­tu­tions essen­tielles de l’U­nion euro­péenne sont :

- le Conseil euro­péen (2), réunion des chefs d’É­tat et de gou­ver­ne­ment des Quinze, est au som­met du cadre ins­ti­tu­tion­nel unique ;

- le Par­le­ment euro­péen, qui repré­sente les peuples des États de l’U­nion (626 membres ; 99 repré­sen­tants de l’Al­le­magne – depuis la réuni­fi­ca­tion -, 87 de la France, de l’I­ta­lie et du Royaume-Uni, etc,. et 6 du Luxem­bourg) ; son rôle et sa part aux déci­sions sont ren­for­cés par le trai­té d’Amsterdam ;

- la Com­mis­sion euro­péenne, organe indé­pen­dant, gar­dienne des trai­tés et moteur de l’in­té­gra­tion euro­péenne (siège à Bruxelles ; 20 com­mis­saires, un par État membre, sauf deux pour l’Al­le­magne, l’Es­pagne, la France, l’I­ta­lie et le Royaume-Uni) ;

- le Conseil de l’U­nion (3), appe­lé le plus sou­vent le Conseil (tout court) ou encore le Conseil des ministres ; il réunit en for­ma­tions dis­tinctes selon les ques­tions trai­tées les ministres membres des gou­ver­ne­ments des Quinze ; il est le « légis­la­teur » de la Com­mu­nau­té euro­péenne (même si le Par­le­ment euro­péen prend une cer­taine part à ses déci­sions) ; en outre il prend les déci­sions d’ap­pli­ca­tion des prin­cipes défi­nis par le Conseil euro­péen pour ce qui concerne le deuxième pilier (PESC) et le troi­sième (JAI). L’ap­pel­la­tion de Conseil des ministres est mau­vaise, parce que trom­peuse, puisque se réunissent tan­tôt cer­tains ministres – par exemple les ministres des Affaires étran­gères (for­ma­tion dite » Affaires géné­rales ») -, tan­tôt d’autres ; et cette remarque n’est pas seule­ment de syn­taxe : elle sou­ligne une carac­té­ris­tique impor­tante, peut-être une fai­blesse, de l’ins­ti­tu­tion ; aus­si bien l’ex­pres­sion peu eupho­nique » Conseil de ministres » serait-elle plus correcte ;

- la Cour de Jus­tice des Com­mu­nau­tés euro­péennes (4) a pour mis­sion d’as­su­rer le res­pect du droit dans l’in­ter­pré­ta­tion et l’ap­pli­ca­tion du trai­té de Maas­tricht ; mais ce der­nier exclut son inter­ven­tion dans le domaine de la poli­tique étran­gère et de la sécu­ri­té com­mune, comme dans celui des affaires inté­rieures et de jus­tice (2e et 3e piliers).

Concluons sur cette brève des­crip­tion d’ins­ti­tu­tions com­plexes par quelques remarques avant d’a­bor­der le trai­té d’Am­ster­dam. Le carac­tère hybride du Conseil euro­péen (don­ner les grandes impul­sions com­mu­nau­taires et prendre des déci­sions inter­gou­ver­ne­men­tales) appa­raît dans ce qui pré­cède ; mais cette com­plexi­té contri­bue à ce que l’o­pi­nion publique com­prenne mal la dis­tri­bu­tion des rôles et, la presse aidant (si l’on peut dire), cri­tique sou­vent à tort la Com­mis­sion (ou la » bureau­cra­tie bruxel­loise »), faute de voir que si celle-ci a, dans les domaines com­mu­nau­taires, l’ex­clu­si­vi­té des pro­po­si­tions, les déci­sions (appro­ba­tion de ces pro­po­si­tions) sont le fait du Conseil de l’U­nion qui, comme on l’a déjà vu, détient le véri­table pou­voir législatif.

Encore faut-il ajou­ter que le pou­voir exé­cu­tif, qu’est celui de la Com­mis­sion, est tem­pé­ré par le fait que, selon une solide tra­di­tion, il négo­cie le plus sou­vent avec des comi­tés repré­sen­tant les admi­nis­tra­tions natio­nales, ce qui est sage, tout en entraî­nant une cer­taine lour­deur ; mais com­ment tenir compte autre­ment de la diver­si­té des inté­rêts et de droit interne des nom­breux États membres ? Il n’en reste pas moins que déci­sions et direc­tives sont trop nom­breuses, que les détails dans les­quels elles entrent sont assez sou­vent en contra­dic­tion avec le prin­cipe de sub­si­dia­ri­té – et enfin que, de fac­to, l’en­semble du sys­tème accorde un poids beau­coup trop grand à des groupes de pres­sion de nature très diverse, ce qui, tout comme chez cha­cun des États membres d’ailleurs, est contraire à l’in­té­rêt général.

