Il faut simplifier et clarifier l’administration de la justice

Dossier : La mutation du service publicMagazine N°635 Mai 2008
Par Francis CASORLA

REPÈRES
La justice, en France, c’est un budget 2007 d’un peu plus de 6 milliards d’euros, à comparer avec les 145 milliards annuels de dépenses de santé, les 60 milliards attribués à l’Éducation nationale, 800 sites, 72 000 fonctionnaires, près de 1 200 juridictions…

Les indices de satisfaction des usagers de la justice, ce curieux service public qui n’en est peut-être pas un, sont régulièrement mauvais. Lenteur, complexité, absence de moyens sont dénoncés. Un véritable service public supposerait une meilleure lisibilité de l’institution judiciaire, une concentration des juridictions d’appel et de première instance, une réimplantation des lieux de la justice aux échelons les plus pertinents en termes de population et d’activité économique. Il est attendu de la justice qu’elle fournisse dans des délais aussi brefs que possible des décisions exécutées à tout aussi brefs délais et en cela, elle est un service public. Elle est aussi un service public en ce qu’elle associe de façon massive nos concitoyens à son fonctionnement, conseillers prud’hommes, juges de commerce, échevins, jurés, juges de proximité… Mais il faut bien admettre que l’accès à la justice, en principe gratuite comme tout service régalien de l’État, est essentiellement ouvert à ceux qui ont ou se donnent les moyens financiers, non que la justice soit chère, mais son accès suppose, sauf exception, de rémunérer des professionnels hautement qualifiés et spécialisés […] de sorte que seules les personnes ayant des revenus confortables et celles bénéficiant de l’aide juridictionnelle ont un accès aisé à la justice.

Deux ordres juridictionnels

Ce sont les fonctions juridictionnelles qui présentent le plus d’originalité au point que l’on peut se demander si la formulation de service public est toujours bien adaptée. Des fonctions juridictionnelles éclatées pour des raisons historiques devenues fantasmatiques entre deux ordres étanches et concurrents, pour préserver l’application d’un « droit de l’administration » distinct du droit des particuliers.

DEUX ORDRES JURIDICTIONNELS SÉPARÉS
Juridictions de l’ordre judiciaire
(litiges entre particuliers)
Juridictions de l’ordre administratif
(litiges avec l’administration)
COUR DE CASSATION CONSEIL D'ÉTAT
35 Cours d'appel et 2 tribunaux supérieurs d'appel
181 Tribunaux de grande instance
5 Tribunaux de première instance
475 Tribunaux d'instance et tribunaux de police
472 Juridictions de proximité
156 Tribunaux pour enfants
116 Tribunaux des affaires de Sécurité sociale
185 Tribunaux de commerce
271 Conseils de prud'hommes
6 Tribunaux du travail

8 Cours administratives d'appel
37 Tribunaux administratifs

 
Juridictions administratives spécialisées
(Cour des comptes, chambres régionales des comptes, cours régionales des pensions
militaires d’invalidité…)

 
Organismes à caractère administratif
(juridictions ordinales, organismes
disciplinaires…)

L’ordre administratif

La mission du juge est de dire le droit et non pas de faire de l’assistance sociale

Le Conseil d’État adjoindra au XIXe siècle à ses fonctions de conseiller du gouvernement des attributions juridictionnelles de plus en plus étendues, de même que les conseils de préfecture deviendront au fil du temps les tribunaux administratifs, avant qu’on y intercale en 1987 des cours administratives d’appel pour désengorger le Conseil d’État… La carte des juridictions administratives, qui pour l’essentiel correspond avec celle des circonscriptions administratives régionales et départementales, ne coïncide évidemment pas avec la carte judiciaire ; ainsi, quand la Cour administrative d’appel (CAA) est à Marseille, la cour d’appel est à Aix-en-Provence, quand la CAA est à Nantes, la cour d’appel est à Rennes.
Les compétences de la justice judiciaire et de la justice administrative sont donc bien distinctes, nous dit-on, mais on constate rapidement qu’elles ne sont pas totalement étanches, le critère de compétence entre justice judiciaire et justice administrative étant souvent problématique. La réalité juridique est très complexe.

L’ordre judiciaire


Le Palais de justice de Paris et la Sainte-Chapelle.

