Les leçons d’une révolution, la TVA, taxe à la valeur ajoutée

La TVA a con­sti­tué une révo­lu­tion dans un domaine où elles sont rares. Depuis son instau­ra­tion, seule la CSG peut être con­sid­érée comme une véri­ta­ble inno­va­tion. La TVA, elle, a vieil­li et l’on sait que les fis­cal­istes répè­tent qu’un bon impôt est un vieil impôt. Mais cer­tains pensent qu’il est pos­si­ble de la raje­u­nir, comme en témoignent les propo­si­tions sur la TVA sociale.

Un outil de modernisation de l’économie

Un bon impôt est un vieil impôt

La TVA a été conçue comme un moyen d’atteindre plusieurs objec­tifs à la fois : fournir à l’État des ressources fis­cales à la mesure de ses besoins, établir un impôt sur la con­som­ma­tion qui n’implique pas la mul­ti­pli­ca­tion des con­trôles sur le ter­rain, mais aus­si con­stituer un out­il de mod­erni­sa­tion et de développe­ment de l’économie. Le principe en était nova­teur. Les solu­tions clas­siques con­sis­taient à impos­er le chiffre d’affaires ou le prix de vente.

Avec la TVA, on demande aux agents économiques inter­venant aux dif­férents stades de la chaîne de pro­duc­tion et de dis­tri­b­u­tion de pay­er un impôt sur la seule valeur ajoutée qu’ils con­fèrent au pro­duit. Con­crète­ment, chaque entre­prise cal­cule la TVA en fonc­tion d’un barème applic­a­ble aux pro­duits et ser­vices. Et elle déduit de ce chiffre les tax­es qu’elle a elle-même acquit­tées lors de ses achats. Elle ne verse que la dif­férence. On évite ain­si l’imposition en cas­cade qui impose plusieurs fois la même matière. On cal­cule la valeur ajoutée par pro­duit et non par entreprise.

REPÈRES
C’est un Français, Mau­rice Lau­ré (36), qui a inven­té l’impôt le plus apte à favoris­er la pro­duc­tiv­ité et la crois­sance, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Dans les années 1920, l’idée d’une telle taxe avait été émise par l’industriel alle­mand Wil­helm von Siemens. Au début des années 1950, Mau­rice Lau­ré, inspecteur des finances, reprit le con­cept et le mit en forme, assur­ant sa pro­mo­tion auprès des poli­tiques. Il con­va­in­quit notam­ment Antoine Pinay, à l’origine du pro­jet de loi qui aboutit à l’instauration de la taxe en 1954.
Son appli­ca­tion fut très pro­gres­sive. D’abord lim­itée aux grandes entre­pris­es, il fal­lut atten­dre plus de dix ans pour que Valéry Gis­card d’Estaing, min­istre de l’Économie et des Finances, fasse adopter sa général­i­sa­tion. Votée fin 1965, celle-ci fut mise en œuvre à par­tir de 1968.

Favoriser l’investissement

À chaque stade, la déduc­tion inclut la total­ité des investisse­ments effec­tués. Des écon­o­mistes vétilleux esti­maient plus con­forme à l’orthodoxie finan­cière de ne retenir que les amor­tisse­ments. Mau­rice Lau­ré a répliqué qu’il était impératif de favoris­er claire­ment l’investissement. Mais quel investisse­ment ? Ce n’est pas à la TVA de le dire. Son grand avan­tage est sa neutralité.

Pas d’impôt unique
Mau­rice Lau­ré n’était pas hos­tile à une mod­u­la­tion très lim­itée des taux de la TVA en fonc­tion de la nature des pro­duits (de pre­mière néces­sité ou de luxe). Il n’a jamais pré­con­isé de faire de la TVA l’impôt unique, d’autres ayant une voca­tion redistributive.
Il n’y a pas d’impôt à tout faire.

Comme tout impôt, la TVA repose sur la con­trainte, explique son inven­teur dans des « Réflex­ions sur la réforme fis­cale », mais « la néces­sité de con­train­dre n’autorise pas l’arbitraire ». Et il ajoute que la fis­cal­ité doit « s’écarter le moins pos­si­ble des con­di­tions économiques qui exis­teraient si aucun choix n’était dic­té par la contrainte ».

Avec la TVA, le prix payé par le con­som­ma­teur est le même, que le pro­duit soit indus­triel, arti­sanal ou agri­cole, qu’il soit pro­duit en France ou importé et quel que soit le nom­bre d’intermédiaires que com­prend son mode de fab­ri­ca­tion et de distribution.

La fis­cal­ité indi­recte précé­dente favori­sait l’intégration de la pro­duc­tion car celle-ci lim­i­tait le nom­bre d’opérations sus­cep­ti­bles d’être imposées. Cela valait aus­si pour la dis­tri­b­u­tion, ce qui inci­tait les indus­triels à créer des suc­cur­sales com­mer­ciales. L’instauration de la TVA n’a plus pénal­isé la sous-trai­tance et a stim­ulé la diver­si­fi­ca­tion des cir­cuits commerciaux.