Le traité d’Amsterdam

Le climat de la Conférence intergouvernementale (CIG)

Il est oppor­tun de com­prendre ce qu’é­tait le cli­mat de la CIG ouverte à Turin (fin mars 1996) et char­gée de pré­pa­rer la révi­sion des trai­tés euro­péens et donc le trai­té d’Am­ster­dam. L’U­nion se trou­vait dans une phase « dépres­sive ». Ce n’é­tait pas la pre­mière : tout comme en psy­cho­pa­tho­lo­gie les dépres­sions sont cycliques. Qu’on se rap­pelle les évo­lu­tions néga­tives qu’ont été le pas­sage de la CECA à l’é­chec de la CED, celui du trai­té de Rome à l’é­chec du plan Fou­chet, de l’adhé­sion du Royaume-Uni à l’at­ti­tude de Mar­ga­ret That­cher, de l’Acte unique à cette CIG.

La réuni­fi­ca­tion alle­mande, bien qu’ex­cel­lente en soi, a eu des consé­quences sur l’U­nion : les don­nées démo­gra­phiques se trou­vaient renou­ve­lées ; l’Eu­rope cen­trale et de l’Est pre­nait une impor­tance plus grande pour l’Al­le­magne ; le chan­ce­lier Kohl s’est trou­vé para­doxa­le­ment affai­bli par une réuni­fi­ca­tion dont le suc­cès lui est lar­ge­ment dû, car les craintes et les reven­di­ca­tions des Län­der de l’Ouest ont crû.

L’at­ti­tude de la France a eu des effets néga­tifs. Embar­ras­sée par ces chan­ge­ments alle­mands et par l’ar­ri­vée d’un Blair don­nant au moins les appa­rences d’être plus favo­rable à l’Eu­rope et, para­doxa­le­ment, plus favo­rable que les Alle­mands à l’ex­ten­sion de la majo­ri­té qua­li­fiée pour les prises de déci­sion, la France a inquié­té les petits pays en pré­co­ni­sant la dimi­nu­tion du nombre des com­mis­saires, a au contraire pris une posi­tion nul­le­ment com­mu­nau­taire en matière de poli­tique exté­rieure et de sécu­ri­té com­mune, s’est mon­trée plus inquié­tante que convain­cante en ce qui concerne une pon­dé­ra­tion dif­fé­rente des voix, a dénon­cé la tech­no­cra­tie de manière vague et assez injuste, mais s’est oppo­sée à la mesure démo­cra­tique d’é­lar­gis­se­ment des pou­voirs du Par­le­ment européen.

C’est ain­si que la France, quelle prouesse ! a réus­si à déplaire à presque tous, à inquié­ter beau­coup et à lais­ser l’Al­le­magne presque seule sus­ci­ter les dis­po­si­tions nou­velles les plus impor­tantes. En effet, et pour les rai­sons qui ont été évo­quées, le chan­ce­lier Kohl a consi­dé­ra­ble­ment évo­lué vers une posi­tion conser­va­trice quant à la majo­ri­té qua­li­fiée au Conseil ou à la com­mu­nau­ta­ri­sa­tion des 2e ou 3e piliers ; en outre il a, pour les mêmes rai­sons et à cause du poids en Alle­magne de l’ar­rêt de la Cour consti­tu­tion­nelle fédé­rale (Karls­ruhe, 12 octobre 1993), pous­sé in extre­mis à l’é­lar­gis­se­ment des pou­voirs du Par­le­ment européen.

A joué éga­le­ment la prise de conscience que, dans une Union élar­gie à 15 et ayant voca­tion à s’é­lar­gir dans les cinq ou dix ans à une ving­taine d’É­tats membres, le moteur consti­tué par le couple fran­co-alle­mand deve­nait insuffisant.

Enfin la situa­tion éco­no­mique et sociale était – et demeure – pré­oc­cu­pante, prin­ci­pa­le­ment en rai­son du chô­mage et de l’ab­sence d’ac­cord avec des par­te­naires de l’U­nion euro­péenne tant sur l’a­na­lyse que sur les remèdes. Ain­si la France a été seule à faire montre de réserves quant à une plus grande flexi­bi­li­té du droit du travail.

