L’ART, Autorité de Régulation des Télécommunications

Objectifs et missions de la régulation

Le 1^er jan­vi­er 1998, le secteur des télé­com­mu­ni­ca­tions s’ou­vrait à une con­cur­rence totale en France comme dans la plu­part des États mem­bres de l’U­nion européenne. Si l’ensem­ble des principes per­me­t­tant la libéral­i­sa­tion a été posé à l’éch­e­lon com­mu­nau­taire, leur appli­ca­tion au plan nation­al a égale­ment tenu compte de la sit­u­a­tion et de l’his­toire de chaque pays.

En France, le proces­sus s’est car­ac­térisé par un souci de s’en­gager résol­u­ment dans le mou­ve­ment de la con­cur­rence, tout en assumant les exi­gences d’un ser­vice pub­lic qui a large­ment con­tribué à la mod­erni­sa­tion de notre pays et à l’amé­nage­ment de notre ter­ri­toire. L’or­gan­i­sa­tion insti­tu­tion­nelle de ce dis­posi­tif s’in­scrit dans la loi du 26 juil­let 1996 qui a trans­posé en droit français les direc­tives com­mu­nau­taires en vue de l’ou­ver­ture com­plète du marché à la concurrence.

La loi pose trois principes fon­da­men­taux qui déter­mi­nent large­ment la phy­s­ionomie actuelle et future du marché des télécommunications.

► Pre­mier principe : les activ­ités de télé­com­mu­ni­ca­tions s’ex­er­cent libre­ment. L’ap­par­ente sim­plic­ité de cette affir­ma­tion cache mal la com­plex­ité de son appli­ca­tion. Dans un secteur où la plu­part des pays du monde con­nais­sent ou ont con­nu une sit­u­a­tion de mono­pole, l’ex­er­ci­ce de la con­cur­rence sup­pose des mesures spé­ci­fiques pour garan­tir la con­cur­rence par­fois instal­lée, sou­vent encore émergente.

► Deux­ième principe : la loi réaf­firme l’ex­is­tence d’un ser­vice pub­lic des télé­com­mu­ni­ca­tions, dont la prin­ci­pale com­posante est le ser­vice uni­versel, qui se définit comme la four­ni­ture à tous d’un ser­vice télé­phonique de qual­ité, à prix abordable.

► Troisième et dernier principe : la fonc­tion de régu­la­tion est indépen­dante de la fonc­tion d’ex­ploita­tion. Comme le prévoient les direc­tives européennes, la loi établit un dis­posi­tif de régu­la­tion du secteur. Pour que cette régu­la­tion soit assurée de manière objec­tive et équitable, il faut que l’or­gan­isme qui en est chargé soit indépen­dant à l’é­gard de l’ensem­ble des opéra­teurs de télé­com­mu­ni­ca­tions et en par­ti­c­uli­er de l’opéra­teur his­torique. Comme dans la majeure par­tie des pays européens, la loi française s’est résol­u­ment engagée dans l’ap­pli­ca­tion de ce principe avec la créa­tion de l’Au­torité de régu­la­tion des télécommunications.

La loi définit ain­si les objec­tifs de la régulation :

► favoris­er l’ex­er­ci­ce au béné­fice des util­isa­teurs d’une con­cur­rence effec­tive, loyale et durable. Ce principe est fon­da­men­tal ; il sig­ni­fie que la con­cur­rence n’est pas une fin en soi ; l’étab­lisse­ment d’une con­cur­rence loyale n’est qu’un moyen au ser­vice de l’in­térêt des consommateurs ;

► veiller au développe­ment de l’emploi, de l’in­no­va­tion et de la com­péti­tiv­ité dans le secteur des télé­com­mu­ni­ca­tions. L’ex­er­ci­ce de la con­cur­rence est sub­or­don­né à une final­ité économique ; la con­cur­rence ne vaut que si elle est un fac­teur de crois­sance du marché ;

► pren­dre en compte les intérêts des ter­ri­toires et des util­isa­teurs dans l’ac­cès aux ser­vices et aux équipements : l’équipement du ter­ri­toire est une des mis­sions prin­ci­pales du régulateur.