Un impôt adapté à la concurrence

Pour Mau­rice Lau­ré, la TVA s’inscrit « dans une économie de con­cur­rence et de libre com­péti­tion ». Cette pro­fes­sion de foi libérale était de nature à séduire Antoine Pinay. Il eut un peu plus de dif­fi­cultés avec l’autre per­son­nal­ité poli­tique emblé­ma­tique des années cinquante, Pierre Mendès- France, alors prési­dent de la Com­mis­sion des finances de l’Assemblée nationale.

Le problème de la justice

Le grief le plus fréquent que l’on fait à la TVA est d’être « injuste ». De frap­per indis­tincte­ment rich­es et pau­vres et donc, pro­por­tion­nelle­ment, plus les sec­onds, qui con­sacrent une plus grande part de leurs revenus à des dépens­es incom­press­ibles, que les premiers.

Un impôt idéal serait, pour chaque con­tribuable, égal aux ser­vices reçus de la collectivité

Mau­rice Lau­ré a traité la ques­tion, la replaçant dans le cadre de sa philoso­phie de l’impôt. Dans l’abstrait, l’idéal serait que « l’impôt ver­sé par chaque con­tribuable soit égal aux ser­vices que ce con­tribuable reçoit de la col­lec­tiv­ité ». Mais le cal­cul pré­cis est impos­si­ble à faire. Et il faut pren­dre en compte le fait que répar­tir l’impôt, non seule­ment en fonc­tion de ce que cha­cun reçoit, mais aus­si des moyens dont il dis­pose, per­met « d’augmenter, dans une optique humaine de sol­i­dar­ité, l’ensemble des sat­is­fac­tions que les indi­vidus retirent de la ges­tion collective ».

Encore faut-il « ne pas pouss­er le souci de la sol­i­dar­ité jusqu’au point où l’importance des con­tri­bu­tions exigées fini­rait par décourager le con­tribuable dans son activ­ité productrice ».

Des normes strictes

Pour le recou­vre­ment, la solu­tion apparem­ment la plus sim­ple était de prélever l’impôt au stade de la con­som­ma­tion finale. Avec l’inconvénient de con­fi­er un élé­ment essen­tiel des finances publiques à plusieurs mil­lions d’agriculteurs, d’artisans et de petits com­merçants, dont le poids dans l’économie était alors bien plus impor­tant qu’aujourd’hui. Et dont le con­trôle par l’administration fis­cale était délicat.

Cela dit, la TVA a con­traint les assu­jet­tis à respecter des normes strictes de compt­abil­ité et de fac­tura­tion, ce qui n’a pas été sim­ple. En cela aus­si, elle a été un instru­ment de modernisation.

La persistance du transitoire

Laborieuse en France, l’introduction de la TVA l’a été aus­si en Europe. Dès 1967, la CEE affir­mait son inten­tion de faire de la TVA un vecteur de l’harmonisation fis­cale européenne. La Com­mis­sion lui a con­sacré plusieurs direc­tives, notam­ment pour pré­par­er et accom­pa­g­n­er l’instauration en 1993 du marché unique.

Priv­ilégi­er une taxe à taux unique reposant sur une large assiette

Mais sa volon­té réfor­ma­trice s’est régulière­ment heurtée au souci des États de préserv­er leur sou­veraineté fis­cale. L’Europe vit tou­jours sous un régime tran­si­toire qui prend en compte pour l’essentiel la fis­cal­ité du pays de des­ti­na­tion (et non de départ, comme ini­tiale­ment prévu), qui com­pose avec la mul­ti­plic­ité des taux dans les pays mem­bres et dont les règles de base con­nais­sent de nom­breuses déro­ga­tions. En 2012, mal­gré les efforts pour réduire les écarts, l’éventail des taux moyens allait de 15 pour le Lux­em­bourg à 27 pour la Hongrie.

La tentation du bricolage

Si elle est entrée dans les mœurs, la TVA n’a pas épuisé son poten­tiel de débats nationaux. On le voit avec ceux qui por­tent sur le taux applic­a­ble à la restau­ra­tion et sur la TVA sociale, bap­tisée par ses par­ti­sans « anti­délo­cal­i­sa­tions », qui con­siste à dimin­uer les coti­sa­tions sociales pour en reporter le poids sur la taxe.

Halte à la fraude
Cer­taines évo­lu­tions, dont la dis­pari­tion des con­trôles douaniers, don­nent à la fraude des occa­sions dont elle ne dis­po­sait pas dans le cadre nation­al. Pour la France, les esti­ma­tions oscil­lent entre 8 et 15 mil­liards d’euros. Avec une pointe d’humour, Mau­rice Lau­ré affir­mait que non seule­ment la TVA était moins prop­ice à la fraude que les impôts directs, mais que petits et gros fraudeurs avaient égale­ment leurs (mai­gres) chances, ce qui était un fac­teur d’équité.
Le com­merce élec­tron­ique com­plique aujourd’hui la donne. L’identification et la local­i­sa­tion des vendeurs et des acheteurs, la dématéri­al­i­sa­tion des presta­tions, la sup­pres­sion des inter­mé­di­aires déclarants et col­lecteurs sont autant de dif­fi­cultés pour con­trôler les flux, remédi­er aux « oub­lis » et réprimer la fraude organisée.