Les résultats

Les résul­tats ont été déce­vants et dés­équi­li­brés du fait qu’au­cun pro­grès signi­fi­ca­tif n’a été accom­pli dans divers domaines impor­tants. Ce n’est pas à dire que ces résul­tats sont entiè­re­ment néga­tifs. Plu­tôt que de me livrer à une ana­lyse longue et ingrate parce que néces­sai­re­ment très tech­nique, je vais m’ef­for­cer de faire res­sor­tir par grands domaines les traits qui me paraissent les plus significatifs.

Une exten­sion a été don­née aux pou­voirs du Par­le­ment euro­péen, à savoir essen­tiel­le­ment une exten­sion de la pro­cé­dure de codé­ci­sion, pro­cé­dure com­plexe mais qui attri­bue à ce Par­le­ment un rôle plus impor­tant que la pro­cé­dure dite de coopé­ra­tion. Dans l’en­semble, cette exten­sion ne plaît guère aux dépu­tés et séna­teurs fran­çais – et peut-être aux Fran­çais eux-mêmes qui faute d’être cor­rec­te­ment infor­més et parce qu’un sys­tème élec­to­ral absurde les tient éloi­gnés de leurs élus au Par­le­ment euro­péen n’ont bien sou­vent que de vagues idées a prio­ri sur ces matières. En outre, le trai­té pré­voit l’ap­pro­ba­tion par un vote du Par­le­ment euro­péen du pré­sident de la Commission.

Une mesure impor­tante est pas­sée presque inaper­çue : la pos­si­bi­li­té de pri­va­tion de son droit de vote à l’en­contre de tout État membre qui s’é­car­te­rait dura­ble­ment des prin­cipes fon­da­men­taux sur les­quels repose l’U­nion européenne.

L’a­mé­lio­ra­tion de la « Poli­tique exté­rieure et de sécu­ri­té com­mune » a été extrê­me­ment limi­tée, car sont néces­saires l’u­na­ni­mi­té pour les déci­sions de prin­cipe et la majo­ri­té qua­li­fiée pour les mesures d’ap­pli­ca­tion. Tou­te­fois un élé­ment posi­tif consiste en la pos­si­bi­li­té de recou­rir à une pro­cé­dure moins para­ly­sante, celle de « l’abs­ten­tion constructive ».

Quant à la créa­tion d’un » Haut repré­sen­tant pour la poli­tique étran­gère et de sécu­ri­té com­mune » en la per­sonne du Secré­taire géné­ral du Conseil, elle me paraît une mau­vaise solu­tion pour au moins deux rai­sons : d’une part le Secré­taire géné­ral risque d’être com­plè­te­ment absor­bé par cette tâche, de sorte que pen­dant qu’il sera par monts et par vaux l’é­norme tra­vail du Secré­ta­riat géné­ral devra être effec­tué par un adjoint ; mais d’autre part, ce qui est plus grave, cette méthode, qui ne confie à cet égard aucun rôle à la Com­mis­sion, risque de créer des oppo­si­tions et des mal­en­ten­dus, alors même que l’in­con­vé­nient majeur du 2e pilier est la sépa­ra­tion entre les affaires éco­no­miques exté­rieures de l’U­nion euro­péenne – trai­tées de façon com­mu­nau­taire – et la poli­tique exté­rieure et de défense commune.

En dehors de la créa­tion de ce poste – qu’on n’a vou­lu confier ni à la Com­mis­sion ni à une per­son­na­li­té poli­tique de poids -, on ne trouve rien, en par­ti­cu­lier rien sur la défense en rai­son des contra­dic­tions affi­chées d’emblée :

- le Royaume-Uni et les Pays-Bas cla­mant » L’OTAN, rien que l’OTAN » ;
– les » neutres » (Suède, Autriche et à un cer­tain degré la Fin­lande) élu­dant ces pro­blèmes majeurs ;
– il n’y a guère de par­ti­sans, comme en prin­cipe la France, d’une iden­ti­té euro­péenne de défense (inté­grant dans l’U­nion euro­péenne l’U­nion de l’Eu­rope occi­den­tale, UEO).

En bref la PESC demeure mal­heu­reu­se­ment un faux-sem­blant, car elle n’a ni objec­tifs clairs en com­mun, ni mode de déci­sion effi­cace, ni ins­tru­ment pour agir, ni bud­get, ni porte-parole de poids, ni – et c’est par­ti­cu­liè­re­ment conster­nant – de valo­ri­sa­tion de l’ac­quis com­mu­nau­taire que repré­sente la voix unique dans le domaine des rela­tions éco­no­miques exté­rieures. En consé­quence Bruxelles conti­nue­ra à payer et Washing­ton à déci­der (exemples : Bos­nie, Palestine).