L’ART a été créée le 5 jan­vi­er 1997, un an avant l’ou­ver­ture du marché à la con­cur­rence. Elle tire en par­ti­c­uli­er son indépen­dance des modal­ités de désig­na­tion de ses mem­bres. L’ART est com­posée d’un col­lège de cinq mem­bres, non renou­ve­lables et non révo­ca­bles, nom­més pour une durée de six ans. Trois d’en­tre eux sont désignés par le Prési­dent de la République et les deux autres par les Prési­dents des deux Assem­blées. Le col­lège s’ap­puie, pour pré­par­er ses déci­sions, sur une équipe d’en­v­i­ron 150 personnes.

Champ et exercice de la régulation

À l’époque où la régu­la­tion a été inscrite et définie dans la loi, elle n’avait encore ni son sens dans un envi­ron­nement économique en pleine trans­for­ma­tion, ni sa place dans un paysage insti­tu­tion­nel dubi­tatif. En un mot, elle était un objet juridique nou­veau, auquel il fal­lait don­ner la vie.

La notion de régulation

La régu­la­tion doit con­tribuer à la vis­i­bil­ité, en traçant le fil directeur le plus réal­iste, le plus com­préhen­si­ble et le plus por­teur pour le marché. Elle le fait en rap­prochant deux finalités :

• celle de la poli­tique publique, qui est sa référence et qu’elle met en œuvre ;
• celle du marché, syn­thèse de la réal­ité con­jonc­turelle et d’une prévi­sion raisonnable.

En gag­nant sa légitim­ité, la notion de régu­la­tion a pu cepen­dant appa­raître por­teuse d’une cer­taine ambiguïté :

• d’abord en désig­nant une manière d’as­sur­er la maîtrise publique sur des ten­dances pro­fondes de l’é­conomie et de répon­dre à la néces­sité de réguler la mon­di­al­i­sa­tion ; elle deviendrait ain­si syn­onyme d’ac­tion du gou­verne­ment. Or, le rôle du régu­la­teur n’est pas de trac­er le cap des poli­tiques publiques ou d’en définir les con­tours. Par exem­ple, le main­tien d’un ser­vice pub­lic des télé­com­mu­ni­ca­tions et la déf­i­ni­tion du ser­vice uni­versel sont des choix poli­tiques qui relèvent du débat démoc­ra­tique et de la représen­ta­tion nationale ;
• mais égale­ment en con­fon­dant (ce que favorise la tra­duc­tion anglaise) les notions de régle­men­ta­tion et de régu­la­tion. Or la régu­la­tion est d’abord une fonc­tion de catal­yse d’un secteur d’ac­tiv­ité économique, pour lui per­me­t­tre d’at­tein­dre, au tra­vers de ses muta­tions, les final­ités ou objec­tifs fixés par la poli­tique publique. Le régu­la­teur doit donc, en ajus­tant l’u­til­i­sa­tion de ses divers moyens d’in­ter­ven­tion, favoris­er un développe­ment dynamique qui installe, pro­gres­sive­ment et durable­ment, un véri­ta­ble état de con­cur­rence là où pré­valait aupar­a­vant le mono­pole. C’est dire que son action est tournée vers l’in­térêt du con­som­ma­teur, qui doit accéder à des offres de ser­vice plus diver­si­fiées et finan­cière­ment plus attrayantes.

La méthode du régulateur

La régu­la­tion, c’est une méth­ode fondée sur la con­cer­ta­tion et la trans­parence. Con­cer­ta­tion à tra­vers les travaux des Com­mis­sions con­sul­ta­tives, les con­sul­ta­tions publiques et les groupes de tra­vail ; trans­parence à tra­vers la pub­li­ca­tion sys­té­ma­tique des déci­sions, de lignes direc­tri­ces ou de recommandations.

Cette approche est essen­tielle pour per­me­t­tre au régu­la­teur de percevoir les attentes des acteurs dans leur diver­sité et con­stru­ire une légitim­ité fondée sur une action aus­si per­ti­nente qu’im­par­tiale. Elle s’in­scrit par­faite­ment dans cette con­trainte majeure qu’est le rap­port au temps.

