Les aides publiques à la R&D sont-elles encore pertinentes?

Dossier : Recherche et entrepriseMagazine N°694 Avril 2014
Par Jean-Luc MOULLET (88)

Dans un contexte de résurgence du rôle de l’État stratège, qui structure une politique de l’offre, notamment au travers des trente-quatre plans de la nouvelle France industrielle, les aides publiques à la R&D sont-elles encore pertinentes ?

L’effort consenti en faveur de la R&D est une condition essentielle au rebond de l’activité économique et de la compétitivité des entreprises. Les entreprises de R&D réalisent des performances à l’export beaucoup plus importantes que la moyenne de leur catégorie. Il en va de même pour les créations d’emploi.

Il est tentant de conclure qu’il est essentiel de conduire des politiques publiques ambitieuses ciblant les entreprises innovantes, car elles génèrent de la valeur, notamment sur les marchés extérieurs, assurent le développement de filières performantes, et, plus généralement, permettent de tirer une croissance économique tant attendue.

Mais qu’en est-il de la réalité de ces aides publiques à la R&D. Que sont-elles? Comment sont-elles distribuées? Avec quelle efficacité?

REPÈRES

Le système des aides publiques directes à la R&D comprend trois échelons principaux. L’échelon territorial est essentiellement régional. À chaque région ses secteurs de spécialisation, sa politique économique et son système d’aides.
L’échelon national est fragmenté en autant de systèmes qu’il y a de ministères et d’agences concernés, dont Bpifrance, l’ANR (Agence nationale pour la recherche) ou l’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie).
L’échelon européen, dont les crédits sont à la fois distribués par la Commission européenne (par exemple, Horizon 2020, le nouveau programme-cadre européen de financement de la recherche et de l’innovation pour la période 2014-2020) mais aussi par les régions. C’est notamment le cas du FEDER (Fonds européen de développement régional) qui peut aussi financer des projets de R&D.

Limiter le nombre des guichets

Des efforts sont entrepris pour limiter le nombre de guichets ou, a minima, faciliter la coordination entre les acteurs.

La création d’un Fonds unique interministériel (FUI) concentre les efforts des principaux ministères impliqués dans le financement de projets de R&D au travers des pôles de compétitivité (ministères de l’Industrie, de la Défense, des Transports, de la Santé, de l’Agriculture). Cette approche n’est pas exclusive, puisque chaque ministère continue à disposer de crédits propres d’aide à la R&D en dehors du FUI.

Il est tentant de cibler les entreprises innovantes

La « conférence des financeurs » permet aux services de l’État, du Conseil régional et de Bpifrance, principalement, de coordonner leur approche sur les dossiers de R&D (dans le cadre des projets issus des pôles de compétitivité notamment).

La création de Bpifrance répond à un objectif de « guichet unique » qui concentre entre ses mains la palette des outils d’accompagnement à la R&D sous forme d’aides publiques, mais aussi d’outils de financement classiques de haut et de bas de bilan.

L’effort de simplification est louable mais ce n’est pas le seul guichet national vers lequel les entreprises peuvent se tourner pour financer leurs projets de R&D. Ainsi, les appels à projets de R&D dans le domaine du « véhicule du futur» sont-ils portés par l’ADEME.

Certes la réduction des consommations est une des thématiques phares dans ce domaine, ce qui oriente naturellement vers l’ADEME, mais il n’y a pas de spécificité telle à cet appel à projets qui justifie que Bpifrance ne soit pas, là aussi, l’interface des entreprises sur ce type de projets.

Subventions et avances

Les aides directes revêtent plusieurs formes. La forme la plus classique est sans doute celle de la subvention. Simple de mise en œuvre, la subvention devient un outil de plus en plus rare dans la palette des financements publics.

Les contraintes fixées par la Commission ont le mérite d’encadrer nos propres faiblesses

Les avances remboursables lui sont préférées. Elles intègrent une notion de partage de risque : si le projet est un succès, l’entreprise rembourse son aide à l’État et peut même être amenée à verser un intéressement complémentaire en cas de franc succès (typiquement de l’ordre de 30 % du montant initial de l’aide) ; si le projet est un échec, l’aide publique reste acquise à l’entreprise.

