Il faut simplifier et clarifier l’administration de la justice

REPÈRES
La jus­tice, en France, c’est un bud­get 2007 d’un peu plus de 6 mil­liards d’euros, à com­par­er avec les 145 mil­liards annuels de dépens­es de san­té, les 60 mil­liards attribués à l’Éducation nationale, 800 sites, 72 000 fonc­tion­naires, près de 1 200 juridictions…

Les indices de sat­is­fac­tion des usagers de la jus­tice, ce curieux ser­vice pub­lic qui n’en est peut-être pas un, sont régulière­ment mau­vais. Lenteur, com­plex­ité, absence de moyens sont dénon­cés. Un véri­ta­ble ser­vice pub­lic sup­poserait une meilleure lis­i­bil­ité de l’institution judi­ci­aire, une con­cen­tra­tion des juri­dic­tions d’appel et de pre­mière instance, une réim­plan­ta­tion des lieux de la jus­tice aux éch­e­lons les plus per­ti­nents en ter­mes de pop­u­la­tion et d’activité économique. Il est atten­du de la jus­tice qu’elle four­nisse dans des délais aus­si brefs que pos­si­ble des déci­sions exé­cutées à tout aus­si brefs délais et en cela, elle est un ser­vice pub­lic. Elle est aus­si un ser­vice pub­lic en ce qu’elle asso­cie de façon mas­sive nos conci­toyens à son fonc­tion­nement, con­seillers prud’hommes, juges de com­merce, échevins, jurés, juges de prox­im­ité… Mais il faut bien admet­tre que l’accès à la jus­tice, en principe gra­tu­ite comme tout ser­vice régalien de l’État, est essen­tielle­ment ouvert à ceux qui ont ou se don­nent les moyens financiers, non que la jus­tice soit chère, mais son accès sup­pose, sauf excep­tion, de rémunér­er des pro­fes­sion­nels haute­ment qual­i­fiés et spé­cial­isés […] de sorte que seules les per­son­nes ayant des revenus con­fort­a­bles et celles béné­fi­ciant de l’aide juri­dic­tion­nelle ont un accès aisé à la justice.

Deux ordres juridictionnels

Ce sont les fonc­tions juri­dic­tion­nelles qui présen­tent le plus d’originalité au point que l’on peut se deman­der si la for­mu­la­tion de ser­vice pub­lic est tou­jours bien adap­tée. Des fonc­tions juri­dic­tion­nelles éclatées pour des raisons his­toriques dev­enues fan­tas­ma­tiques entre deux ordres étanch­es et con­cur­rents, pour préserv­er l’application d’un « droit de l’administration » dis­tinct du droit des particuliers.

L’ordre administratif

La mis­sion du juge est de dire le droit et non pas de faire de l’assistance sociale

Le Con­seil d’État adjoin­dra au XIX^e siè­cle à ses fonc­tions de con­seiller du gou­verne­ment des attri­bu­tions juri­dic­tion­nelles de plus en plus éten­dues, de même que les con­seils de pré­fec­ture devien­dront au fil du temps les tri­bunaux admin­is­trat­ifs, avant qu’on y inter­cale en 1987 des cours admin­is­tra­tives d’appel pour désen­gorg­er le Con­seil d’État… La carte des juri­dic­tions admin­is­tra­tives, qui pour l’essentiel cor­re­spond avec celle des cir­con­scrip­tions admin­is­tra­tives régionales et départe­men­tales, ne coïn­cide évidem­ment pas avec la carte judi­ci­aire ; ain­si, quand la Cour admin­is­tra­tive d’appel (CAA) est à Mar­seille, la cour d’appel est à Aix-en-Provence, quand la CAA est à Nantes, la cour d’appel est à Rennes.
Les com­pé­tences de la jus­tice judi­ci­aire et de la jus­tice admin­is­tra­tive sont donc bien dis­tinctes, nous dit-on, mais on con­state rapi­de­ment qu’elles ne sont pas totale­ment étanch­es, le critère de com­pé­tence entre jus­tice judi­ci­aire et jus­tice admin­is­tra­tive étant sou­vent prob­lé­ma­tique. La réal­ité juridique est très complexe.

L’ordre judiciaire

Le Palais de jus­tice de Paris et la Sainte-Chapelle.

