Les risques et défis de la croissance urbaine

Dossier : Chine et EnvironnementMagazine N°743 Mars 2019
Par Michel ROSTAGNAT (75)
La croissance économique de la Chine entraîne une forte expansion urbaine. Les exigences environnementales et sociales amènent les autorités à revoir les modèles d’urbanisme des dernières décennies. Elles le font avec pragmatisme en n’hésitant pas à procéder par essais et erreurs.

 

Le Président chinois Xi Jinping a ouvert son message du Nouvel An (occidental) 2019 à la nation par ces mots : « En dépit de toutes sortes de risques et de défis, nous avons poussé notre économie dans le sens d’un développement de haute qualité, accéléré la substitution des anciens moteurs de croissance et maintenu les grands indicateurs économiques dans des limites raisonnables. Nous avons avancé dans nos efforts pour protéger notre ciel bleu et défendre nos rivières et nos sols de la pollution. » Cette profession de foi sonne-t-elle le retour de la Chine à une forme de croissance sobre ? Le spectacle des grandes mégalopoles chinoises, encore habitées par la frénésie de la démesure, inciterait à en douter. Pourtant, dans un pays qui se flatte d’avoir en quarante ans d’« ouverture et de réforme » transformé un rural sur deux en citadin et aujourd’hui encore, selon l’adresse de son Président, de sortir chaque année de la pauvreté 1 % de sa population (rurale pour l’essentiel), la classe moyenne émergente nourrit une exigence d’environnement sain de plus en plus forte. Les pouvoirs publics ont dû intégrer cette exigence-là dans leurs choix politiques et urbanistiques. Les grandes villes, qui sont le quotidien de plus d’un Chinois sur deux, sont au cœur du problème.

 


REPÈRES

Grande nation paysanne tardivement saisie par le vertige de la ville, la Chine ne semble toujours pas revenue de sa foi en les vertus du gigantisme. Celle-ci procède de constats très – trop – simples : depuis quarante ans, le taux de croissance du PIB suit assez fidèlement celui de l’urbanisation, et le citadin gagne en moyenne trois fois plus que le rural. Pour édifier une nation prospère, il suffirait donc de poursuivre son urbanisation à marche forcée… Le spectacle des banlieues révèle encore une tendance à construire beaucoup et vite, mais pas forcément pour l’avenir.


 

Des moteurs de croissance forts

En deçà de l’idéologie progressiste qui en anime les promoteurs, les moteurs de la croissance urbaine chinoise sont nombreux et puissants. Le plus fort est l’aspiration du peuple à la prospérité dont les campagnes de la Révolution culturelle sont la triste antithèse. Le deuxième est le fruit de l’organisation politique même du pays. Dans un État extrêmement centralisé, où les gouverneurs des provinces et les maires sont des hauts fonctionnaires nommés par le pouvoir central, il est essentiel aux responsables locaux de montrer à Pékin comment ils ont su faire de leur territoire une vitrine de la Chine. Les provinces concentrent de fait leurs forces sur leurs grandes capitales régionales, au détriment du tissu des plus petites villes. Les grands maires font assaut d’imagination pour bâtir chez eux les plus étonnantes constructions du pays, voire du monde.

Un régime fiscal favorable à l’extension des villes

Un troisième moteur, insidieux, est le régime fiscal des collectivités locales. En pratique en effet, contrairement à la France où l’essentiel des recettes fiscales locales sont assises sur le stock de richesses (la taxe foncière sur la valeur du foncier, la contribution économique territoriale sur le montant des capitaux investis…), en Chine, c’est la vente des terrains qui remplit les caisses des villes. Depuis la réforme de 1994 qui a instauré un système de remontée au niveau central de la plupart des taxes et de redistribution aux collectivités territoriales d’une fraction d’entre elles, c’est une bonne moitié de leurs budgets qui en provient. Or en Chine, le foncier est propriété de la collectivité locale. Les citadins ne sont propriétaires que de leur appartement et pour une durée limitée, certes longue – soixante-dix ans, voire cent ans – et n’ont guère à craindre l’expropriation, mais ils ne possèdent pas le terrain d’assiette. Les paysans n’ont que l’usufruit de leur terre et peuvent en être aisément expropriés, même si la loi interdit désormais l’expropriation « sans raison et sans compensation ». La collectivité locale peut ensuite librement vendre le terrain aux promoteurs. Le système est ainsi structurellement spéculatif, il pousse à l’expansion indéfinie des villes.