[…] La Cour de cassation qui siège au Palais de justice de Paris est en principe la Cour suprême de l’ordre judiciaire. Bien que ses plus hauts dignitaires portent toujours la robe rouge des rois, et que son histoire, depuis la création du tribunal de cassation par les révolutionnaires, l’ait constamment affranchie du pouvoir législatif auquel elle était adjointe, elle connaît depuis quelques années une baisse de prestige du fait d’un double assujettissement. Le premier concerne le nombre invraisemblable de pourvois dont elle a à connaître en toutes matières, notamment en matière pénale et en matière sociale. Avec six chambres, dont trois civiles, une commerciale, une sociale et une chambre criminelle, mais fonctionnant toutes en sections et sous-sections le plus souvent de trois magistrats, avec ses 200 conseillers et ses 22 avocats généraux, elle a rendu en 2007 plus de 30 000 arrêts (dont 9 000 en matière pénale), tout en enregistrant à peu près autant de nouveaux dossiers pendant le même laps de temps… Est-il encore temps de rappeler que le pourvoi en cassation est une voie de recours extraordinaire, que la Cour de cassation ne peut rejuger les affaires, car elles sont jugées souverainement par les juges du fond, qu’elle ne doit que vérifier la conformité avec la loi des décisions rendues, mais les amendes civiles sont rares et les recours dilatoires sans risque ?
Plus grave encore, la Cour de cassation est assujettie à des juridictions internationales qui ont un pouvoir d’interprétation souverain de textes supérieurs aux lois nationales et d’application directe dans notre pays. La Cour de justice des communautés européennes de Luxembourg veille à l’application stricte, par les États membres et leurs justices, des traités et directives de l’Union européenne, et ses arrêts dans lesquels elle « dit pour droit » s’imposent, de même qu’appliquant la Convention européenne des droits de l’homme dans le cadre cette fois du Conseil de l’Europe, la très dynamique Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg ne se prive pas d’apporter d’originales interprétations de la Convention…
Les 35 cours d’appel en métropole et outre-mer, dont les ressorts ne coïncident qu’exceptionnellement avec les régions administratives, et jamais avec les circonscriptions régionales de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse qui d’ailleurs ne coïncident pas non plus entre elles, ont été les principales bénéficiaires de la dernière réforme de la carte judiciaire en 1958, et, encore bien trop nombreuses, elles assurent tant bien que mal la cohérence de l’immense bric-à-brac de la justice de première instance.
Les structures judiciaires se caractérisent dès lors par leur extrême atomisation.
Actuellement, 181 tribunaux de grande instance (TGI) et 472 tribunaux d’instance (TI) jugent souvent concurremment le contentieux civil général. L’architecture générale de l’institution judiciaire repose en effet sur deux circonscriptions d’une grande modernité, l’arrondissement, défini en 1789 comme devant permettre au citoyen de faire, dans la journée, à cheval, l’aller et le retour de son domicile au chef-lieu, et le canton, siège élémentaire des anciennes justices de paix instituées en 1789.
Les juridictions pénales, sauf la cour d’assises, ne sont pas individualisées et sont « logées » dans les juridictions généralistes, cours d’appels, tribunaux de grande instance (où se trouvent le tribunal correctionnel compétent pour juger les délits, le juge d’instruction, le juge de l’application des peines qui voisinent avec le tribunal des pensions, le juge de l’expropriation, le juge aux affaires familiales, le juge de l’exécution, le tout nouveau juge délégué aux victimes… et même le juge des enfants dont on ne sait plus très bien s’il participe de la justice civile ou de la justice pénale), tribunaux d’instance où sont logés les tribunaux de police (compétents pour juger les contraventions les plus graves dites de cinquième classe) qui y voisinent avec les tribunaux paritaires des baux ruraux, avec les conciliateurs de justice nommés par les premiers présidents des cours d’appel, et depuis 2002, avec les juridictions de proximité qui sont à la fois des juridictions civiles (compétentes sur les litiges d’un maximum de 4 000 euros) et pénales (pour juger les contraventions les moins graves).
La multiplication de ces différentes juridictions est une source de stériles conflits de compétence qui accroissent inutilement la complexité des litiges, quand ils ne créent pas de manière totalement artificielle cette complexité. Cette « concurrence » des juridictions, dont beaucoup ne correspondent à aucune réalité démographique et économique, qui signe l’inadaptation de notre organisation judiciaire, se double d’un éparpillement de magistrats et de fonctionnaires aussi bien dans des juridictions surchargées que dans celles peu employées.

L’armée des juges

Un véritable service public suppose une meilleure lisibilité de l’institution judiciaire

