L’Europe de l’armement au lendemain du Brexit

L’évolution du con­texte inter­na­tion­al et la néces­sité de ren­forcer la capac­ité des Européens à agir en matière de défense et de sécu­rité ont con­duit l’Europe à mul­ti­pli­er depuis 2016 les ini­tia­tives dans le domaine de la défense. Celles-ci sont mis­es en place dans le con­texte par­ti­c­uli­er du Brex­it, qui a en par­tie con­forté cette poli­tique de l’Union européenne visant à davan­tage de coopéra­tion entre ses membres.

Compte tenu de l’ampleur des investisse­ments req­uis, le ren­force­ment des dia­logues bilatéraux et multi­latéraux entre pays européens est essen­tiel pour bâtir les capac­ités d’avenir dont nos forces armées ont besoin face à l’évolution des men­aces et pour main­tenir une base indus­trielle et tech­nologique de défense indépen­dante et à même de dis­pos­er d’un out­il de défense à la hau­teur des défis sécu­ri­taires aux­quels les États européens peu­vent être confrontés.

REPÈRES

Le bud­get con­sacré à la défense par les pays européens (inclu­ant le Roy­aume-Uni) a mis dix années pour se rétablir au niveau de celui con­nu avant la crise de 2008. Les dépens­es en matière de défense ont en effet subi de plein fou­et les effets de la crise économique et con­nu une chute de 11 % entre 2007 et 2013. Le bud­get d’investissement, c’est-à-dire celui con­sacré à la dota­tion en capac­ités mil­i­taires des pays européens (R & D et achat d’équipements), a même bais­sé de 22 % entre 2007 et 2014 (périmètre de référence : 27 pays mem­bres de l’Agence européenne de défense – AED). Les finance­ments dédiés à la défense sont repar­tis pro­gres­sive­ment à la hausse depuis 2014, regag­nant en 2018 un mon­tant sim­i­laire à celui de 2007 (soit un peu plus de 220 Md€). 

Évolution des capacités européennes de défense sur la dernière décennie

Désor­mais si la part de bud­get allouée aux investisse­ments dans les capac­ités de défense atteint à peu près l’objectif col­lec­tif que s’étaient fixé les Européens en 2007 (déci­sion du comité directeur min­istériel de l’AED de novem­bre 2007 instau­rant la mise en place d’indicateurs col­lec­tifs relat­ifs à l’investissement), soit 20 % du bud­get de défense (représen­tant 44 Md€), cette part reste mod­este par rap­port à celle des grands acteurs inter­na­tionaux (41 % en Chine en 2018, soit à peu près 60 Md€ ; 30 % aux États-Unis, soit 161 Md€). Par ailleurs, les hétérogénéités sont très mar­quées en Europe.

Plus de 75 % des bud­gets de défense et des bud­gets d’investissement sont en effet unique­ment portés par seule­ment cinq États (France, Roy­aume-Uni, Alle­magne, Ital­ie et Espagne), prin­ci­paux pro­duc­teurs d’armement en Europe. Une large pro­por­tion des autres pays de l’Union européenne dis­pose de com­pé­tences et ressources lim­itées en matière d’acquisition d’armement, ce qui les amène à priv­ilégi­er de ce fait les achats sur étagère, en s’approvisionnant d’ailleurs sou­vent hors Europe. Le recours au dis­posi­tif améri­cain des For­eign Mil­i­tary Sales est en effet couram­ment con­sid­éré comme une solu­tion plus sim­ple que les procé­dures d’acquisition de matériels européens encadrées par la direc­tive européenne sur les marchés publics de défense et de sécurité.

“Les hétérogénéités
sont très marquées en Europe.”

