La simplification du langage administratif

Dossier : La réforme de l'ÉtatMagazine N°595 Mai 2004
Par Pierre ENCREVÉ

Vieux et vaste prob­lème… La com­mu­ni­ca­tion écrite entre l’ensem­ble éta­tique et l’ensem­ble des per­son­nes à qui elle s’adresse sem­ble n’avoir jamais été vrai­ment sat­is­faisante, nulle part.

La ten­ta­tive la plus spec­tac­u­laire jamais menée en France pour ten­ter de résoudre ce prob­lème remonte à François Ier. Au moment où la Réforme met la Bible en français à la portée des laïcs, les con­seillers de François Ier pren­nent con­science que la langue de l’Église catholique, le latin, que ne com­prend qu’une part très restreinte des sujets du roi, ne peut demeur­er la langue de l’É­tat et les con­duit à pren­dre, en août 1539, la fameuse ” Ordon­nance générale en matière de jus­tice et de police “, dite de Villers-Cot­terêts. Des­tinée à ” pour­voir au bien de sa jus­tice, abbre­vi­a­tion des procès et soulaige­ment de ses sub­jectz “, elle décide que les arrêts soient doré­na­vant ” faictz et escritz si clere­ment qu’il n’y ayt ne puisse avoir aucune ambiguïté ou incer­ti­tude, ne lieu a en deman­der inter­preta­cion ” et, à cette fin, qu’ils soient ” pronon­cez, enreg­istrez et deliv­rez aux par­ties en langaige mater­nel françois et non autrement. ”

On observera que l’Or­don­nance n’in­stau­re pas comme langue admin­is­tra­tive la langue du roi, mais celle (ou celles) de ses sujets. On dis­cute encore si l’ex­pres­sion ” lan­gaige mater­nel françois ” visait l’ensem­ble des langues mater­nelles de France ou le seul français.

En effet, selon l’en­quête de l’ab­bé Gré­goire, deux siè­cles et demi plus tard, en 1793, un tiers seule­ment des Français par­laient le français : sous François Ier, le pour­cent­age des fran­coph­o­nes mater­nels était, évidem­ment, encore bien moindre.

En pays de langue d’oc, l’or­don­nance de Villers-Cot­terêts a par­fois été inter­prétée en faveur des par­lers locaux, mais la dom­i­na­tion crois­sante de l’écri­t­ure en français, dans la lit­téra­ture notam­ment, allait rapi­de­ment impos­er le français, en lieu et place des ” lan­gaiges mater­nels ” des Français, parce que la trans­mis­sion mater­nelle du lan­gage est orale et que l’Or­don­nance ne s’ap­pli­quait qu’à l’écrit.

Ain­si, François Ier a instau­ré le français comme langue de l’É­tat à la place du latin, mais, de ce fait même, les textes juridi­co-admin­is­trat­ifs sont restés incom­préhen­si­bles à la plu­part de ses sujets. Du moins la préoc­cu­pa­tion royale proclamée était-elle démoc­ra­tique et la République l’a-t-elle pro­longée, à sa manière, en se don­nant pour objec­tif de faire du français la langue mater­nelle de tous les citoyens. Pour­tant il ne suff­i­sait pas de quit­ter le latin pour pass­er à la langue com­mune des fran­coph­o­nes de France : déjà Michel de Mon­taigne se plaig­nait, quelques décen­nies plus tard seule­ment, de ne rien com­pren­dre à la langue des notaires… Et aujour­d’hui, le lan­gage de l’ad­min­is­tra­tion de la République est, pour une grande par­tie des Français, une sorte de nou­veau latin et pose de graves prob­lèmes d’in­ter­pré­ta­tion même aux spé­cial­istes : tes­tant moi-même les mem­bres d’un cab­i­net min­istériel, tous issus des grandes écoles, j’ai con­staté que pas un seul ne pou­vait sans incer­ti­tude rem­plir un des for­mu­laires les plus répan­dus, et je n’y réus­sis­sais pas davantage.