 

“En Chine,
le foncier est propriété
de la collectivité locale”

 

Le temps des doutes

Mais si les stratèges du Commissariat général du Plan chinois, la NDRC, ne prévoient qu’une douce inflexion dans la courbe de croissance du taux d’urbanisation qui l’amènerait à 70 % en 2030 (contre 57 % aujourd’hui), un certain nombre de signaux révèlent la montée de résistances du corps social et des institutions au modèle dominant.

Certaines sont d’ordre purement économique. Ainsi en est-il de la fragilité des budgets des collectivités locales. Compte tenu de la structure de leurs recettes, si l’expansion des villes devait marquer le pas, le spectre de leur faillite ferait son apparition. De fait, la plupart d’entre elles sont aujourd’hui très endettées.

La ville nouvelle en projet de Tianfu, proche de Chengdu. © NI Jincheng

Préoccupations environnementales

L’environnement est un sujet d’inquiétude et de revendication croissant. Sur ce plan, encore convient-il de distinguer ce qui relève du cadre de vie de ce qui touche à l’environnement global. L’aménagement du cadre de vie quotidien des résidents est dans l’ensemble soigné. Les espaces verts, lieux de communion de l’individu avec la nature et de ressourcement du corps et de l’esprit, sont bien présents au cœur des villes et sont l’objet de l’attention des autorités dans tous les grands projets d’aménagement. L’enfant, valeur refuge depuis que la réforme de l’enfant unique l’a rendu rare, comme la personne âgée pour ses exercices physiques matinaux, trouvent sans peine les lieux de ressourcement adéquats. En revanche, l’environnement global demeure très dégradé.

Une pollution atmosphérique forte

La pollution atmosphérique atteint en Chine orientale des niveaux préoccupants, que seul le bassin du Gange semble aujourd’hui excéder. Mesurée selon le taux de particules fines PM2,5 issues de la combustion de combustibles fossiles, qui est le seul indicateur de pollution de l’air auquel les études épidémiologiques imputent une diminution de l’espérance de vie, elle touche plus durement le nord du pays autour de Pékin où la rigueur du climat impose le chauffage, encore largement tributaire du charbon. Voyageant au gré des vents, elle s’étend largement sur les provinces rurales voisines et couvre une partie du golfe de Bohai et de la mer de Chine. En 2016, le taux moyen de PM2,5 à Pékin fut ainsi de 73 µg/m3, à comparer à la limite de 25 µg/m3 prescrite par la directive européenne de 2008 ou aux
10 µg/m3 recommandés par l’OMS. Six villes chinoises dépassaient alors les 100 µg/m3 en moyenne annuelle. En comparaison, Paris émargeait à seulement 18 µg/m3.

Un urbanisme à réinventer

La politique nationale semble encore favorable aux grandes métropoles. Pour le Chinois moyen, la campagne demeure un lieu de relégation, peuplé de villages misérables désertés par les générations actives et parsemé de tristes kolkhozes vestiges des âges collectivistes. Pourtant, plusieurs signaux commencent à montrer un réel souci de temporisation dans la course à l’urbanisation.

Ainsi, la municipalité de Shanghai (24 millions d’habitants sur la taille d’un grand département français), qui planifiait encore naguère un objectif de 40 millions d’habitants, l’a revu drastiquement à la baisse. L’objectif est désormais une stabilisation à 25 millions. Sachant que le desserrement des populations est, là-bas comme ici, une réalité, cela suppose néanmoins de construire en banlieue. La municipalité s’efforce de structurer de nouveaux noyaux urbains, millionnaires, pourvus du statut, des fonctions et de l’attractivité d’une vraie ville et bien reliés à la ville centre. Les balbutiements de cette politique laissent quelque peu dubitatif. L’urbanisme dans ces villes nouvelles répond encore trop aux canons soviétiques, avec de très larges avenues, de vastes esplanades, des blocs de tours d’habitation… Il n’est pas facile d’inventer une convivialité urbaine et d’attirer les entreprises à 70 kilomètres du cœur historique de l’agglomération. L’alchimie urbaine reste à inventer.