Car le temps est, pour les acteurs du marché, un paramètre clé dont la prise en compte est déter­mi­nante pour l’ef­fi­cac­ité et la crédi­bil­ité de l’ac­tion du régu­la­teur. Si l’hori­zon d’un investisse­ment n’est pas celui du court terme, il n’est en effet pas illim­ité : l’at­tente d’un retour financier de l’in­vestisse­ment par l’ac­cès à la rentabil­ité ne saurait être éter­nelle du côté des financeurs, de sorte qu’un marché qui s’ou­vri­rait trop lente­ment fini­rait par les décourager, avec les con­séquences que l’on imag­ine sur les opéra­teurs. Le dossier de l’UMTS l’a suff­isam­ment montré.

Le régu­la­teur agit par nature avec prag­ma­tisme et non par esprit de sys­tème. Face à une sit­u­a­tion con­stam­ment fluc­tu­ante où la con­jonc­ture tech­nologique, économique ou inter­na­tionale peut évoluer rapi­de­ment, il doit s’ef­forcer d’u­tilis­er avec lucid­ité toute la gamme des leviers dont il dispose.

L’ART a la chance d’avoir été assez large­ment dotée à cet égard. Cer­tains de ses out­ils d’in­ter­ven­tion sont orig­in­aux et sou­ples, en par­ti­c­uli­er la procé­dure de règle­ment de lit­ige, qui per­met de dégager, à par­tir d’un dif­férend com­mer­cial entre deux par­ties, des solu­tions équili­brées qui auront ensuite voca­tion à se dif­fuser par le jeu du principe de non-dis­crim­i­na­tion. D’autres sont plus clas­siques et plus lourds tels que la procé­dure de sanc­tion, soumise dès l’o­rig­ine pour l’ART à la con­trainte d’une mise en demeure préal­able et plus récem­ment aux exi­gences de plus en plus strictes du droit à un procès équitable que les jurispru­dences européenne et nationale ont dégagées.

Mais la diver­sité des reg­istres d’in­ter­ven­tion donne au régu­la­teur des degrés de lib­erté et des pos­si­bil­ités d’ar­bi­trage. C’est ain­si qu’au cours des dernières années l’ART a obtenu plusieurs baiss­es des charges de ter­minaux d’ap­pels fix­es vers mobiles (de 15 % à 20 % par an pen­dant cinq ans), ou a réelle­ment ouvert la voie au dégroupage de la boucle locale, en s’ap­puyant selon les cir­con­stances sur la con­cer­ta­tion entre opéra­teurs, sur un règle­ment de lit­ige, sur des pou­voirs d’in­jonc­tion issus d’un règle­ment com­mu­nau­taire, voire sur l’in­struc­tion de procé­dures de sanction.

Cette marche inin­ter­rompue vers la con­cur­rence met le régu­la­teur des télé­com­mu­ni­ca­tions en rela­tion fréquente avec le Con­seil de la con­cur­rence. La loi a prévu un dis­posi­tif clair, prag­ma­tique et effi­cace de sai­sine réciproque sur les ques­tions intéres­sant les deux par­ties ; il fonc­tionne har­monieuse­ment grâce à une com­préhen­sion partagée des enjeux et des approches de chacun.

L’impulsion vers le marché

La régu­la­tion n’a pas pour rôle de con­train­dre le marché, mais de le libér­er de ses con­traintes, voire de ses con­tra­dic­tions internes ; elle ne se sub­stitue pas aux acteurs, mais elle facilite leur capac­ité d’intervention.

Elle n’est à cet égard pas indif­férente à la sit­u­a­tion de ceux qui sont en dif­fi­culté et ne saurait s’ar­rêter au seul com­men­taire : ” Ils ont pris leur respon­s­abil­ité, à eux de les assumer. ” La régu­la­tion, c’est d’abord une approche d’équité. L’ob­jec­tif de con­cur­rence durable est plus que jamais d’ac­tu­al­ité ; il passe par le main­tien d’ac­teurs viables par-delà les crises qui affectent le secteur.