À cela s’ajoute un personnel disparate, l’armée des juges. On compte une magistrature professionnalisée fonctionnaire à statut spécial, le corps judiciaire, et une deuxième, non professionnalisée, très nombreuse, qui porte l’effectif total des juges à plus de 30 000 personnes, jugeurs de toutes espèces tirés au sort (jurés d’assises), nommés à temps (juges de proximité, assesseurs de tribunaux permanents de baux ruraux, de tribunaux pour enfants, de tribunaux des affaires de Sécurité sociale…), élus comme les juges de commerce (3 100) et les conseillers prud’hommes (un peu plus de 14 000, soit la moitié de l’effectif total).
Le corps judiciaire proprement dit compte près de 7 800 magistrats, corps unique et permanent de magistrats professionnels, au recrutement et à la formation (et à la robe) identiques, dont 5 700 magistrats du siège, inamovibles et indépendants, et 2 100 du Ministère public (les parquets) qui travaillent « sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et l’autorité du ministre de la Justice », le garde des Sceaux, ayant la « conduite de la politique d’action publique » et la possibilité de donner des instructions générales ou individuelles positives. À l’audience, les parquetiers ont cependant une liberté de parole pour « exprimer ce qu’ils croient convenable au bien de la justice ».
Le Ministère public est sévèrement concurrencé dans sa fonction de défense de l’intérêt général par de nombreuses associations professionnalisées, parties civiles non victimes, souvent autoproclamées dans la défense d’intérêts collectifs plus ou moins définis, qui font valoir des préjudices parfois étranges pour tenter de se faire attribuer des dommages-intérêts. Voyant au surplus son rôle à l’audience de plus en plus réduit au profit d’un « équilibrage » avec défense et partie civile, considéré par la Cour européenne des droits de l’homme comme une simple partie devant les juridictions du fond, et même comme l’apparence d’une partie à la Cour de cassation, le Ministère public, symbole de la justice de l’État, est « en crise identitaire ».
Autre magistrat très attaqué, le juge d’instruction, symbole de la procédure inquisitoire. L’affaire dite d’Outreau, qui a fait l’objet d’une impressionnante orchestration médiatique, a ébranlé l’opinion publique qui s’est prise à douter de la capacité de la justice à garantir les libertés individuelles. Faut-il rappeler que le juge d’instruction, déjà le plus cantonné à sa fonction, qui ne peut se saisir, ni siéger dans la juridiction de jugement à peine de nullité, a été séparé de lui-même par la loi du 15 juin 2000 qui lui a retiré la détention provisoire en créant le juge des libertés et de la détention, et a été multiplié par trois avec le recours à la collégialité obligatoire de la loi du 5 mars 2007, en matière criminelle à partir de mars 2008, la collégialité devenant la règle à partir de mars 2010.

Une autre façon de juger
Des disciplines entières sont soustraites, en totalité ou partiellement, aux magistrats professionnels en première instance, mais pas en appel, le second degré étant entièrement professionnalisé. En voici quelques exemples :
Les conseils de prud’hommes (CPH), structures paritaires composées pour moitié de représentants des employeurs et pour moitié de représentants des salariés, élus respectivement par leurs pairs (alors que leur greffe autonome est composé de fonctionnaires de justice). Ces structures ont pour mission essentielle de régler par voie de conciliation obligatoire, et, en cas d’échec, de juger les litiges qui s’élèvent à l’occasion du contrat individuel de travail. Une curiosité : les formations de jugement statuent à quatre, deux employeurs, deux salariés, et en cas de partage des voix, ce qui n’est pas rare, le juge d’instance intervient « en départage »… après plusieurs mois supplémentaires de procédure.
Les tribunaux de commerce, compétents pour connaître des procédures collectives, des litiges entre commerçants et des litiges relatifs aux actes de commerce. Ils sont exclusivement composés de commerçants bénévoles élus par leurs pairs, leurs greffes sont privatisés.
Les tribunaux des affaires de Sécurité sociale (TASS), présidés par des magistrats professionnels des tribunaux de grande instance, assistés de deux assesseurs représentant l’un les salariés, l’autre les employeurs ou les travailleurs indépendants, désignés, pour trois ans, par le président du tribunal de grande instance sur présentation des organisations syndicales les plus représentatives. 

Simplifier, concentrer, réimplanter

«La justice, c’est comme la Sainte Vierge, pour qu’on y croie il faut qu’elle se montre de temps en temps.» MICHEL AUDIARD

Un véritable service public de la justice suppose à l’évidence une meilleure lisibilité de l’institution judiciaire et singulièrement de son premier degré, là où elle est paradoxalement la plus complexe, là où la justice s’est laissée aller, sur les traces d’un législateur aux productions massives et incontrôlées, à un élargissement pathologique de ses domaines de compétences, au pénal comme au civil.
Elle passe aussi par une concentration des juridictions d’appel et de première instance, la fusion des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance, une considérable diminution du nombre des tribunaux de commerce et des conseils de prud’hommes et leur mise en synergie au sein des tribunaux de grande instance qui devront devenir à terme les tribunaux uniques de première instance.
Elle passe par une réimplantation immobilière des lieux de justice aux échelons les plus pertinents en termes de population et d’activités économiques.
Le réalisme oblige à constater que la justice qui ne devrait intervenir qu’exceptionnellement et en dernier recours touche depuis des décennies le quotidien des Français, tant en matière pénale par la surpénalisation législative et réglementaire des comportements que par la désintégration de la famille en matière civile dont les procédures afférentes représentent entre la moitié et les trois quarts du contentieux des tribunaux de grande instance…
Deux décrets du 15 février 2008 modifient le siège et le ressort de nombreux tribunaux. Au 1er janvier 2009 seront supprimés 55 tribunaux de commerce et créés 6 nouveaux tribunaux. Au 1er janvier 2011 seront supprimés 23 tribunaux de grande instance, 178 tribunaux d’instance, et créés 7 nouveaux tribunaux d’instance et 7 juridictions de proximité. Au total, le nombre des juridictions est ramené de 1 190 à 862.
Dès lors, il n’y a pas lieu de s’étonner si la réforme annoncée de la carte judiciaire qui interviendra dès 2008 avec la mise en œuvre des pôles de l’instruction prévus par la loi du 5 mars 2007 est d’une ampleur mesurée puisque les structures générales demeurent, puisque la dualité des ordres juridictionnels est maintenue.

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