Pollution de l’air par les PM2,5 en Asie, 1er janvier 2018, 18 h 30 heure de Paris. © aqicn.org

Favoriser les « petites » villes

Au cœur même des villes fleurissent les communautés fermées (gated communities). Ce sont des ensembles gardiennés, joliment aménagés, de densité modérée. Les premiers d’entre eux ont été construits pour les cadres du Parti. Désormais, les citoyens les plus fortunés les plébiscitent. Aux yeux des planificateurs, ils sont un obstacle au trafic et à la densification du tissu urbain. Le Président Xi Jinping s’en est lui-même ému. Mais il suffit de parcourir les revues distribuées dans les avions, montrant votre future résidence de vacances au milieu des fleurs de l’île de Hainan, pour se convaincre que la lutte contre ce « retour à la terre » en pleine ville est vaine. Le modèle traditionnel de la cour carrée pourrait être l’horizon d’une classe moyenne de plus en plus exigeante. Le gouvernement lui-même commence à prendre des mesures discriminatoires en faveur des petites villes. Ainsi, le plan de 2014 prévoit la fin du hukou, le passeport intérieur, sésame pour l’accès à l’éducation, aux soins et aux services publics, pour tous les ruraux migrants de l’intérieur installés dans des villes de moins de 500 000 habitants. En l’attente d’une politique vraiment ambitieuse de développement de l’attractivité de ces petites villes, c’est un signal positif à leur endroit.

 


Des prix prohibitifs

Désormais, le frein le plus puissant à l’expansion urbaine serait le prix de l’immobilier. Les quartiers centraux de Pékin et Shanghai sont devenus plus chers que les centres de grandes villes occidentales. Les cadres chinois, dont les salaires n’ont rien à envier aux nôtres, s’en accommodent. En revanche, les moins fortunés sont relégués dans des banlieues lointaines.


 

De l’automobile au vélo connecté

La mobilité urbaine témoigne de façon étonnante de l’évolution des comportements. Forte du mot d’ordre de Deng Xiaoping, « Il est glorieux de s’enrichir », la capitale s’est employée dès les années 80 à faire la part belle à l’automobile, au point de connaître rapidement la thrombose. Mais avec la même énergie, là comme dans les grandes métropoles de province, on a construit des réseaux de TGV et de métro (plus proches dans leur concept de nos RER que de nos métros, vu la taille des taches urbaines). Tout dernièrement, les services de transport à la demande fondés sur les big data ont explosé. C’est ainsi qu’ont surgi depuis quelques années une multitude de services privés plus ou moins informels mais admirablement structurés, dont Didi (le Uber chinois) et les vélos en libre-service sont une illustration frappante. Passionné de technologie, le Chinois se pilote en temps réel à l’aide de son smartphone. Aujourd’hui, le vélo, c’est l’objet connecté par excellence. Les jeunes citadins chinois en raffolent. Sachant que le vélo a longtemps été assimilé dans l’imaginaire chinois aux souffrances de l’ère Mao, ce retour en grâce du vélo témoigne à l’envi de la résilience extraordinaire de ce peuple gourmand de la vie. Parallèlement, la Chine est devenue le champion mondial incontesté du véhicule électrique. Le moindre triporteur dans ses villes y est aujourd’hui électrique, au risque de tromper la vigilance du promeneur négligent.

Vélos en libre-service dans les rues d’une grande ville chinoise. © twinsterphoto

Vers une nouvelle civilisation urbaine

En dépit de ces signaux faibles, l’appétit de construction de la Chine semble insatiable, et on peut craindre qu’il ne soit lourd, toutes proportions gardées, des problèmes sociaux que nos banlieues rencontrent depuis quelques décennies. Par chance, la Chine est plus pragmatique que l’Occident. Elle n’hésite pas à procéder par essais et erreurs. Elle saura certainement, le moment venu, négocier le virage vers une civilisation urbaine apaisée.

 


Villes satellites

À l’instar de Shanghai, les plus grandes agglomérations s’emploient à inventer le même modèle de ville satellite. La plus emblématique est aujourd’hui Xiong’an. Situé à plus de 100 kilomètres au sud de Pékin, au cœur de la grande conurbation du Jingjinji (110 millions d’habitants sur une superficie égale à 40 % de la France), ce paisible secteur lacustre est devenu le théâtre des grandes ambitions aménageuses du Président Xi Jinping. En vertu d’une décision du Comité central du Parti et du Conseil d’État en date du 1er avril 2017, dix millions d’habitants y sont attendus à terme.

Mais même cette maille « millionnaire » est désormais contestée.


 

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