En out­re, la coopéra­tion européenne pour le développe­ment et l’acquisition de capac­ité de défense demeure mod­este, plus de 80 % des dépens­es étant réal­isées sur des pro­grammes pure­ment nationaux. Ce manque de coopéra­tion entre États induit la frag­men­ta­tion actuelle des capac­ités mil­i­taires, généra­trice de sur­coûts si l’on se place à l’échelle de l’Europe. La Com­mis­sion européenne a d’ailleurs pointé du doigt cette sit­u­a­tion, en met­tant en évi­dence la mul­ti­plic­ité des sys­tèmes d’armes en Europe : 17 types dif­férents de chars, 29 types de destroy­ers ou fré­gates, ou encore 20 types d’avions de com­bat sont actuelle­ment en dota­tion dans les armées européennes. Ces exem­ples lais­sent penser qu’une plus large mutu­al­i­sa­tion des besoins per­me­t­trait de dégager des marges d’optimisation dans l’orientation des finance­ments de défense.

L’analyse des don­nées de défense sur la dernière décen­nie fait donc appa­raître que les ressources budgé­taires restent con­traintes, l’hétérogénéité entre les pays européens forte et la coopéra­tion lim­itée. Dans le même temps, le besoin de pro­tec­tion demeure présent et s’est même accru ces dernières années avec l’irruption des attaques ter­ror­istes sur le ter­ri­toire européen, la dégra­da­tion du con­texte sécu­ri­taire au voisi­nage de l’Europe (flancs sud et est), l’affaiblissement du mul­ti­latéral­isme face aux affir­ma­tions de puis­sance de régimes autori­taires et les inten­tions de plus en plus man­i­festes des États-Unis de se désen­gager de la sécu­rité européenne. Ce con­stat souligne le besoin d’orienter plus effi­cace­ment les dépens­es mil­i­taires européennes.

Deux initiatives européennes

La Coopéra­tion struc­turée per­ma­nente recou­vre à la fois une liste d’engagements pris par les États sig­nataires (qui regroupe 25 pays à l’heure actuelle : les 27 États mem­bres de l’UE, à l’exception du Dane­mark et de Malte) pour ren­forcer leurs actions en matière de défense (vingt engage­ments d’ordres budgé­taire, opéra­tionnel et capac­i­taire) et des pro­jets col­lab­o­rat­ifs. De par l’affichage poli­tique asso­cié à cette ini­tia­tive, elle est une inci­ta­tion à accroître l’effort de défense et la coopéra­tion entre pays européens. La France est d’ailleurs par­ti­c­ulière­ment impliquée dans ce dis­posi­tif, puisqu’elle par­ticipe à 36 des 46 pro­jets actuelle­ment référencés et en pilote directe­ment un nom­bre sig­ni­fi­catif (11 pro­jets), dans des domaines d’avenir clés (capac­ités de com­bat col­lab­o­ratif, capac­ités de sur­veil­lance et d’interception de men­aces bal­is­tiques, matéri­aux et com­posants cri­tiques, etc.) ou visant au développe­ment de stan­dards européens d’interopérabilité (ex. : radio logicielle). 

Le Fonds européen de la défense con­stitue pour sa part une ini­tia­tive inédite : pour la pre­mière fois, des finance­ments com­mu­nau­taires sont apportés à des activ­ités de recherche et de développe­ment con­sacrées à la défense. Par con­cep­tion, ce fonds a pour effet de rap­procher les États et de les faire con­verg­er, l’accès au finance­ment com­mu­nau­taire étant con­di­tion­né à une oblig­a­tion de coopér­er. Les résul­tats très posi­tifs du pre­mier appel à pro­jets lancé par la Com­mis­sion européenne dans le cadre du Pedid sont promet­teurs et démon­trent l’adhésion des États et des indus­triels au dis­posi­tif : 40 propo­si­tions ont été reçues, plus de 200 M€ de finance­ment ont été attribués et validés par con­sen­sus des États mem­bres, 24 États mem­bres au moins sont impliqués dans les pro­jets retenus et en moyenne sept pays par­ticipent (via une entité éta­tique ou indus­trielle) à cha­cun de ces projets.