Quant aux pro­grès rela­tifs au 3e pilier (Affaires inté­rieures et de jus­tice), on peut craindre qu’ils ne soient un leurre en rai­son des délais d’ap­pli­ca­tion (cinq ans) et de diverses res­tric­tions. Il faut tout de même noter des élé­ments posi­tifs : cer­taines sim­pli­fi­ca­tions du fonc­tion­ne­ment, la recon­nais­sance (sur­tout à terme) du rôle de « l’Of­fice euro­péen de police » (en abré­gé Euro­pol) et de l’in­cor­po­ra­tion, bien qu’im­par­faite, des accords de Schen­gen dans le champ com­mu­nau­taire (comme pre­mier exemple de la « coopé­ra­tion ren­for­cée » dont nous dirons un mot).

Un pro­grès très modeste : les déci­sions concer­nant la recherche seront prises à la majo­ri­té qualifiée.

S’a­gis­sant de la Com­mis­sion, la sup­pres­sion d’un second com­mis­saire pour cer­tains États membres est posée en prin­cipe, mais en fait ren­voyée à une déci­sion future.

Les ten­ta­tives pour modi­fier la pon­dé­ra­tion des voix se sont sol­dées par un échec total.

L’ins­tau­ra­tion de « la coopé­ra­tion ren­for­cée », c’est-à-dire entre cer­tains des États membres (au moins la moi­tié d’entre eux), mais en uti­li­sant les organes et les moyens de l’U­nion, est une amé­lio­ra­tion. Tou­te­fois celle-ci – que les Néer­lan­dais ont réus­si à exclure du 2ème pilier – est très modé­rée ; en effet, alors que les déci­sions sont prises à la majo­ri­té qua­li­fiée sur pro­po­si­tion exclu­sive de la Com­mis­sion, un État membre invo­quant un inté­rêt natio­nal impor­tant pour­ra s’y oppo­ser et entraî­ner un vote du Conseil euro­péen… à l’unanimité !

De légers pro­grès ont été accom­plis, dont, avec l’ac­cord du Royaume-Uni, l’in­té­gra­tion du pro­to­cole social dans le traité.

Les quelques avan­cées que voi­là n’é­qui­librent nul­le­ment de graves lacunes dont les trois plus impor­tantes sont sans doute l’ab­sence de pro­grès en matière de poli­tique éco­no­mique – avec comme consé­quence l’ab­sence d’un véri­table pou­voir poli­tique face au pou­voir moné­taire de la Banque cen­trale euro­péenne -, l’ab­sence d’a­mé­lio­ra­tion sub­stan­tielle concer­nant la poli­tique étran­gère et de sécu­ri­té com­mune, enfin l’ab­sence de mesures concer­nant le fonc­tion­ne­ment de la Com­mis­sion et l’ef­fi­ca­ci­té des prises de déci­sion alors que se pro­filent à l’ho­ri­zon plu­sieurs nou­veaux États membres.

La ratification du traité d’Amsterdam

Dans le contexte que j’ai tenu à vous pré­ci­ser, il ne paraî­trait pas sage, mal­gré ses graves insuf­fi­sances, de ne pas rati­fier le trai­té d’Am­ster­dam. Com­ment et avec quelles déter­mi­na­tions à la clef ?

Cette rati­fi­ca­tion par la France sup­pose – en rai­son de la déci­sion du Conseil consti­tu­tion­nel en date du 31 décembre 1997 – une révi­sion préa­lable de la Consti­tu­tion. Il serait dan­ge­reux de sou­mettre cette rati­fi­ca­tion à un réfé­ren­dum, car la déci­sion du Conseil consti­tu­tion­nel se réfère à la notion de trans­fert de sou­ve­rai­ne­té, de sorte que des débats pas­sion­nés sur­gi­raient repo­sant sur une infor­ma­tion très insuf­fi­sante et où les anti-Euro­péens de tous bords, dans une » alliance objec­tive » au sens mar­xiste, ris­que­raient avec le concours des hési­tants, à faire reje­ter la modi­fi­ca­tion et donc la ratification.

C’est pour­quoi la voie la plus sage, et aus­si la plus pro­bable, est l’ap­pro­ba­tion de cette modi­fi­ca­tion ain­si que la rati­fi­ca­tion du trai­té d’Am­ster­dam par un vote des deux assem­blées par­le­men­taires réunies en congrès à Ver­sailles, vrai­sem­bla­ble­ment au pre­mier tri­mestre de 1999, c’est-à-dire bien avant les élec­tions euro­péennes de juin 1999.