La régu­la­tion, con­duite par une insti­tu­tion de l’É­tat, vise fon­da­men­tale­ment à don­ner un nou­veau vis­age à son action pour dévelop­per une capac­ité effec­tive d’in­flu­ence sur des proces­sus économiques com­plex­es, met­tant en jeu des intérêts col­lec­tifs. Le rôle du régu­la­teur est à cet égard pleine­ment com­plé­men­taire de celui des pou­voirs publics tra­di­tion­nels au sein de l’or­gan­i­sa­tion de l’État.

La régu­la­tion, c’est en défini­tive une forme nou­velle, insti­tu­tion­nelle et prag­ma­tique, de rela­tion entre l’É­tat et le marché. Elle est plus ouverte dans ses analy­ses, plus sou­ple dans ses méth­odes et plus rapi­de dans ses procé­dures. En ce sens, elle apporte une forme de moder­nité à l’ac­tion publique.

Un premier bilan et de nouvelles perspectives pour la régulation

Selon une expres­sion large­ment partagée, l’ART est aujour­d’hui solide­ment inscrite dans le paysage insti­tu­tion­nel français ; et pour­tant sa tâche est loin d’être achevée. L’in­ten­sité du tra­vail accom­pli depuis jan­vi­er 1997 est générale­ment recon­nue mais ne saurait se lim­iter au seul nom­bre de ses déci­sions et avis, près de 6 500 en six ans.

L’essen­tiel est que l’ef­fort de l’ART lui donne d’ores et déjà une réelle crédi­bil­ité en France même et un ray­on­nement effec­tif sur le plan inter­na­tion­al, par la mise en place de proces­sus de con­cer­ta­tion et de déci­sion orig­in­aux, par l’ex­pres­sion d’une doc­trine néces­saire­ment évo­lu­tive à l’in­ten­tion des opéra­teurs, par l’in­té­gra­tion dans son action de dimen­sions absentes de la loi de 1996, le développe­ment d’In­ter­net notam­ment, et par un rôle moteur dans l’in­stal­la­tion des organes de con­cer­ta­tion entre les régu­la­teurs indépen­dants de l’U­nion européenne : d’abord le groupe informel des régu­la­teurs indépen­dants, et main­tenant le groupe des régu­la­teurs européens, appelé à tra­vailler étroite­ment avec la Com­mis­sion. Les régu­la­teurs, instal­lés ou en devenir, des pays fran­coph­o­nes sont égale­ment regroupés dans un réseau créé en 2002 et dont l’ART assure la présidence.

Le mou­ve­ment d’ou­ver­ture du marché s’est man­i­festé par l’émer­gence d’un grand nom­bre d’opéra­teurs (plus d’une cen­taine) qui ont au total pris plus du tiers du marché des com­mu­ni­ca­tions télé­phoniques de longue dis­tance. Il s’est aus­si traduit par une diver­si­fi­ca­tion des offres disponibles pour le con­som­ma­teur : encore mod­este sur la télé­phonie fixe, elle est forte sur la télé­phonie mobile (for­faits horaires, cartes pré­payées…) et sur Inter­net avec les for­faits d’ac­cès illim­ité au haut débit. Enfin, le proces­sus a engen­dré un mou­ve­ment de baisse des tar­ifs au béné­fice du con­som­ma­teur pour les ménages et plus encore pour les entre­pris­es, sur les com­mu­ni­ca­tions longue dis­tance où le mou­ve­ment a été le plus fort et plus récem­ment sur les com­mu­ni­ca­tions locales. La diminu­tion des prix a notam­ment béné­fi­cié large­ment aux util­isa­teurs d’In­ter­net puisqu’elle aura été de plus de 30 % depuis l’au­tomne 2002, plaçant le marché français au niveau des tar­ifs les plus favor­ables en Europe.

Pour autant, le chemin de l’ou­ver­ture à la con­cur­rence est loin d’être ter­miné et place le régu­la­teur en sit­u­a­tion d’adap­ta­tion permanente.

Un régu­la­teur sec­to­riel n’a certes pas voca­tion à l’é­ter­nité, mais il serait pour autant pré­maturé de con­sid­ér­er aujour­d’hui que sa mis­sion pour­rait approcher de son terme au béné­fice d’une régu­la­tion con­cur­ren­tielle trans­ver­sale de droit commun.

