La difficile intégration régionale des États africains

Depuis 1963 et la vic­toire des régio­na­listes prag­ma­tiques, on parle de régio­na­lisme ou de pan­afri­ca­nisme d’intégration régio­nale en Afrique. L’OUA, deve­nue l’Union afri­caine en 2002, agit comme un outil plus de coopé­ra­tion que d’intégration entre les États afri­cains. Non­obs­tant le désa­veu des « pro­gres­sistes », l’idéal pan­afri­cain n’a guère dis­pa­ru au sein de l’Afrique. Au contraire, il conti­nue de tra­ver­ser les esprits des uns et des autres, tous bords confon­dus. Le chan­tier de la Zone de libre-échange conti­nen­tale afri­caine (ZLE­CAf) lan­cé en 2017 s’inscrit dans cette filia­tion commune.

Depuis l’origine, la tra­jec­toire de l’intégration régio­nale afri­caine est sous-ten­due par des consi­dé­ra­tions essen­tiel­le­ment poli­tiques. Le pro­ces­sus démarre avec la nais­sance de l’Organisation de l’unité afri­caine (OUA) le 24 mai 1963, après l’affrontement entre les pro­gres­sistes du groupe dit « de Casa­blan­ca », par­ti­sans des États-Unis d’Afrique (Nas­ser, Nkru­mah, Modi­bo Kei­ta, Sékou Tou­ré), et les par­ti­sans d’une Afrique des États réunis dans le groupe de « Mon­ro­via » (Hou­phouët-Boi­gny, Sen­ghor…). Entre les deux groupes, la bataille d’idées fut âpre. Au final, c’est le groupe des régio­na­listes prag­ma­tiques ou modé­rés qui l’a empor­té, au détri­ment du pan­afri­ca­nisme maximaliste.

Un modèle d’intégration calqué sur le modèle de la construction européenne

Ins­pi­rées par le suc­cès du modèle euro­péen, de la Com­mu­nau­té éco­no­mique euro­péenne (CEE) à l’Union euro­péenne (UE), les aspi­ra­tions renou­ve­lées des gou­ver­ne­ments afri­cains en faveur de l’intégration et de la coopé­ra­tion régio­nales se sont foca­li­sées dans les années 1980 sur la recherche de solu­tions à la crise éco­no­mique pro­fonde et pro­lon­gée qui frap­pait alors le conti­nent. C’est dans cet envi­ron­ne­ment deve­nu à bien des égards plus pro­pice à la pro­mo­tion d’une inté­gra­tion régio­nale à carac­tère éco­no­mique que sont nées les Com­mu­nau­tés éco­no­miques régio­nales (CER).

Ces com­mu­nau­tés, ins­tau­rées par le trai­té d’Abuja en 1994, ont été mises sur pied dans l’optique d’une inté­gra­tion com­mer­ciale qui se vou­lait dans un pre­mier temps régio­nale, et éven­tuel­le­ment deve­nir conti­nen­tale par la suite. Pour des rai­sons his­to­riques et finan­cières, cette inté­gra­tion régio­nale afri­caine s’appuie sur le modèle déve­lop­pé par l’Union euro­péenne (UE), lequel pri­vi­lé­gie les struc­tures for­melles des­ti­nées à enca­drer juri­di­que­ment et ins­ti­tu­tion­nel­le­ment les flux de biens, de per­sonnes, d’idées et de capitaux.

Quatorze structures de coopération

Les CER se sont donc déve­lop­pées de façon auto­nome, si bien que leurs rôles et leurs struc­tures dif­fèrent de l’une à l’autre. On en compte aujourd’hui huit recon­nues par l’Union afri­caine. Tous ces blocs sont cha­cun enga­gés dans un pro­ces­sus dont les pro­grès sont aujourd’hui inégaux. Cer­tains sont déjà en zone de libre-échange, voire d’union doua­nière (Come­sa, Com­mon Mar­ket for Eas­tern and Sou­thern Afri­ca – EAC, East Afri­can Com­mu­ni­ty – Cédéao, Com­mu­nau­té éco­no­mique des États de l’Afrique de l’Ouest – SADC, Sou­thern Afri­can Deve­lop­ment Com­mu­ni­ty), alors que d’autres res­tent peu avan­cés (CEEAC, Com­mu­nau­té éco­no­mique des États de l’Afrique cen­trale – UMA, Union du Magh­reb arabe…).

