Les nouveaux territoires de l’intérêt général

Dossier : Les collectivités localesMagazine N°543 Mars 1999
Par Jean-Pierre BALLIGAND

Com­ment met­tre la décen­tral­i­sa­tion au ser­vice du développe­ment de nos ter­ri­toires, de la cohé­sion sociale et de l’emploi ? Com­ment répon­dre de façon adap­tée à la demande sociale, sachant que la plu­part des poli­tiques publiques sont ter­ri­to­ri­al­isées. Qui dit décen­tral­i­sa­tion s’in­ter­roge sur les final­ités col­lec­tives de la libre admin­is­tra­tion. Telle est bien aujour­d’hui, et plus que jamais, ma préoc­cu­pa­tion, et je souhait­erais ici moins revenir sur un bilan de la décen­tral­i­sa­tion du point de vue spé­ci­fique d’un con­seil général, que soulign­er la néces­sité, à l’avenir, de déclin­er ensem­ble décen­tral­i­sa­tion et amé­nage­ment du ter­ri­toire, col­lec­tiv­ités locales et supracommunalité.

Ren­voy­er dos à dos régions et départe­ments, départe­ments et villes, pari­er sur la dis­pari­tion du départe­ment, i.e. divis­er pour mieux régn­er, c’est retarder d’une bataille. Ce qui ali­mente le “non-choix” ou la dif­fi­culté de la pos­ture réfor­ma­trice dans notre pays, c’est, au-delà de nos tra­vers cen­tral­isa­teurs, notre inca­pac­ité à organ­is­er une nou­velle “gou­ver­nance” à l’échelle des micro-ter­ri­toires, des ter­ri­toires “inter­mé­di­aires” ou encore des zones de moyenne et petite “cha­lan­dise”. Aujour­d’hui, ne pas encour­ager, en par­ti­c­uli­er, les inter­com­mu­nal­ités ini­tiées par la loi sur l’Ad­min­is­tra­tion ter­ri­to­ri­ale de la République du 6 févri­er 1992, ce serait pren­dre le risque de pass­er à côté d’une dynamique ter­ri­to­ri­ale essen­tielle à la mod­erni­sa­tion de la décen­tral­i­sa­tion et au développe­ment local. Il s’ag­it, d’une part, de plac­er les col­lec­tiv­ités locales en capac­ité finan­cière, poli­tique et juridique d’as­sumer sou­veraine­ment leurs mis­sions et de s’adapter aux évo­lu­tions sociétales.

En revenant, le cas échéant, sur la clause de com­pé­tence générale (qui pousse sou­vent les col­lec­tiv­ités locales à en faire trop et à se con­cur­rencer les unes les autres en exerçant des com­pé­tences sem­blables sur un même ter­ri­toire), en lim­i­tant les finance­ments croisés, et en instau­rant une véri­ta­ble démoc­ra­tie locale. Les citoyens doivent pou­voir s’y retrou­ver, tout comme iden­ti­fi­er, recon­naître et par­ticiper à la ges­tion de leurs ter­ri­toires de vie et de tra­vail. C’est pourquoi il importe, d’autre part et surtout, d’ac­com­pa­g­n­er et d’en­cour­ager l’émer­gence d’un pou­voir local légitime, à la fois proche et per­ti­nent, reposant sur la “com­mu­nau­tari­sa­tion” des poli­tiques publiques, des ressources humaines et des moyens financiers, comme j’y appelais voici trois ans dans le rap­port Pour un acte II de l’amé­nage­ment du ter­ri­toire et de la décen­tral­i­sa­tion : d’un côté l’ag­gloméra­tion, à con­di­tion que cette dernière soit respon­s­abil­isée sur des actions réelle­ment struc­turantes et légitimée, à terme, par le suf­frage uni­versel, de l’autre, les “pays”, ou plus exacte­ment des unités fédéra­tives de bassins d’emploi con­sti­tués en inter­com­mu­nal­ités et ayant voca­tion à nouer des com­plé­men­tar­ités entre villes et campagnes.

Encore une fois, jouer la région con­tre le départe­ment (ou inverse­ment), l’ur­bain con­tre le rur­al (alter­na­tive­ment), sont des visées improductives.

La mise en com­mun des pro­jets, des risques et des charges sur des ter­ri­to­ri­al­ités ni trop vastes ni trop étriquées, voilà l’avenir d’une décen­tral­i­sa­tion demeurée jusqu’i­ci au milieu du gué, hypothéquée tant par des réformes qui tar­dent — la lim­i­ta­tion du cumul des man­dats, la mod­erni­sa­tion de la fis­cal­ité locale (le con­stat n’est plus à faire d’im­pôts locaux large­ment archaïques, d’une tax­a­tion en “mille­feuilles”, du creuse­ment des iné­gal­ités ter­ri­to­ri­ales), la réforme de l’É­tat ter­ri­to­r­i­al, etc. — que par une poli­tique d’amé­nage­ment du ter­ri­toire longtemps en perdi­tion. Con­fir­mant sur le papi­er ces deux caté­gories nou­velles de ter­ri­toires que sont les “pays” et les “com­mu­nautés d’ag­gloméra­tion”, puis­sent les lois Voynet sur le développe­ment durable et Chevène­ment sur la sim­pli­fi­ca­tion de l’in­ter­com­mu­nal­ité, très atten­dues, réen­gager le débat et renou­vel­er et la méth­ode et le dis­cours de la méthode.