[…] La Cour de cas­sa­tion qui siège au Palais de jus­tice de Paris est en principe la Cour suprême de l’ordre judi­ci­aire. Bien que ses plus hauts dig­ni­taires por­tent tou­jours la robe rouge des rois, et que son his­toire, depuis la créa­tion du tri­bunal de cas­sa­tion par les révo­lu­tion­naires, l’ait con­stam­ment affranchie du pou­voir lég­is­latif auquel elle était adjointe, elle con­naît depuis quelques années une baisse de pres­tige du fait d’un dou­ble assu­jet­tisse­ment. Le pre­mier con­cerne le nom­bre invraisem­blable de pour­vois dont elle a à con­naître en toutes matières, notam­ment en matière pénale et en matière sociale. Avec six cham­bres, dont trois civiles, une com­mer­ciale, une sociale et une cham­bre crim­inelle, mais fonc­tion­nant toutes en sec­tions et sous-sec­tions le plus sou­vent de trois mag­is­trats, avec ses 200 con­seillers et ses 22 avo­cats généraux, elle a ren­du en 2007 plus de 30 000 arrêts (dont 9 000 en matière pénale), tout en enreg­is­trant à peu près autant de nou­veaux dossiers pen­dant le même laps de temps… Est-il encore temps de rap­pel­er que le pour­voi en cas­sa­tion est une voie de recours extra­or­di­naire, que la Cour de cas­sa­tion ne peut rejuger les affaires, car elles sont jugées sou­veraine­ment par les juges du fond, qu’elle ne doit que véri­fi­er la con­for­mité avec la loi des déci­sions ren­dues, mais les amendes civiles sont rares et les recours dila­toires sans risque ?
Plus grave encore, la Cour de cas­sa­tion est assu­jet­tie à des juri­dic­tions inter­na­tionales qui ont un pou­voir d’interprétation sou­verain de textes supérieurs aux lois nationales et d’application directe dans notre pays. La Cour de jus­tice des com­mu­nautés européennes de Lux­em­bourg veille à l’application stricte, par les États mem­bres et leurs jus­tices, des traités et direc­tives de l’Union européenne, et ses arrêts dans lesquels elle « dit pour droit » s’imposent, de même qu’appliquant la Con­ven­tion européenne des droits de l’homme dans le cadre cette fois du Con­seil de l’Europe, la très dynamique Cour européenne des droits de l’homme de Stras­bourg ne se prive pas d’apporter d’originales inter­pré­ta­tions de la Convention…
Les 35 cours d’appel en métro­pole et out­re-mer, dont les ressorts ne coïn­ci­dent qu’exceptionnellement avec les régions admin­is­tra­tives, et jamais avec les cir­con­scrip­tions régionales de l’administration péni­ten­ti­aire et de la pro­tec­tion judi­ci­aire de la jeunesse qui d’ailleurs ne coïn­ci­dent pas non plus entre elles, ont été les prin­ci­pales béné­fi­ci­aires de la dernière réforme de la carte judi­ci­aire en 1958, et, encore bien trop nom­breuses, elles assurent tant bien que mal la cohérence de l’immense bric-à-brac de la jus­tice de pre­mière instance.
Les struc­tures judi­ci­aires se car­ac­térisent dès lors par leur extrême atomisation.
Actuelle­ment, 181 tri­bunaux de grande instance (TGI) et 472 tri­bunaux d’instance (TI) jugent sou­vent con­cur­rem­ment le con­tentieux civ­il général. L’architecture générale de l’institution judi­ci­aire repose en effet sur deux cir­con­scrip­tions d’une grande moder­nité, l’arrondissement, défi­ni en 1789 comme devant per­me­t­tre au citoyen de faire, dans la journée, à cheval, l’aller et le retour de son domi­cile au chef-lieu, et le can­ton, siège élé­men­taire des anci­ennes jus­tices de paix insti­tuées en 1789.
Les juri­dic­tions pénales, sauf la cour d’assises, ne sont pas indi­vid­u­al­isées et sont « logées » dans les juri­dic­tions général­istes, cours d’appels, tri­bunaux de grande instance (où se trou­vent le tri­bunal cor­rec­tion­nel com­pé­tent pour juger les dél­its, le juge d’instruction, le juge de l’application des peines qui voisi­nent avec le tri­bunal des pen­sions, le juge de l’expropriation, le juge aux affaires famil­iales, le juge de l’exécution, le tout nou­veau juge délégué aux vic­times… et même le juge des enfants dont on ne sait plus très bien s’il par­ticipe de la jus­tice civile ou de la jus­tice pénale), tri­bunaux d’instance où sont logés les tri­bunaux de police (com­pé­tents pour juger les con­tra­ven­tions les plus graves dites de cinquième classe) qui y voisi­nent avec les tri­bunaux par­i­taires des baux ruraux, avec les con­cil­i­a­teurs de jus­tice nom­més par les pre­miers prési­dents des cours d’appel, et depuis 2002, avec les juri­dic­tions de prox­im­ité qui sont à la fois des juri­dic­tions civiles (com­pé­tentes sur les lit­iges d’un max­i­mum de 4 000 euros) et pénales (pour juger les con­tra­ven­tions les moins graves).
La mul­ti­pli­ca­tion de ces dif­férentes juri­dic­tions est une source de stériles con­flits de com­pé­tence qui accrois­sent inutile­ment la com­plex­ité des lit­iges, quand ils ne créent pas de manière totale­ment arti­fi­cielle cette com­plex­ité. Cette « con­cur­rence » des juri­dic­tions, dont beau­coup ne cor­re­spon­dent à aucune réal­ité démo­graphique et économique, qui signe l’inadaptation de notre organ­i­sa­tion judi­ci­aire, se dou­ble d’un éparpille­ment de mag­is­trats et de fonc­tion­naires aus­si bien dans des juri­dic­tions sur­chargées que dans celles peu employées.

