Les agences de l’eau, clé de voûte de notre gestion de l’eau

Dossier : Les eaux continentalesMagazine N°698 Octobre 2014
Par Martin GUESPEREAU (94)
Par Christophe CORBEL (06)

Garantir l’accès à l’eau

La gestion de l’eau a pour but de garantir à chacun l’accès à une eau de qualité, potable pour le particulier ou en quantité suffisante pour l’industrie et l’agriculture. La navigation fluviale, les inondations, la prévention des pollutions et, à défaut, la dépollution font également partie des missions.

“ Les politiques de l’eau sont décidées et coordonnées au niveau européen ”

Pour cela, il faut développer, entretenir et gérer les réseaux de captation, distribution et traitement des eaux. L’eau est, avec l’énergie et les transports, un des grands domaines de l’équipement public du pays.

Ce sont les communes-intercommunalités les premières responsables, et la loi « métropoles » de janvier 2014 vient de leur confier en plus la gestion des cours d’eau.

L’agence de l’eau fait une péréquation financière pour juguler les écarts sur le prix de l’eau dans chaque bassin hydrographique tandis que l’État (les Directions départementales des territoires) exerce une police de l’eau. Les conseils généraux sont des financeurs publics de l’eau historiques mais réduisent leur participation.

Les priorités actuelles sont la prévention et la lutte contre le gaspillage, les pollutions aux pesticides, aux nitrates, et autres « nouveaux » polluants industriels et urbains.

REPÈRES

L’eau potable et l’assainissement en France, c’est un chiffre d’affaires de 27 milliards d’euros annuellement, une moitié dédiée aux investissements et l’autre aux dépenses de fonctionnement. Les agences de l’eau pèsent pour 2,1 milliards d’euros par an et représentent près de 60 000 emplois directs. Les agences de l’eau se rémunèrent à environ 80 % sur les factures d’eau, auprès des consommateurs donc, et à 20 % grâce au principe du pollueur-payeur. Il n’y a pas de prix national unique sur l’eau, à l’inverse de l’électricité.

Une organisation cinquantenaire

Nous fêtons, en 2014, les cinquante ans de cette organisation de l’eau. La fierté française c’est d’avoir inventé la « gestion par bassin versant », une innovation administrative qui a fait le tour du monde. L’organisation générale a peu évolué depuis la création des agences de l’eau (initialement appelées agences financières de bassin) par la loi sur l’eau de 1964 (précisée en 1992).

Une telle durabilité administrative est à la fois une force, garantissant pérennité et vision à long terme, mais également une faiblesse, car peu flexible en cas de réforme.

Pendant ces cinquante années, les collectivités et l’Europe ont connu un essor et pris les avant-postes de la gestion de l’eau. La Directive-cadre sur l’eau (DCE) couvre une trentaine d’autres directives sur l’eau (nitrates, eaux usées, baignade), toutes riches d’objectifs et sacralisant le principe de gouvernance locale.

Restauration du Drac.  © AGENCE DE L’EAU RMC.

Les infrastructures pour l’eau sont en France, tout comme pour l’énergie ou le transport, d’importance majeure. Leur gestion ne peut cependant plus se faire au seul niveau national.

L’eau s’est faite le champion du principe pollueur-payeur avec un mode de financement sur la pollution (industrie, pesticides) et les prélèvements d’eau. Mais les taux pratiqués sont encore loin d’inciter à la non-pollution.

Combattre la pollution et le gaspillage

La mise aux normes des stations d’épuration a divisé par 10 les pollutions organiques dans les rivières. Les pollutions aux nitrates ont été divisées par 2. Plus de la moitié des cours d’eau sont maintenant propres, enfin presque tout le territoire a accès à une eau potable.

Pourtant la France ne fait figure que d’élève moyen à l’échelle européenne quant à l’état de ses rivières. Le gaspillage est toujours un problème majeur avec, souvent, près d’un litre sur deux perdu avant d’arriver au robinet, et une irrigation trop peu efficace, où le goutte-à-goutte est encore trop peu utilisé.

Le ministère de l’Environnement estime à 1,5 milliard d’euros par an le besoin en travaux supplémentaires.

Une organisation collégiale

Les six agences de l'eau en France
Six agences de bassin, mais des milliers de déclinaisons locales.

Il existe 7 bassins hydrographiques, également appelé bassins versants, en France métropolitaine. On dénombre 6 Agences de l’eau : Adour-Garonne, Artois- Picardie, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée-Corse et Seine- Normandie.