Tou­te­fois pareille rati­fi­ca­tion devrait s’ac­com­pa­gner de fermes réso­lu­tions quant à la suite de l’é­vo­lu­tion euro­péenne. Celles-ci devraient consis­ter essen­tiel­le­ment à :

- repous­ser d’un an la dis­cus­sion sur la « poli­tique agri­cole com­mune » (PAC) et sur les « fonds structuraux » ;
– refu­ser tout élar­gis­se­ment avant qu’une nou­velle confé­rence inter­gou­ver­ne­men­tale pré­pare les modi­fi­ca­tions sans les­quelles élar­gis­se­ment vau­drait paralysie ;
– n’ou­vrir cette confé­rence que sur la base d’un pro­jet d’en­semble cohé­rent pré­pa­ré par la Com­mis­sion, mais en consul­ta­tion avec des repré­sen­tants à déter­mi­ner des citoyens français ;
– inter­dire que ces ques­tions ins­ti­tu­tion­nelles soient incluses de quelque manière dans les négo­cia­tions dites de « préadhésion ».

Conclusion

Certes les imper­fec­tions et les lacunes de l’ac­tuelle Union euro­péenne sont nom­breuses. Certes ses dif­fi­cul­tés inté­rieures sont grandes, comme aus­si celles liées aux diverses concep­tions que se font les États membres des rela­tions avec les États-Unis d’A­mé­rique, notam­ment en matière de défense, du rôle de l’O­TAN et de celui des États-Unis dans cette der­nière orga­ni­sa­tion ; celles enfin qu’en­traîne inévi­ta­ble­ment un élar­gis­se­ment qui, s’il est judi­cieux, non pré­ci­pi­té et pré­cé­dé de mesures d’ef­fi­ca­ci­té, est au demeu­rant à la fois inévi­table et souhaitable.

Eh bien ! ne tom­bons pas pour autant dans le pes­si­misme. Ce serait une erreur his­to­rique grave, ce serait renon­cer à un acquis, à éla­guer peut-être, mal appré­cié, mal per­çu, mais consi­dé­rable. Ce serait à la limite conce­voir l’Eu­rope comme un vaste pro­tec­to­rat amé­ri­cain. Et puis, ce ne serait pas jus­ti­fié : d’é­normes atouts existent. La créa­tion toute proche de l’U­nion éco­no­mique et moné­taire (UEM), exemple majeur de coopé­ra­tion ren­for­cée avant la lettre, en est un exemple naguère encore ines­pé­ré et d’une immense por­tée si… nous ne bais­sons pas les bras.

Et puis, cer­taines dif­fi­cul­tés sont par­fois robo­ra­tives et salu­taires : les pro­blèmes consi­dé­rables que sou­lève l’é­lar­gis­se­ment sont peut-être l’oc­ca­sion don­née aux États membres, à leurs repré­sen­tants et au Par­le­ment euro­péen de se mettre enfin d’ac­cord sur les modi­fi­ca­tions les plus indis­pen­sables à l’ef­fi­ca­ci­té de l’U­nion et sans les­quelles l’Eu­rope ne sau­rait se for­ger un ave­nir com­mun dans un monde où elle ne comp­te­ra plus en 2025 que 6 % de la popu­la­tion du monde.

Il n’est pas pos­sible dans le cadre de cette confé­rence d’a­bor­der le sujet capi­tal de l’é­vo­lu­tion à plus long terme de cette Union euro­péenne dont le germe est vieux de presque un demi-siècle.

Conten­tons-nous de citer Paul Valé­ry : « Ce qui étonne dans les excès nova­teurs de la veille, c’est tou­jours la timidité. »

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1. Com­mu­nau­té euro­péenne du char­bon et de l’a­cier (CECA) ; Com­mu­nau­té éco­no­mique euro­péenne (CEE), trans­for­mée par le trai­té de Maas­tricht en Com­mu­nau­té euro­péenne (CE) ; Com­mu­nau­té euro­péenne de l’éner­gie ato­mique (Eur­atom).
2. Qu’il ne faut sur­tout pas confondre ni avec le Conseil de l’U­nion (ci-après), ni avec le Conseil de l’Eu­rope (qui siège à Stras­bourg comme le Par­le­ment euro­péen), mais est tota­le­ment exté­rieur à l’U­nion : il réunit une qua­ran­taine de pays euro­péens ; ses objec­tifs essen­tiels sont la sau­ve­garde et le ren­for­ce­ment de la démo­cra­tie et des droits de l’Homme ; ses pou­voirs sont très limités.
3. À dis­tin­guer soi­gneu­se­ment du Conseil euro­péen (ci-des­sus) – et, bien sûr, du Conseil de l’Europe.
4. Créée par le Trai­té ins­ti­tuant la Com­mu­nau­té euro­péenne du char­bon et de l’acier.

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