Cette sit­u­a­tion n’est en rien par­ti­c­ulière à la France, et la plu­part des États européens, con­fron­tés au même prob­lème, ten­tent eux aus­si de sim­pli­fi­er le lan­gage de l’ad­min­is­tra­tion. Au Roy­aume-Uni, l’ac­tion est par­tie, il y a un quart de siè­cle, de la société civile : l’As­so­ci­a­tion Plain Eng­lish Cam­paign s’est fait con­naître en récla­mant au min­istère de la San­té les mil­lions de livres cor­re­spon­dant aux sommes non ver­sées du fait de l’ob­scu­rité des for­mu­laires de demande d’aide… En Suède, à la même époque, le tra­vail de sim­pli­fi­ca­tion a été ini­tié par le Par­lement. En Ital­ie, depuis une dizaine d’an­nées, divers out­ils, imprimés et infor­ma­tiques, ont été pré­parés par des lin­guistes à l’at­ten­tion des fonctionnaires.

En France, régulière­ment les Pre­miers min­istres ont déploré l’é­tat des choses, mais la sim­pli­fi­ca­tion était ren­voyée au bon vouloir des agents. En 2001, après la pub­li­ca­tion du rap­port L’Ob­ser­va­toire de la pau­vreté et de l’ex­clu­sion sociale, qui con­statait qu’en­v­i­ron quinze pour cent des aides sociales ne sont pas demandées par ceux qui y auraient droit — qui préfèrent y renon­cer plutôt que d’af­fron­ter l’her­métisme des dossiers et for­mu­laires -, le min­istre de la Fonc­tion publique et de la Réforme de l’É­tat, Michel Sapin, créait le Comité d’ori­en­ta­tion pour la sim­pli­fi­ca­tion du lan­gage admin­is­tratif (COSLA) dont il assumait ès qual­ités, avec le min­istre de la Cul­ture, la prési­dence, le chargeant ” de pro­pos­er au gou­verne­ment des mesures con­crètes pour amélior­er la qual­ité du lan­gage courant de l’administration “.

En charge du dossier de mai 2002 à mars 2004, Hen­ri Plagnol, secré­taire d’É­tat chargé de la Réforme admin­is­tra­tive, assura une vraie con­ti­nu­ité de l’É­tat en s’en­gageant per­son­nelle­ment dans la voie tracée par son prédécesseur, faisant sienne l’af­fir­ma­tion que c’est à l’ad­min­is­tra­tion de s’adapter à l’usager et non à l’usager de s’adapter à l’ad­min­is­tra­tion, quoique le lan­gage et l’at­ti­tude de cette dernière lais­sent sou­vent à penser le contraire.

Le COSLA s’est donc mis au tra­vail, avec l’aide con­stante et effi­cace de la Com­mis­sion pour la sim­pli­fi­ca­tion admin­is­tra­tive (COSA), puis, à par­tir de 2003, de la Délé­ga­tion aux usagers et à la sim­pli­fi­ca­tion admin­is­tra­tive (DUSA).

Nous avons choisi d’a­vancer dans deux direc­tions prin­ci­pales, en prenant en charge à la fois la ques­tion des dossiers et for­mu­laires admin­is­trat­ifs et celle des cour­ri­ers admin­is­trat­ifs, deux domaines qui sont les seuls lieux véri­ta­bles d’échanges lin­guis­tiques entre l’É­tat et l’usager (terme peu sat­is­faisant mais qu’il n’é­tait pas dans les respon­s­abil­ités du COSLA de rem­plac­er) : les for­mu­laires admin­is­trat­ifs sont de ce point de vue exem­plaires, où la langue de l’É­tat, imprimée, offi­cielle, légitime, s’en­tre­croise sur le papi­er avec l’écri­t­ure man­u­scrite, hési­tante, humil­iée de l’usager mal­heureux, incer­tain de ce qu’on lui demande.