Dans cette per­spec­tive, les départe­ments, déjà rom­pus à la péréqua­tion, à la coor­di­na­tion de pro­jets et au sou­tien aux ter­ri­toires ruraux, doivent pou­voir con­serv­er un rôle utile d’amé­nageur auprès des villes petites et moyennes et de leur envi­ron­nement (en l’ab­sence, qui plus est, de sta­bil­ité des régions français­es, con­fir­mées par ailleurs dans leur rôle-piv­ot en matière de pro­gram­ma­tion, de for­ma­tion, de développe­ment économique et de coor­di­na­tion de réseaux). De plus, les départe­ments, dont les fonc­tions évolueront inévitable­ment, doivent savoir devenir les inter­locu­teurs intel­li­gents des pro­jets inter­com­mu­naux ou d’ag­gloméra­tion, en se prê­tant, si néces­saire, à la coges­tion de cer­taines poli­tiques comme l’ac­tion sociale avec ces ter­ri­toires, ou en siégeant dans les con­seils d’agglomération.

Si je suis prési­dent d’un con­seil général, je suis égale­ment l’élu d’un “pays” reposant sur cinq com­mu­nautés de com­munes, le pays de Thiérache de l’Aisne, implan­té sur un ter­ri­toire rur­al qui a renon­cé au local­isme de clocher et osé le pari de la mise en com­mun des moyens, à l’im­age d’autres pays et des 1700 struc­tures à fis­cal­ité pro­pre qui exis­tent aujour­d’hui (con­tre cinq com­mu­nautés de ville seule­ment sur toute la France !). Au sein de cette démarche ascen­dante, de maîtrise du “vivre ensem­ble”, les départe­ments auront leur carte à jouer dans la déf­i­ni­tion du volet infra-région­al des prochains con­trats de plan État-région, lesquels per­me­t­tront — un pro­grès qu’il con­vient de saluer — l’af­fec­ta­tion de 20 % des enveloppes à des pro­jets d’ini­tia­tive locale et la con­trac­tu­al­i­sa­tion de l’É­tat et des régions avec les aggloméra­tions et les pays qui sat­is­fer­ont à des con­di­tions d’in­té­gra­tion suffisantes.

Dans ce con­texte, il me tient donc à cœur de ren­dre l’in­ter­com­mu­nal­ité en milieu rur­al à la fois plus vigoureuse (l’in­ter­com­mu­nal­ité à fis­cal­ité pro­pre est absente de zones comme le Mas­sif cen­tral), plus entraî­nante sur le développe­ment économique (la plu­part des struc­tures inter­com­mu­nales atteignent dif­fi­cile­ment la taille suff­isante, 62,9 % d’en­tre elles com­por­tant moins de 10 000 habi­tants), et plus adap­tée aux nou­veaux enjeux du développe­ment ter­ri­to­r­i­al : les ter­ri­toires ruraux sont encore sou­vent davan­tage organ­isés en bassins de vie qu’en bassins d’emploi.

C’est pourquoi il serait souhaitable que l’in­ter­com­mu­nal­ité fédéra­tive de bassins d’emplois que j’ap­pelle de mes vœux admette des représen­tants au sein des con­seils généraux, con­trac­tu­alise avec la région et l’É­tat et béné­fi­cie de véri­ta­bles moyens, au même titre que le monde urbain. En ter­mes de cohé­sion sociale, il importe d’être égale­ment plus direc­tif, plus volon­tariste qu’au­par­a­vant, en encour­ageant l’adop­tion de la taxe pro­fes­sion­nelle unique à l’échelle inter­com­mu­nale, en favorisant des dis­posi­tifs comme les CIAS (cen­tres inter­com­mu­naux d’ac­tion sociale) ou encore les plans locat­ifs d’habi­tat de “pays” et d’ag­gloméra­tion, etc.

Enfin, il faut raison­ner aux bonnes échelles d’in­ter­dépen­dance et de com­plé­men­tar­ités : il serait ain­si regret­table que “les pays” soient ren­voyés au seul monde rur­al et “grand rur­al”, et que l’op­tion du “tout-urbain”, au tra­vers de la pro­mo­tion des com­mu­nautés urbaines et des com­mu­nautés d’ag­gloméra­tion, s’avère dis­crim­i­na­toire sur le développe­ment de nom­breux ter­ri­toires. L’é­gal­ité répub­li­caine vaut aus­si en matière d’in­ter­com­mu­nal­ité ! En por­tant le seuil de con­sti­tu­tion des futures com­mu­nautés d’ag­gloméra­tion à un niveau suff­isam­ment élevé, on per­met aux pays d’en­tr­er dans l’ur­ban­ité, autrement dit aux villes petites et moyennes d’as­sumer leurs fonc­tions urbaines de façon con­certée avec les com­munes rurales qui les entourent, et aux côtés des départements.

Pour par­venir à un amé­nage­ment en pro­fondeur de notre ter­ri­toire et une relance de la décen­tral­i­sa­tion, chaque niveau de col­lec­tiv­ités locales doit jouer sa par­tie, non pas, non plus, pour son pro­pre compte, mais en s’ou­vrant, à par­tir de ses “métiers de base”, à d’autres dimen­sions (la carte inter­com­mu­nale, le parte­nar­i­at ratio­nal­isé, la con­trac­tu­al­i­sa­tion ciblée, la coopéra­tion trans­frontal­ière, les chartes de pays…), et à par­tir d’autres valeurs d’ac­tion publique (l’ef­fi­cac­ité, la sol­i­dar­ité, la sub­sidiar­ité, l’as­so­ci­a­tion des acteurs socio-économiques…), tout en organ­isant, enfin, le dia­logue le plus direct avec l’É­tat, sur le mode ” un pro­jet-un ter­ri­toire-un contrat “.

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