“Le continent africain est aujourd’hui le plus morcelé au monde.”

Mal­gré la pré­sence de ces huit com­mu­nau­tés éco­no­miques régio­nales et des six com­mu­nau­tés sous-régio­nales, le bilan éco­no­mique de l’intégration reste aujourd’hui miti­gé. En dépit de ces blocs régio­naux cen­sés repré­sen­ter autant d’espaces de libre cir­cu­la­tion des per­sonnes, des biens et des ser­vices, et de près de deux cents accords de coopé­ra­tion intra-afri­cains, le conti­nent afri­cain est aujourd’hui le plus mor­ce­lé au monde et celui qui échange le moins avec lui-même, du moins sur le plan for­mel : 16 % contre 67 % pour l’Europe et 61 % pour l’Asie.

Lire aus­si : Afrique de l’Ouest : sou­ve­rai­ne­té, déve­lop­pe­ment et coopération

Des obstacles nombreux et bien enracinés

Les limites au com­merce intra-afri­cain sont impor­tantes, com­pa­rées à d’autres régions du monde : la taille des mar­chés dans les petits ensembles qui n’a pas per­mis d’obtenir des éco­no­mies d’échelle signi­fi­ca­tives, des pays aux struc­tures éco­no­miques proches et non com­plé­men­taires, qui n’ont donc que peu de biens com­plé­men­taires à échan­ger. Citons éga­le­ment les réti­cences des États à abais­ser leurs bar­rières doua­nières et à renon­cer ain­si aux reve­nus cor­res­pon­dants (les taxes et droits col­lec­tés par les douanes pèsent entre 30 et 50 % des recettes fis­cales natio­nales en Afrique).

Sur le ter­rain, les obs­tacles aux­quels sont confron­tées les entre­prises afri­caines expor­ta­trices et impor­ta­trices sont légion et dif­fi­ci­le­ment contour­nables. Outre des bar­rières tari­faires éle­vées à l’intérieur du conti­nent, les bar­rières non tari­faires sont connues : les obs­tacles sani­taires, phy­to­sa­ni­taires et tech­niques ; des pro­cé­dures doua­nières res­tric­tives ; la ques­tion de la mon­naie, à l’exemple de la Cédéao qui, avec quinze pays membres, compte huit mon­naies dif­fé­rentes ; et aus­si celle du plu­ra­lisme juri­dique en matière de droit des affaires.

Autre obs­tacle pour les entre­prises, pro­ba­ble­ment le plus contrai­gnant, le défi­cit d’infrastructures de trans­port qui péna­lise les capa­ci­tés à com­mer­cer sur le conti­nent. À titre d’exemple, le trans­port de mar­chan­dises entre Doua­la (Came­roun) et N’Djamena (Tchad), éloi­gnés de seule­ment 1 200 km, coûte six fois plus cher qu’entre Shan­ghai et Doua­la, et demande trois fois plus de temps.

Les frontières terrestres et l’intégration de proximité

Héri­tage de la colo­ni­sa­tion, les 83 500 km de fron­tières poli­tiques ter­restres d’Afrique sont deve­nus des fron­tières afri­caines assu­mées par l’Union afri­caine. Très dif­fi­ciles à gérer (onze États ont plus de 5 000 km de fron­tières), par­fois poreuses et sources d’insécurité, elles freinent la libre cir­cu­la­tion des per­sonnes (besoin de 38 visas pour un res­sor­tis­sant afri­cain qui veut faire le tour des 54 pays du conti­nent, soit bien plus que s’il avait été déten­teur d’un pas­se­port amé­ri­cain) et génèrent des flux d’échange infor­mels très importants. 