Le prob­lème dépasse de loin la ques­tion de l’é­trangeté du vocab­u­laire et des formes syn­tax­iques employés par l’ad­min­is­tra­tion. Certes, on trou­ve couram­ment dans ses textes des emplois qu’ig­nore le dic­tio­n­naire. Par exem­ple, ” ren­seign­er ” pour ” rem­plir ” : ” veuillez ren­seign­er le tableau ci-con­tre “, ou encore, comme on trou­vait jusqu’en 2002 dans la demande de carte d’i­den­tité nationale, ” la taille est ren­seignée par le ser­vice émet­teur “, for­mule à la fois incom­préhen­si­ble pour le com­mun des mor­tels (dont les per­son­nels des guichets des mairies) et empirique­ment fausse, car il n’y a plus de toise dans les ” ser­vices émetteurs “.

On y ren­con­tre aus­si, bien sûr, des mil­liers de mots ou expres­sions lin­guis­tique­ment cor­rects mais n’ap­par­tenant pas au français courant : ” veuillez pren­dre l’at­tache de “, ” revenu fis­cal de référence “, ” sur­face hors œuvre bâtie “, ” bonus de com­mu­nauté “, ” denier “, ou encore la dis­tinc­tion entre ” ressources ” et ” revenus “, bref tout ce qui con­stitue le lan­gage de l’ad­min­is­tra­tion en langue savante, dont l’emploi est légitime à l’in­térieur de l’ad­min­is­tra­tion mais non dans ses rap­ports avec les usagers. Car on par­le trop vite de ” jar­gon ” à pro­pos de ce lan­gage. C’est plutôt une ” langue de spé­cial­ité “, comme il y en a dans tous les domaines d’ex­er­ci­ce fer­mé du lan­gage : les lin­guistes ont leur ” langue ” tout comme les philosophes ou les infor­mati­ciens, ou les avi­a­teurs. Rien de répréhen­si­ble à cela, rien à simplifier.

Mais l’ad­min­is­tra­tion ne sait pas quit­ter sa langue pro­pre quand elle se tourne vers le pub­lic. Au con­traire, tout laisse croire que les rédac­teurs admin­is­trat­ifs, loin de s’ex­primer comme ils font dans la vie courante, quand ils s’adressent à tous les Français (comme pour la carte d’i­den­tité) sem­blent se drap­er dans leur iden­tité admin­is­tra­tive, leur dif­férence, leur dis­tinc­tion. Aux usagers de se débrouiller pour com­pren­dre ! ” Ce qui se conçoit bien s’énonce claire­ment ” est une règle de lan­gage qui n’avait pas sou­vent cours en 2001 dans l’ad­min­is­tra­tion française, à en juger par les for­mu­laires nationaux et les mil­liers de let­tres que nous avons étudiés.

Car, au-delà de l’emploi de mots, expres­sions et tour­nures savants, figés ou archaïques, ce qui est en cause c’est une pos­ture, une atti­tude de l’ad­min­is­tra­tion qui paraît tou­jours soucieuse de faire enten­dre au sim­ple citoyen que, con­traire­ment au principe répub­li­cain, le sou­verain, ce n’est pas le peu­ple, c’est elle. L’ad­min­is­tra­tion utilise, à des­sein, un lan­gage qui intimide, qui tient à dis­tance. Elle le fait en toute bonne foi, parce qu’elle croit représen­ter, ce faisant, l’in­térêt général face aux intérêts par­ti­c­uliers. Elle se trompe : quand elle s’adresse aux usagers de manière à ne pas être com­prise, ou sans souci d’être com­prise, elle n’est déposi­taire que d’un intérêt par­ti­c­uli­er : le sien, celui de con­serv­er un pou­voir sans con­trôle extérieur.