L’armée des juges

Un véri­ta­ble ser­vice pub­lic sup­pose une meilleure lis­i­bil­ité de l’institution judiciaire

À cela s’ajoute un per­son­nel dis­parate, l’armée des juges. On compte une mag­i­s­tra­ture pro­fes­sion­nal­isée fonc­tion­naire à statut spé­cial, le corps judi­ci­aire, et une deux­ième, non pro­fes­sion­nal­isée, très nom­breuse, qui porte l’effectif total des juges à plus de 30 000 per­son­nes, jugeurs de toutes espèces tirés au sort (jurés d’assises), nom­més à temps (juges de prox­im­ité, assesseurs de tri­bunaux per­ma­nents de baux ruraux, de tri­bunaux pour enfants, de tri­bunaux des affaires de Sécu­rité sociale…), élus comme les juges de com­merce (3 100) et les con­seillers prud’hommes (un peu plus de 14 000, soit la moitié de l’effectif total).
Le corps judi­ci­aire pro­pre­ment dit compte près de 7 800 mag­is­trats, corps unique et per­ma­nent de mag­is­trats pro­fes­sion­nels, au recrute­ment et à la for­ma­tion (et à la robe) iden­tiques, dont 5 700 mag­is­trats du siège, inamovi­bles et indépen­dants, et 2 100 du Min­istère pub­lic (les par­quets) qui tra­vail­lent « sous la direc­tion et le con­trôle de leurs chefs hiérar­chiques et l’autorité du min­istre de la Jus­tice », le garde des Sceaux, ayant la « con­duite de la poli­tique d’action publique » et la pos­si­bil­ité de don­ner des instruc­tions générales ou indi­vidu­elles pos­i­tives. À l’audience, les par­quetiers ont cepen­dant une lib­erté de parole pour « exprimer ce qu’ils croient con­ven­able au bien de la justice ».
Le Min­istère pub­lic est sévère­ment con­cur­rencé dans sa fonc­tion de défense de l’intérêt général par de nom­breuses asso­ci­a­tions pro­fes­sion­nal­isées, par­ties civiles non vic­times, sou­vent auto­proclamées dans la défense d’intérêts col­lec­tifs plus ou moins défi­nis, qui font val­oir des préju­dices par­fois étranges pour ten­ter de se faire attribuer des dom­mages-intérêts. Voy­ant au sur­plus son rôle à l’audience de plus en plus réduit au prof­it d’un « équili­brage » avec défense et par­tie civile, con­sid­éré par la Cour européenne des droits de l’homme comme une sim­ple par­tie devant les juri­dic­tions du fond, et même comme l’apparence d’une par­tie à la Cour de cas­sa­tion, le Min­istère pub­lic, sym­bole de la jus­tice de l’État, est « en crise identitaire ».
Autre mag­is­trat très attaqué, le juge d’instruction, sym­bole de la procé­dure inquisi­toire. L’affaire dite d’Outreau, qui a fait l’objet d’une impres­sion­nante orches­tra­tion médi­a­tique, a ébran­lé l’opinion publique qui s’est prise à douter de la capac­ité de la jus­tice à garan­tir les lib­ertés indi­vidu­elles. Faut-il rap­pel­er que le juge d’instruction, déjà le plus can­ton­né à sa fonc­tion, qui ne peut se saisir, ni siéger dans la juri­dic­tion de juge­ment à peine de nul­lité, a été séparé de lui-même par la loi du 15 juin 2000 qui lui a retiré la déten­tion pro­vi­soire en créant le juge des lib­ertés et de la déten­tion, et a été mul­ti­plié par trois avec le recours à la col­lé­gial­ité oblig­a­toire de la loi du 5 mars 2007, en matière crim­inelle à par­tir de mars 2008, la col­lé­gial­ité devenant la règle à par­tir de mars 2010.