Les experts sont partagés. Pour mod­i­fi­er sig­ni­fica­tive­ment les com­porte­ments des investis­seurs, ne faudrait-il pas pren­dre des risques exces­sifs sur le pou­voir d’achat ? Aujourd’hui, la TVA ne peut plus jouer un rôle d’accélérateur de la crois­sance comme elle l’a fait au temps des trente glo­rieuses. Non seule­ment le con­texte économique a changé, mais elle suc­cé­dait à un sys­tème pénal­isant le dynamisme et la pro­duc­tiv­ité et elle ren­forçait la com­péti­tiv­ité de la France. Deux avan­tages qui ne pou­vaient être que tem­po­raires. Et puis, lorsque, par extra­or­di­naire, les gou­ver­nants ont réus­si, une opéra­tion de sim­pli­fi­ca­tion et d’unification, ils résis­tent rarement à la ten­ta­tion du bricolage.

Ils amé­na­gent, intro­duisent des déro­ga­tions. En ce qui con­cerne la TVA, ils jouent, à la hausse ou à la baisse, de manière plus ou moins sélec­tive, sur les taux. Tou­jours pour de bonnes raisons : au nom de la jus­tice ou pour pren­dre en compte des sit­u­a­tions par­ti­c­ulières. La neu­tral­ité même de la TVA est remise en cause. On cherche à l’utiliser pour ori­en­ter les investisse­ments. Et puis de telles dis­po­si­tions sont con­tro­ver­sées, donc sou­vent mod­i­fiées ou annulées, alors que toute poli­tique fis­cale a besoin de stabilité.

Agir directement sur les revenus

Plusieurs études de l’OCDE con­fir­ment et pro­lon­gent les analy­ses de Mau­rice Lau­ré. Pour elles, qui pren­nent notam­ment appui sur des sta­tis­tiques por­tant sur la restau­ra­tion en France et l’hôtellerie en Alle­magne, les baiss­es de taux n’atteignent que très rarement leur objec­tif, qui est de préserv­er le pou­voir d’achat des plus mod­estes. Les béné­fi­ci­aires ne réper­cu­tent, quand ils le font, qu’une faible part de la réduc­tion sur les con­som­ma­teurs. En out­re, les rich­es prof­i­tent aus­si de la réduc­tion des taux et, dans la mesure où ils con­som­ment plus, ils en béné­fi­cient même davantage.

Pour accroître le pou­voir d’achat des plus mod­estes, mieux vaut donc agir directe­ment sur leurs revenus plutôt que de pass­er par la TVA. L’OCDE estime que « l’approche à priv­ilégi­er est une taxe à taux unique reposant sur une large assi­ette » et donne la Nou­velle- Zélande et la Suisse comme exem­ples d’une poli­tique fis­cale s’en rapprochant.

Les pays de l’Union européenne en sont loin : ils n’appliquent le taux de référence qu’à une base fis­cale lim­itée, puis majorent ou réduisent ce taux en fonc­tion de la nature des pro­duits et services.

Un impôt trop commode

Le plus gros défaut de la TVA est d’être un impôt « trop com­mode ». C’est pour cette rai­son que les États-Unis ne l’ont pas adop­tée. Par crainte de don­ner à l’État fédéral le moyen d’un inter­ven­tion­nisme impos­si­ble à con­tenir. La TVA a appris aux Français à respecter une dis­ci­pline fis­cale. Une dis­ci­pline à laque­lle les gou­ver­nants ont man­i­feste­ment du mal à s’astreindre.

Un X imaginatif
Fils d’officier, né au Maroc, Mau­rice Lau­ré (1917–2001) était poly­tech­ni­cien (36) et doc­teur en droit. Inspecteur des finances, il fut notam­ment directeur adjoint à la Direc­tion générale des impôts. Réputé pour sa puis­sance de tra­vail, son apti­tude à imag­in­er des solu­tions nou­velles dans les domaines tech­nique­ment les plus com­plex­es et sa pugnac­ité, il se con­sid­érait comme un homme d’action soucieux de pédagogie.
« Il n’y a rien de tel pour com­pren­dre une matière que de devoir l’enseigner » dis­ait-il. Après avoir inven­té la TVA, il intro­duisit en France le crédit-bail (leas­ing). Il dirigea le Crédit nation­al, la Société Générale et les Nou­velles Galeries. Il a rédigé plusieurs ouvrages et arti­cles sur la fis­cal­ité, la mon­naie et le crédit.
Il aimait dire que, s’il avait perçu sur les pro­duits de la TVA le plus min­ime des taux de roy­al­ties que l’on con­cède d’ordinaire aux inven­teurs, il aurait été beau­coup plus riche que Steve Jobs ou que Bill Gates.

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