Dans une enquête préal­able au début de nos travaux, la Sofres a testé auprès du grand pub­lic un cer­tain nom­bre de for­mu­laires de très grande dif­fu­sion (carte d’i­den­tité, RMI, demande de retraite, etc.).

La réac­tion la plus générale, dans les milieux les plus divers, devant un de ces for­mu­laires les plus courants est tou­jours d’abord l’anx­iété : le lan­gage admin­is­tratif est anx­iogène, il a pour résul­tat, sinon pour objec­tif, d’in­quiéter celui à qui il s’adresse.

Pour les usagers les plus dému­nis face à l’ad­min­is­tra­tion, ceux qui pensent qu’ils ne seront jamais ” en règle “, qu’ils n’au­ront jamais ” les bons papiers “, qu’ils ne rem­pliront jamais ” la bonne case “, l’an­goisse est telle qu’elle sur­git là où on ne l’at­tendrait pas : ain­si, après avoir réécrit entière­ment la demande de RMI nous l’avons fait tester auprès d’usagers de trois grands organ­ismes d’aide aux per­son­nes en dif­fi­culté : Emmaüs, le Sec­ours pop­u­laire français, le Sec­ours catholique. Les répons­es ont toutes mis en cause une des rares phras­es qui nous parais­sait ne devoir pos­er aucun prob­lème : ” Mer­ci de bien rem­plir ce for­mu­laire en noir, en let­tres majus­cules et avec les accents. ” Pour les usagers con­sultés, cette phrase, en haut de la page, était insup­port­able, insin­u­ant immé­di­ate­ment qu’ils pour­raient ” rem­plir mal ” le for­mu­laire, ce qui les décourageait d’essayer…

Il s’ag­it donc d’autre chose que de sim­pli­fi­er, au sens où on passerait du com­plexe au sim­ple. Il s’ag­it d’un change­ment rad­i­cal du type de rela­tion établi, d’une sorte de con­ver­sion. Prag­ma­tique­ment, le but est de pass­er d’une rela­tion de lan­gage rel­e­vant de l’in­ter­roga­toire autori­taire et inféri­or­isant à une con­ver­sa­tion égal­i­taire entre les agents de l’É­tat et le pub­lic auquel ils s’adressent. C’est l’in­térêt de la démoc­ra­tie et du citoyen mais c’est aus­si celui de l’ad­min­is­tra­tion car les dossiers mal rem­plis sont une source impor­tante de temps per­du, de tra­vail inutile et de dépens­es absurdes.

L’ex­em­ple sym­bol­ique le plus illus­tratif de ce ren­verse­ment posi­tif du com­porte­ment de l’ad­min­is­tra­tion pour­rait se trou­ver dans les cour­ri­ers con­cer­nant ce que l’ad­min­is­tra­tion nomme les ” trop perçus ” et qui sont en réal­ité des trop ver­sés. Générale­ment le béné­fi­ci­aire d’une générosité involon­taire d’un ser­vice admin­is­tratif finit par recevoir un cour­ri­er du type : ” Vous avez reçu à tort au titre du RMI une somme de x euros. Vous devez donc les rem­bours­er au plus tard le… ” Le COSLA aurait atteint son but si, comme nous l’avons pro­posé, le cour­ri­er reçu dans ce cas rel­e­vait désor­mais du type : ” Nous vous avons ver­sé par erreur, au titre du RMI, la somme de x euros. Nous vous pri­ons de nous en excuser et de bien vouloir pren­dre con­tact avec nous pour envis­ager ensem­ble vos pos­si­bil­ités de rem­bourse­ment de cette somme. ” Ce qui est ” sim­pli­fié “, en l’oc­cur­rence, ce n’est pas le lan­gage au sens étroit, mais les formes mêmes de la coopéra­tion entre deux sujets par­lants pour établir un échange lan­gagi­er con­forme au respect mutuel : la rela­tion, de com­pliquée et retorse, est dev­enue sim­ple et directe. Elle n’est plus généra­trice d’anx­iété et d’in­sécu­rité, mais de liber­té, d’é­gal­ité et de fra­ter­nité… si l’on ose encore employ­er sans crainte de faire sourire la devise inscrite dans l’ar­ti­cle deux­ième de la con­sti­tu­tion de la République.