C’est par­ti­cu­liè­re­ment le cas de l’Afrique de l’Ouest, une région connue à la fois pour ses mul­tiples ins­ti­tu­tions régio­nales et pour la grande insta­bi­li­té poli­tique qui règne aux marges géo­gra­phiques des États, mais où pros­pèrent d’intenses flux d’échanges trans­fron­ta­liers. Cette inté­gra­tion, réa­li­sée en marge des ins­ti­tu­tions, à tra­vers les orga­ni­sa­tions mar­chandes trans­fron­ta­lières, sou­lève inter­ro­ga­tions et débats : ferment du mar­ché régio­nal pour les uns, fraude, détour­ne­ment des pro­tec­tions et concur­rence déloyale à l’égard des pro­duc­tions locales pour les autres, com­merce pro­fi­table à l’ensemble des acteurs ou confis­qué par un nombre res­treint de grands commerçants…

Un régionalisme politique sans régionalisation

L’écart consta­té entre régio­na­lisme (légis­la­tions) et régio­na­li­sa­tion sur le ter­rain (flux réels, essen­tiel­le­ment infor­mels) est lié à la mul­ti­pli­ca­tion des orga­ni­sa­tions créées, cen­sées favo­ri­ser l’intégration régio­nale. La plu­part des pays appar­tiennent à plu­sieurs orga­ni­sa­tions régio­nales ou sous-régio­nales (jusqu’à cinq pour le Bur­ki­na Faso, la Côte d’Ivoire, la Gui­née, le Libé­ria, le Mali, le Niger et la Sier­ra Leone) et la mul­ti­pli­ci­té de ces accords des­sine un spa­ghet­ti bowl (Bhag­wa­ti, 1995), créant ain­si une situa­tion qui encou­rage la com­pé­ti­tion entre orga­ni­sa­tions, com­plexi­fie les stra­té­gies des bailleurs inter­na­tio­naux et conduit à mul­ti­plier les frais de fonc­tion­ne­ment. Ce contraste entre régio­na­lisme et régio­na­li­sa­tion n’est nulle part plus évident que dans les régions fron­ta­lières. Au-delà des ini­tia­tives for­melles d’intégration, la régio­na­li­sa­tion infor­melle est une réa­li­té trop sou­vent négligée.

Les échanges trans­fron­ta­liers infor­mels jouent un rôle majeur et sont por­teurs d’une régio­na­li­sa­tion « par le bas ». Qu’il s’agisse de la région des Grands Lacs ou de la fron­tière Niger-Nige­ria-Bénin, ces flux infor­mels de mar­chan­dises, d’hommes et de capi­taux créent des bas­sins éco­no­miques inté­grés et donnent nais­sance à des micro­ré­gio­na­lismes trans­frontaliers. Alors que la coopé­ra­tion trans­fron­ta­lière est iden­ti­fiée comme une dimen­sion prio­ri­taire du pro­ces­sus d’intégration régio­nale, les orga­ni­sa­tions régio­nales doivent recon­naître cette régio­na­li­sa­tion par le bas et lui faire une place dans leurs stra­té­gies d’intégration. Sa prise en compte est la clé d’une régio­na­li­sa­tion inclu­sive, pro­duc­trice de richesses et de sécu­ri­té. La régio­na­li­sa­tion, dans sa forme actuelle, ne repré­sente pas un tour­nant majeur dans l’organisation poli­tique du conti­nent. La supra­na­tio­na­li­té est encore embryon­naire et les inté­rêts des États res­tent pré­do­mi­nants et imposent leurs propres règles.