À bien des égards, la matu­rité con­cur­ren­tielle du secteur des télé­com­mu­ni­ca­tions reste encore à con­stru­ire, l’an­ci­en­neté de la FCC améri­caine et de l’Of­tel bri­tan­nique en témoigne d’ailleurs.

Cette exi­gence d’adap­ta­tion se fonde aus­si bien sur l’évo­lu­tion de la tech­nolo­gie et du marché que sur celle de la régle­men­ta­tion européenne. Et à cet égard, les chantiers en cours ou à venir ne man­quent pas !

La marche vers l’UMTS et ses enjeux indus­triels, l’ir­rup­tion du WiFi et de l’In­ter­net mobile, les mul­ti­ples impacts de l’AD­SL, sur le haut débit et poten­tielle­ment sur l’of­fre de télévi­sion, l’avenir des réseaux câblés, toutes ces ques­tions s’ex­pri­ment en ter­mes de con­cur­rence, entre acteurs mais aus­si entre technologies.

Pour être équitable et loyale, cette con­cur­rence sup­pose des règles pour lesquelles il faut par­fois innover, mais tou­jours avec la préoc­cu­pa­tion d’ap­porter non pas de la con­trainte, mais de la visibilité.

La trans­po­si­tion du nou­veau cadre com­mu­nau­taire est assuré­ment l’un des événe­ments majeurs de l’an­née 2003, l’im­por­tance des travaux pré­para­toires du Gou­verne­ment et la réflex­ion engagée depuis plus d’un an sur ce thème par l’ART en témoignent d’ores et déjà, avant même l’ou­ver­ture du débat par­lemen­taire, dont les étapes récentes rel­a­tives au ser­vice uni­versel, au rôle des col­lec­tiv­ités locales ou à la régu­la­tion des ser­vices en ligne font claire­ment ressor­tir la sen­si­bil­ité et les enjeux. Enjeu européen, qu’­ex­prime le plan e‑Europe dans ses dif­férentes phas­es 2003–2005 ; enjeu nation­al, inscrit dans les pri­or­ités du Gou­verne­ment avec le plan RESO-2007.

Quel chemin par­cou­ru en moins d’une décen­nie, pour pass­er d’un mono­pole appor­tant ses ser­vices à des usagers à une sit­u­a­tion de marché dans laque­lle le con­som­ma­teur indi­vidu­el ou entre­prise est devenu un acteur majeur au sein d’une âpre com­péti­tion, indus­trielle et inter­na­tionale. Les télé­com­mu­ni­ca­tions s’in­tè­grent dans le champ plus vaste des tech­nolo­gies de l’in­for­ma­tion ; leur spé­ci­ficité au regard de l’au­dio­vi­suel doit être repen­sée au titre de la con­ver­gence, sym­bol­isée par l’ap­pari­tion ren­for­cée des mêmes ser­vices sur des réseaux dif­férents. Quant au ser­vice de la voix, fixe ou mobile, la place qu’il tient encore dans l’é­conomie du secteur ne doit en rien mas­quer le développe­ment des ser­vices de don­nées et d’im­ages, con­créti­sant ain­si la pro­gres­sion vers la société de l’information.

La crise récente qui a affec­té les tech­nolo­gies de l’in­for­ma­tion et l’é­clate­ment de la bulle Inter­net ont pu faire naître le doute sur ce secteur, qui n’en demeure pas moins l’un des prin­ci­paux ressorts de la crois­sance par son impact sur la mod­erni­sa­tion et la pro­duc­tiv­ité de notre économie, dans sa pleine dimen­sion indus­trielle et sociale.

Dans la lucid­ité qu’ap­por­tent les épreuves et qu’ex­ige le retour à la rai­son, il faut garder con­fi­ance et fonder un nou­v­el espoir en l’avenir. Un poten­tiel con­sid­érable d’in­no­va­tion, et la for­mi­da­ble appé­tence du con­som­ma­teur, notam­ment des jeunes, voilà deux atouts majeurs pour la France et pour l’Eu­rope. Leur val­ori­sa­tion doit être une exi­gence partagée.

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