Par­mi les for­mu­laires nationaux, au nom­bre d’en­v­i­ron 1 500, dûment homo­logués par la COSA ou la DUSA, le COSLA s’est don­né pour objec­tif de réécrire directe­ment les cent les plus dis­tribués (dont tous ceux qui dépassent le mil­lion d’ex­em­plaires annuels). Nous en avons à ce jour réécrit un tiers et espérons attein­dre la moitié à la fin de l’année.

À terme, nous aurons fixé une sorte de méthode dont les divers­es admin­is­tra­tions con­cernées pour­ront se servir pour leurs nou­veaux for­mu­laires et dont la DUSA pour­ra se réclamer lors du proces­sus d’ho­molo­ga­tion. Nous avons notam­ment refor­mulé, ou sommes en train d’achev­er la refor­mu­la­tion des deman­des de carte d’i­den­tité nationale et de passe­port (un seul for­mu­laire pour les deux doc­u­ments désor­mais), de RMI, de CMU, de retraite, de bours­es des lycées et col­lèges, d’aide juri­dic­tion­nelle, de per­mis de con­stru­ire, la déc­la­ra­tion de suc­ces­sion, la DADS (Déc­la­ra­tion annuelle des don­nées sociales), l’ensem­ble des for­mu­laires de la Caisse nationale d’al­lo­ca­tions famil­iales, l’ensem­ble des feuilles de mal­adie (encore cinq cents mil­lions d’ex­em­plaires annuels mal­gré le développe­ment rapi­de de la carte vitale) et cetera.

Dans ce tra­vail, l’o­rig­i­nal­ité du COSLA aura sans doute été d’as­soci­er, à toutes les étapes du tra­vail, à la fois des représen­tants des admin­is­tra­tions rédac­tri­ces, des experts de la langue et des représen­tants des usagers con­cernés (qui dif­fèrent selon les cas : CMU ver­sus per­mis de con­stru­ire). Ce qui nous a amenés à pren­dre posi­tion sur la var­iété de langue française que nous devions utilis­er ou pré­conis­er. Après beau­coup de réflex­ion, il nous a paru légitime d’ex­iger de l’É­tat que, dans sa rela­tion écrite avec les citoyens, il utilise la var­iété de langue com­mune qu’il enseigne dans les class­es de français de l’en­seigne­ment sec­ondaire, qui est aus­si celle de la grande presse et des médias.

Cette var­iété de langue est d’un niveau élevé (elle relève du style sur­veil­lé et non pas du style relâché), mais échappe à la spé­cial­i­sa­tion : il s’ag­it du français com­mun général (ou sco­laire). Mais nous avons tra­vail­lé ” à droit con­stant “, comme on dit en français admin­is­tratif. Ce qui implique, dans bien des for­mu­laires, l’emploi inévitable de mots ou expres­sions étrangers à la langue com­mune générale mais juridique­ment nécessaires.

Dans ces cas, nous avons établi dans la notice des for­mu­laires un lex­ique où ces ter­mes sont défi­nis et expliqués ; c’est le cas, par exem­ple pour l’aide juri­dic­tion­nelle, ou la déc­la­ra­tion de suc­ces­sion (lex­ique de 80 mots). Il s’en­suit que nous récu­sons à bon droit tout soupçon éventuel d’ap­pau­vrisse­ment du lan­gage admin­is­tratif : non seule­ment toute la richesse de son vocab­u­laire est con­servée dans l’usage interne à l’ad­min­is­tra­tion (pro­duc­tion con­sid­érable), mais encore, dans les emplois à l’adresse des usagers ordi­naires, nous avons préservé toutes les pré­ci­sions lin­guis­tiques présentes dans les for­mu­la­tions antérieures, tout en les ren­dant acces­si­bles à tous.