Une agence de l’eau est un établissement public de l’État qui dispose du monopole fiscal d’État sur l’eau et finance en retour ses projets : assainissement, lutte contre pollutions, économies d’eau, etc.

Elle suit la qualité de tous nos cours d’eau et coordonne les grands exercices de planification sur six ans, grâce aux Schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) au niveau du bassin.

Elle conclut des accords avec les responsables des sous-bassins dans des Schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Remarquons qu’elle équilibre tous ses exercices budgétaires.

Les bassins s’administrent par des comités de bassin, parlements locaux de l’eau, dotés d’un pouvoir quasi réglementaire via les plans à six ans qu’ils élaborent.

C’est le seul exemple en France où les payeurs votent le montant de l’impôt auquel ils seront soumis. L’État a fait confiance à la démocratie locale en ne se réservant que 20 % des voix, une minorité lui interdisant le blocage. Les collectivités locales s’arrogent 40 %, le reste se dispersant sur un ensemble d’usagers (agriculteurs, consommateurs, pêcheurs, industriels, etc.).

Cette organisation permet une forte collégialité, favorisant consensus et acceptation des décisions par les parties prenantes, dont celles amenées à payer. Mais cela favorise également le statu quo.

Régler la question des frontières

Chaque fleuve international est géré par une commission ad hoc. Cependant cette représentation est souvent très diplomatique et ne conduit pas toujours à une gestion optimale des problèmes ou des ressources.

DES MODÈLES VARIÉS

Nous ne sommes pas les seuls à avoir une organisation par bassin et agence. En 1964, l’Allemagne avait déjà expérimenté les Genossenschaften (syndicats coopératifs), l’Espagne les Confédérations hydrographiques et la Grande-Bretagne les Regional Water Authorities.
Depuis 1964, d’autres pays ont adopté des modèles similaires, tels que le Vietnam, le Laos ou les Pays-Bas.
Quant à la législation, les États-Unis étaient en avance par rapport à l’Europe et sa DCE, grâce à son Clean Water Act de 1972.

Par exemple, le Rhône n’a toujours pas d’accord transfrontalier pour régler la question des volumes d’eau que les Suisses concèdent à la France, alors que notre filière nucléaire dépend de ces volumes.

Ces conflits d’intérêts ont été perceptibles en mai 2011 où le débit du Rhône diminua fortement du côté français. Les accords conclus s’arrêtent aux pollutions du Léman, surtout le phosphore.

Mille-feuille administratif

Le mille-feuille administratif touche aussi le monde de l’eau : 35 000 syndicats d’eau potable et d’assainissement peuplent notre pays, sans compter les syndicats de rivières avec leurs 200 SAGE et leurs commissions locales de l’eau (CLE), et toutes les spécificités locales (communauté locale de l’eau, syndicat mixte ou intercommunal, établissement public territorial de bassin).

Le gouvernement hésite actuellement à imposer la reprise de la compétence eau et assainissement par les intercommunalités.

Cinq évolutions et deux sujets d’inquiètude

Le plus gros défi sera, comme souvent, le financement. Plusieurs effets se combinent et rendront difficile le maintien des services actuels.

SET de Gap. Traitement biologique de l'eau
Ici, SET de Gap. Traitement biologique.  © MIRIAM SÉNÉQUIER

La consommation d’eau diminue (et c’est heureux) depuis des années, de 1 à 2 % par an, mais entraîne avec elle les recettes des collectivités, sauf à relever le prix de l’eau, car la facturation se fait au volume et que les coûts fixes dominent. De plus, le réseau s’étant beaucoup développé pendant les trente glorieuses, de nombreuses infrastructures sont ou seront bientôt à renouveler.

Par ailleurs, la baisse des dotations de l’État auprès des collectivités territoriales se répercute sur les investissements. Elle se conjugue, hélas, à une baisse des moyens des agences (l’État prélevant dans le budget des agences de l’eau).

Enfin, de nouvelles missions sont attribuées à ces dernières, telles que la réhabilitation de la biodiversité. Par ailleurs, les pollutions aux pesticides et la raréfaction de la ressource en eau sont deux sujets d’inquiétude pour les parties prenantes, et à juste titre.

Propos recueillis par Christophe CORBEL (06)

 

Les districts hydrologiques français

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