Plus de coopération intergouvernementale et moins de supranational

Face à ce constat, beau­coup de spé­cia­listes pensent que l’intégration régio­nale doit être revue afin de mieux répondre aux réa­li­tés et spé­ci­fi­ci­tés du conti­nent. Plus de coopé­ra­tion inter­gou­ver­ne­men­tale, et moins de supra­na­tio­nal qui ne fonc­tionne pas. De ce point de vue, les solu­tions pérennes semblent pas­ser beau­coup plus par la construc­tion, la ratio­na­li­sa­tion et le ren­for­ce­ment des inté­gra­tions sous-régio­nales. L’efficacité des orga­ni­sa­tions sous-régio­nales repose sur leur capa­ci­té à appli­quer sur le ter­rain les accords régio­naux et à prendre en compte le dyna­misme des régions fron­ta­lières mal­gré un contexte sécu­ri­taire sou­vent dégra­dé, ou peut-être à cause de lui.

En effet, l’intégration régio­nale n’a de sens que si les accords signés au plus haut niveau s’accompagnent d’une réelle libé­ra­li­sa­tion des échanges régio­naux. Pour que la régio­na­li­sa­tion obser­vée du point de vue infor­mel se tra­duise par un réel régio­na­lisme entre États, les auto­ri­tés afri­caines devraient s’engager plus concrè­te­ment à réduire les attentes et les paie­ments illé­gaux aux fron­tières et sur les grands axes régio­naux. Ces « tra­cas­se­ries » réduisent les reve­nus effec­ti­ve­ment per­çus par les États, aug­mentent les coûts de trans­port et le prix final des mar­chan­dises échangées.

La ZLECAf, un nouveau souffle pour l’intégration régionale africaine ?

Tous les ana­lystes le disent, seule une approche prag­ma­tique repo­sant sur la prise en compte des réa­li­tés éco­no­miques et géo­gra­phiques, et sur l’identification des inté­rêts com­muns des membres de sous-espaces viables, a des chances de réus­sir pour abou­tir progres­sivement au grand pro­jet de Zone de libre-échange conti­nen­tale afri­caine (ZLE­CAf). Beau­coup appellent à por­ter davan­tage l’attention aux bonnes séquences d’intégration. Les ambi­tions sus­ci­tées et les aspi­ra­tions énon­cées par la ZLE­CAf ne peuvent en effet se concré­ti­ser sans la créa­tion dans chaque com­mu­nau­té éco­no­mique régio­nale d’une zone de libre-échange puis d’une union doua­nière, sui­vie de l’harmonisation et de la syn­chro­ni­sa­tion de toutes les CER entre elles. Cet agen­da d’harmonisation des com­mu­nau­tés éco­no­miques régio­nales sera aus­si néces­saire à la suite de l’adoption d’un pro­to­cole sur la concur­rence au sein de la ZLECAf.

“La ZLECAf donne un nouveau souffle à l’ambition panafricaine.”

En effet, les com­mu­nau­tés éco­no­miques régio­nales s’étant déve­lop­pées de façon auto­nome, six d’entre elles (EAC – Cédéao – Come­sa – SADC – Cemac, Com­mu­nau­té éco­no­mique et moné­taire de l’Afrique cen­trale – et UEMOA, Union éco­no­mique et moné­taire ouest-afri­caine) pro­posent des règles de concur­rence dif­fé­rentes. La ZLE­CAf est en vigueur depuis le 1^er jan­vier 2021 et les négo­cia­tions ont démar­ré, tout par­ti­cu­liè­re­ment en ce qui concerne les règles d’origine, afin de déter­mi­ner à par­tir de quelle part de valeur ajou­tée locale un pro­duit sera consi­dé­ré comme made in Afri­ca et donc exo­né­ré de taxes. C’est aujourd’hui un suc­cès ins­ti­tu­tion­nel indé­niable (54 pays ont signé l’accord, dont 46 l’ont déjà rati­fié). Mais, si les formes ins­ti­tu­tion­nelles sont des préa­lables incon­tour­nables pour que le com­merce de la ZLE­CAf se concré­tise, ce qui sera déter­mi­nant est leur fonctionnement.