Les aides sont accordées au terme de procédures qui peuvent être longues et complexes. Schématiquement, un dossier de demande d’aide est instruit (c’est-à-dire analysé au plan de sa crédibilité technique, managériale, économique et financière) par un ou plusieurs instructeurs, le plus souvent soutenus par des experts externes.

Le dossier instruit est ensuite présenté devant un comité de pilotage, regroupant représentants ministériels et personnalités qualifiées, lequel comité propose à l’autorité décisionnaire un montant à accorder au projet. Le principe directeur, honorable, est celui de la multiplicité des regards portés sur un dossier, qui limite le risque de financement de projets qui seraient voués à un échec certain, ainsi que le risque d’influence.

Mais le prix à payer pour cette instruction approfondie est grand, notamment en termes de délais.

Trois milliards d’euros

Les sommes en jeu sont importantes mais leur quantification n’est pas toujours facile. Le rapport du groupe de travail « aides à l’industrie » du Conseil national de l’industrie a chiffré les soutiens annuels à l’innovation tels que distribués par Bpifrance, les concours associés aux pôles de compétitivité, aux investissements d’avenir, ainsi que les financements de projets de recherche à 3,3 milliards d’euros, en intégrant la part du crédit d’impôt recherche (CIR) bénéficiant à l’industrie, qui est estimée à 2 milliards d’euros.
Hors CIR, les montants d’aide accordés par entreprise, dans le cadre de programmes de recherche généralement pluriannuels, varient entre quelques centaines de milliers d’euros et plusieurs dizaines de millions d’euros. Les règles d’attribution sont strictement encadrées par Bruxelles tant en assiette éligible (la nature des dépenses que l’on peut soutenir) qu’en taux d’intervention (typiquement entre 30% et 50%). Ces taux varient également en fonction de la taille de l’entreprise (un coup de pouce est donné aux plus petites d’entre elles) et selon le caractère collaboratif du projet.
Les règles de Bruxelles sont parfois vécues comme un carcan insupportable : la nécessité, par exemple, de justifier explicitement du caractère incitatif d’une aide est un exercice sans fondement opérationnel, qui se traduit souvent par un travail désincarné et purement formel. Reconnaissons toutefois aux contraintes fixées par la Commission le mérite d’encadrer nos propres faiblesses et d’offrir un exutoire bien facile pour limiter les appétits de financement de certains.

Une procédure accélérée

Une prise de conscience du caractère inopérant des modalités actuelles est en marche.

Une claire volonté de simplification et d’accélération a été formulée, notamment par Louis Gallois, Commissaire général à l’investissement. Elle se traduit, par exemple, par la mise en place d’une procédure accélérée pour l’aide aux Projets stratégiques pour la compétitivité (PSPC), pour laquelle l’État et Bpifrance s’engagent à observer un délai de trois mois entre la date de dépôt d’un dossier complet et le premier versement aux entreprises bénéficiaires de l’aide.

Cette procédure accélérée est mise en place depuis janvier 2014, nous n’avons pas encore de recul sur son efficacité.

Avantage au CIR

Avec un coût pour la collectivité plutôt élevé, un coût de gestion également élevé, quelle est finalement l’efficacité de ces aides ?

Le CIR mérite une mention à part dans cette analyse. Dans sa définition, c’est l’un des dispositifs fiscaux d’incitation à la R&D les plus favorables au monde. Il dispose d’une base large : il est ouvert à toutes les entreprises, sans condition a priori sur la nature des travaux de R&D conduits. Il a bénéficié à près de 15 000 entreprises en 2011, avec un montant moyen proche de 350 000 euros par entreprise.

Il est relativement simple à mettre en œuvre, même si des progrès pourraient encore être faits en la matière. Il a permis aux entreprises françaises de maintenir leurs investissements de R&D à un niveau élevé malgré les difficultés économiques.

Le CIR favorise le maintien des centres de R&D sur le territoire national

La France a ainsi connu une croissance de son intensité de R&D privée entre 2008 et 2011 supérieure à la plupart de ses compétiteurs européens. Le CIR est également un élément favorisant le maintien des centres de R&D sur le territoire national en ce qu’il permet de compenser le coût moyen du chercheur français, qui serait, sans cela, l’un des plus chers au monde, avec le Japon et les États-Unis.