Quant au cour­ri­er admin­is­tratif, let­tres per­son­nal­isées envoyées indi­vidu­elle­ment aux usagers, nous avons con­stru­it trois out­ils d’aide aux rédacteurs.

D’abord un Guide d’aide à la rédac­tion admin­is­tra­tive, réal­isé (sous forme imprimée et numérique), sous l’au­torité du COSLA, par le Cen­tre de lin­guis­tique appliquée de l’u­ni­ver­sité de Besançon sous la direc­tion de Blan­dine Rui-Sou­chon. Ce guide, fondé sur l’analyse d’un impor­tant cor­pus de let­tres réelles, pro­pose une analyse des prob­lèmes et une série de règles sim­ples pour les résoudre, en insis­tant par­ti­c­ulière­ment sur la struc­tura­tion de la ” con­ver­sa­tion ” avec l’usager.

Ensuite, nous avons con­fié aux Dic­tio­n­naires Le Robert la réal­i­sa­tion, sous la direc­tion de Dominique Le Fur, d’un Lex­ique admin­is­tratif, fondé sur l’analyse de plus de cinq mille let­tres dif­férentes envoyées par l’ad­min­is­tra­tion, qui pro­pose aux rédac­teurs, pour chaque mot (ou emploi) n’ap­par­tenant pas à la langue com­mune générale, soit le recours à un syn­onyme, soit le main­tien du mot mais en l’ac­com­pa­g­nant d’une périphrase explicative.

Ce Lex­ique en est à sa sec­onde phase de réal­i­sa­tion et, dans la ver­sion dif­fusée en mars 2004, com­porte déjà 3 500 ter­mes et devrait en com­porter env­i­ron 5 000 dans sa ver­sion finale, prévue pour octo­bre 2004.

Enfin, nous avons demandé à Viven­di Uni­ver­sal Edu­ca­tion France, en la per­son­ne de Didi­er Lar­rive, de réalis­er un logi­ciel d’aide à la rédac­tion admin­is­tra­tive (LARA), qui, instal­lé sur un traite­ment de texte, per­met au rédac­teur, alerté par LARA comme il peut l’être par un cor­recteur orthographique, de recourir ou non aux sug­ges­tions du Lex­ique ou du Guide (ces out­ils sont acces­si­bles sur le site www.fonction-publique.gouv.fr).

Le COSLA a été nom­mé le 3 juil­let 2001, pour trois ans. Il arrive donc au terme de son man­dat. Il a eu le bon­heur de ne pas con­naître le des­tin des ” Comités Théo­d­ules “, que déplo­rait le fon­da­teur de la Ve République, mais, effi­cace­ment soutenu par ses min­istres de tutelle, d’avoir pu trac­er un sil­lon d’in­no­va­tion dans le champ inépuis­able de la com­plex­ité du lan­gage de l’administration.

À dire vrai, pour aller plus loin, il faudrait pou­voir se situer en amont et effectuer, comme c’est, par exem­ple, le cas dans la Con­fédéra­tion helvé­tique, un tra­vail de sim­pli­fi­ca­tion dès l’élab­o­ra­tion des pro­jets de loi et des décrets d’ap­pli­ca­tion, dont, sinon, l’ob­scu­rité dévale ensuite sur les for­mu­laires ou cour­ri­ers. Et s’at­ta­quer au mas­sif red­outable de la langue de la jus­tice, comme a com­mencé à faire le gou­verne­ment du Roy­aume-Uni. Ce qui sup­poserait, non pas un comité de bénév­oles, mais des organ­ismes dotés de per­son­nels spé­cial­isés et de moyens. Reste que la voie, désor­mais, est ouverte. 

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