Un secteur privé africain absent du processus d’intégration

L’impact de la ZLE­CAf dépen­dra de la mesure dans laquelle les entre­prises pri­vées des dif­fé­rents sec­teurs et pays seront en mesure d’utiliser la ZLE­CAf et déci­de­ront si cela vaut la peine de l’utiliser. Voi­là qui va néces­si­ter un effort impor­tant de la part des membres signa­taires pour tra­duire l’accord en pro­ces­sus, puis en pro­cé­dures pra­tiques, et enfin pour inci­ter les entre­prises à les utiliser.

En dépit du dis­cours offi­ciel, sou­vent incan­ta­toire, le sec­teur pri­vé afri­cain n’est pas asso­cié à la prise de déci­sions sur les moda­li­tés et stra­té­gies d’intégration régio­nale. Sou­vent, il devient le pres­ta­taire d’une poli­tique publique régio­nale à l’élaboration de laquelle il a rare­ment par­ti­ci­pé, mais dont il lui est deman­dé d’être le moteur. Rap­pe­lons que le sec­teur pri­vé a ain­si joué un rôle majeur durant les pre­mières étapes de la construc­tion euro­péenne, c’est-à-dire au cours des étapes pré­pa­ra­toires au trai­té de Rome. Le sec­teur pri­vé de chaque pays a lour­de­ment influen­cé les posi­tions natio­nales rela­tives au trai­té et les concep­tions natio­nales de l’intégration euro­péenne reflé­taient en par­tie les inté­rêts et les prio­ri­tés des pays res­pec­tifs, en coor­di­na­tion et en partage.

La ZLECAf : un risque d’accélération des flux migratoires et de pressions démographiques renforcées ?

Tous les pays ont-ils inté­rêt à l’intégration régio­nale ? La ques­tion doit être posée, car les petits pays vont subir la loi du plus fort ; a contra­rio les plus forts vont devoir faire beau­coup de conces­sions. C’est déjà le cas en Afrique de l’Ouest où les règles com­mu­nau­taires de la Cédéao pro­fitent davan­tage aux pays côtiers. Sans méca­nisme de com­pen­sa­tion et de péréqua­tion, ce sont les puis­sances régio­nales qui vont pro­fi­ter le plus de l’intégration régio­nale. D’où un risque d’augmentation des flux migra­toires vers ces loco­mo­tives régio­nales, dont la démo­gra­phie est déjà pro­blé­ma­tique et l’urbanisation de moins en moins contrô­lable (Nige­ria, Côte d’Ivoire, Kenya, Afrique du Sud…).

Oui, la ZLE­CAf donne indé­nia­ble­ment un nou­veau souffle à l’ambition pan­afri­caine d’une com­mu­nau­té éco­no­mique conti­nen­tale, mais à condi­tion de res­pec­ter les bonnes séquences d’intégration. À la condi­tion éga­le­ment d’impliquer plus acti­ve­ment le sec­teur pri­vé, ce qui reste essen­tiel pour garan­tir que ce deuxième plus grand accord com­mer­cial au monde atteigne son plein poten­tiel d’avenir.

Construire, ratio­na­li­ser et ren­for­cer des inté­gra­tions sous-régio­nales, cohé­rentes, auto­nomes et pérennes et à taille cri­tique suf­fi­sante per­met­tant un dia­logue public-pri­vé concret, voi­là la pre­mière étape indis­pensable – et rapi­de­ment attei­gnable – plu­tôt que de cou­rir le risque évident de dés­illu­sion… et in fine peut-être de désintégration. 

---

Articles similaires :

Géo­gra­phie phy­sique, groupes eth­niques et démo­gra­phie africaine Migra­tions et conflits en Afrique Popu­la­tion et poli­tique : la sin­gu­la­ri­té africaine Afrique de l’Ouest : sou­ve­rai­ne­té, déve­lop­pe­ment et coopération Défis géo­po­li­tiques : États afri­cains, puis­sances étran­gères et orga­ni­sa­tions internationales