À l’opposé, les aides directes à la R&D sont assises sur une base beaucoup plus étroite et seuls les meilleurs projets sont a priori sélectionnés.

Annuellement, 900 projets de R&D issus de la démarche des pôles de compétitivité sont ainsi financés depuis 2005, pour un montant moyen de 750 000 euros par projet (hors financement des collectivités territoriales).

Les pôles de compétitivité

Une analyse de la politique des pôles de compétitivité conduite montre que, sur un stock de plus de 5 000 projets financés, moins de la moitié a donné lieu à des innovations. Près de 6 500 articles scientifiques ont été publiés. Près d’un millier de brevets ont été déposés. Enfin, 93 start-ups sont issues des projets, soit en flux annualisé 5% environ de la création annuelle d’entreprises innovantes en France.

On peut s’étonner de la faiblesse de ces chiffres, même si ces projets de R&D sont conduits sur une période de réalisation qui s’étale de trois à cinq ans.

Un certain nombre d’entre eux sont donc toujours en cours, ou atteignent seulement la frontière de la mise sur le marché. S’agissant de travaux de R&D, ils sont par définition incertains dans leur réalisation et peuvent connaître des échecs.

En tout état de cause, la conclusion a été tirée que l’action des pôles de compétitivité et des pouvoirs publics en général en faveur des projets de R&D est trop portée sur l’émergence et la structuration des projets, par opposition à leur accompagnement après obtention du financement et au suivi de leurs résultats.

Un repoussoir

Le délai moyen entre le dépôt d’un dossier et le premier versement d’une aide se situe autour de douze mois. En fait, il varie selon les guichets et les procédures. Il va de six mois, pour les procédures les plus rapides (notamment celles gérées par Bpifrance), à dix-neuf mois, pour les services instructeurs les plus lents.
Ce délai, anormalement long, constitue à l’évidence un repoussoir pour toute entreprise normalement engagée dans des activités de marché et confrontée à de légitimes exigences de réactivité. Il reflète tout à la fois l’inutile complexité du dossier administratif demandé aux entreprises, qui peut représenter plus d’une centaine de pages; la nécessité de coordonner les calendriers, le travail et les avis de plusieurs experts, internes et externes, chargés de fournir un avis détaillé sur le projet ; l’approfondissement de l’analyse du dossier par des instructeurs, qui ne souffrent pas d’être mis en défaut dans le cadre de la revue du projet par leurs pairs ou les membres du comité de pilotage ; les durées de «négociation» avec les bénéficiaires des aides.
Si les subventions sont acceptées sans discussion, il n’en va pas de même des avances remboursables ou des clauses d’intéressement au succès du projet.
Au total, dans un contexte où la variable temps n’est guère valorisée, la charge moyenne de traitement d’un dossier de demande d’aide peut représenter jusqu’à 1,3 homme par an par dossier.

S’orienter vers les résultats attendus

Plus généralement, la démarche initiée dans le cadre des investissements d’avenir, qui donne une large part au suivi des projets, à leur réorientation, voire à leur arrêt, couplée à la volonté du ministre en charge de l’Industrie de favoriser l’évolution de dispositifs fonctionnant en « usines à projets » vers des dispositifs fonctionnant en « usines à résultats », oriente désormais plus l’attention vers les résultats attendus des projets financés.

Deux orientations

Au total, dans un contexte de déficits publics croissants et alors que le dispositif fiscal du CIR assure déjà, à la satisfaction générale, le socle stable d’une large base de financement de l’effort des entreprises dans le domaine de la R&D, il n’est pas illégitime d’augmenter très significativement les exigences dans l’attribution des aides directes aux projets de R&D.

Deux orientations privilégiées, particulièrement mises à l’œuvre dans le cadre des investissements d’avenir, se dégagent pour cela.

D’abord, limiter l’accompagnement public aux seuls projets de R&D industriels qui affichent des perspectives étayées et ambitieuses de valorisation commerciale des produits issus de la recherche.

Ensuite, engager systématiquement une approche «gagnant-gagnant » entre les entreprises et les pouvoirs publics, de manière à ce que l’État puisse bénéficier d’un intéressement au succès du projet, au-delà de son accompagnement initial.

Dans une économie où l’accès à la ressource publique se raréfie, seuls les meilleurs projets doivent être accompagnés.

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