Une autre façon de juger
Des dis­ci­plines entières sont sous­traites, en total­ité ou par­tielle­ment, aux mag­is­trats pro­fes­sion­nels en pre­mière instance, mais pas en appel, le sec­ond degré étant entière­ment pro­fes­sion­nal­isé. En voici quelques exemples :
• Les con­seils de prud’hommes (CPH), struc­tures par­i­taires com­posées pour moitié de représen­tants des employeurs et pour moitié de représen­tants des salariés, élus respec­tive­ment par leurs pairs (alors que leur greffe autonome est com­posé de fonc­tion­naires de jus­tice). Ces struc­tures ont pour mis­sion essen­tielle de régler par voie de con­cil­i­a­tion oblig­a­toire, et, en cas d’échec, de juger les lit­iges qui s’élèvent à l’occasion du con­trat indi­vidu­el de tra­vail. Une curiosité : les for­ma­tions de juge­ment stat­uent à qua­tre, deux employeurs, deux salariés, et en cas de partage des voix, ce qui n’est pas rare, le juge d’instance inter­vient « en départage »… après plusieurs mois sup­plé­men­taires de procédure.
• Les tri­bunaux de com­merce, com­pé­tents pour con­naître des procé­dures col­lec­tives, des lit­iges entre com­merçants et des lit­iges relat­ifs aux actes de com­merce. Ils sont exclu­sive­ment com­posés de com­merçants bénév­oles élus par leurs pairs, leurs greffes sont privatisés.
• Les tri­bunaux des affaires de Sécu­rité sociale (TASS), présidés par des mag­is­trats pro­fes­sion­nels des tri­bunaux de grande instance, assistés de deux assesseurs représen­tant l’un les salariés, l’autre les employeurs ou les tra­vailleurs indépen­dants, désignés, pour trois ans, par le prési­dent du tri­bunal de grande instance sur présen­ta­tion des organ­i­sa­tions syn­di­cales les plus représentatives. 

Simplifier, concentrer, réimplanter

« La jus­tice, c’est comme la Sainte Vierge, pour qu’on y croie il faut qu’elle se mon­tre de temps en temps. » MICHEL AUDIARD

Un véri­ta­ble ser­vice pub­lic de la jus­tice sup­pose à l’évidence une meilleure lis­i­bil­ité de l’institution judi­ci­aire et sin­gulière­ment de son pre­mier degré, là où elle est para­doxale­ment la plus com­plexe, là où la jus­tice s’est lais­sée aller, sur les traces d’un lég­is­la­teur aux pro­duc­tions mas­sives et incon­trôlées, à un élar­gisse­ment pathologique de ses domaines de com­pé­tences, au pénal comme au civil.
Elle passe aus­si par une con­cen­tra­tion des juri­dic­tions d’appel et de pre­mière instance, la fusion des tri­bunaux de grande instance et des tri­bunaux d’instance, une con­sid­érable diminu­tion du nom­bre des tri­bunaux de com­merce et des con­seils de prud’hommes et leur mise en syn­ergie au sein des tri­bunaux de grande instance qui devront devenir à terme les tri­bunaux uniques de pre­mière instance.
Elle passe par une réim­plan­ta­tion immo­bil­ière des lieux de jus­tice aux éch­e­lons les plus per­ti­nents en ter­mes de pop­u­la­tion et d’activités économiques.
Le réal­isme oblige à con­stater que la jus­tice qui ne devrait inter­venir qu’exceptionnellement et en dernier recours touche depuis des décen­nies le quo­ti­di­en des Français, tant en matière pénale par la sur­pé­nal­i­sa­tion lég­isla­tive et régle­men­taire des com­porte­ments que par la dés­in­té­gra­tion de la famille en matière civile dont les procé­dures afférentes représen­tent entre la moitié et les trois quarts du con­tentieux des tri­bunaux de grande instance…
Deux décrets du 15 févri­er 2008 mod­i­fient le siège et le ressort de nom­breux tri­bunaux. Au 1er jan­vi­er 2009 seront sup­primés 55 tri­bunaux de com­merce et créés 6 nou­veaux tri­bunaux. Au 1er jan­vi­er 2011 seront sup­primés 23 tri­bunaux de grande instance, 178 tri­bunaux d’instance, et créés 7 nou­veaux tri­bunaux d’instance et 7 juri­dic­tions de prox­im­ité. Au total, le nom­bre des juri­dic­tions est ramené de 1 190 à 862.
Dès lors, il n’y a pas lieu de s’étonner si la réforme annon­cée de la carte judi­ci­aire qui inter­vien­dra dès 2008 avec la mise en œuvre des pôles de l’instruction prévus par la loi du 5 mars 2007 est d’une ampleur mesurée puisque les struc­tures générales demeurent, puisque la dual­ité des ordres juri­dic­tion­nels est maintenue.

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