Une structuration nouvelle apportée par les initiatives de l’Union européenne

Les nou­velles ini­tia­tives de l’Union européenne en matière de défense pour­raient chang­er la donne. En effet, la mon­tée en puis­sance de l’Union européenne dans le domaine de la défense s’est con­sid­érable­ment accélérée depuis 2016, avec la pub­li­ca­tion de la Stratégie glob­ale de la poli­tique étrangère et de sécu­rité de l’Union européenne (SGUE), puis celle du Plan d’action européen de la défense, insti­tu­ant une source de finance­ment com­mu­nau­taire en sou­tien aux actions de recherche et de développe­ment capac­i­taire dans le domaine de la défense. L’activation de la Coopéra­tion struc­turée per­ma­nente (CSP) en 2017 – dis­po­si­tion du traité de Lis­bonne – a per­mis de don­ner corps à la volon­té des pays souhai­tant ren­forcer les efforts européens. Un pas décisif a en out­re été franchi avec la mise en place sur 2017–2020 du Pro­gramme européen de développe­ment indus­triel pour la défense (Pedid), éch­e­lon précurseur du Fonds européen de la défense (FEDef).

Le car­ac­tère intrin­sèque­ment inclusif de ces nou­velles ini­tia­tives européennes, prô­nant une ouver­ture éten­due à l’ensemble des pays de l’Union européenne, est de nature à faire évoluer le mod­èle clas­sique de développe­ment des capac­ités mil­i­taires en Europe, jusqu’alors essen­tielle­ment porté par le noy­au restreint des pays occi­den­taux dis­posant d’un tis­su indus­triel de défense à large spectre.

De nouveaux schémas de coopération en Europe

Ces nou­velles ini­tia­tives, dont le suc­cès passe par une adhé­sion large, invi­tent à établir de nou­veaux sché­mas de coopéra­tion en Europe et associ­er de nou­veaux parte­naires moins impliqués dans les pro­jets col­lab­o­rat­ifs de défense, favorisant ain­si la val­ori­sa­tion des com­pé­tences et le développe­ment de nich­es indus­trielles d’excellence chez ces nou­veaux acteurs. Cette approche, si elle réus­sit, béné­ficiera à l’Europe dans son ensem­ble, en faisant adhér­er le plus grand nom­bre au principe d’achat européen, en ren­forçant les com­pé­tences indus­trielles européennes, en dévelop­pant les capac­ités d’autonomie de l’Europe en matière de défense et en favorisant in fine l’émergence d’une vision com­mune de l’outil de défense.

“La France promeut depuis des décennies
une politique de coopération ambitieuse en matière de défense.”

Cela sig­ni­fie égale­ment un change­ment de par­a­digme pour la France. Notre pays promeut depuis des décen­nies une poli­tique de coopéra­tion ambitieuse en matière de défense. Des pro­grammes d’armement majeurs ont en effet été con­duits notam­ment avec le Roy­aume-Uni, l’Allemagne, l’Italie ou encore l’Espagne, parte­naires tra­di­tion­nels de coopéra­tion de la France en matière d’armement. L’ambition européenne française a été réaf­fir­mée dans la dernière loi de pro­gram­ma­tion mil­i­taire 2019–2025, qui prévoit une aug­men­ta­tion du nom­bre de pro­grammes en coopération.

Le rôle majeur de la direction générale de l’armement

La per­spec­tive d’une coopéra­tion européenne est désor­mais sys­té­ma­tique­ment explorée à chaque lance­ment d’une opéra­tion d’armement nou­velle, à l’exception de cer­tains domaines sou­verains comme la dis­sua­sion. Dans le nou­veau con­texte européen qui se des­sine, il con­vien­dra de con­solid­er encore les parte­nar­i­ats avec nos parte­naires his­toriques de coopéra­tion, mais aus­si de nouer de nou­veaux parte­nar­i­ats avec les pays de l’UE désireux de s’impliquer davan­tage dans les ini­tia­tives col­lab­o­ra­tives européennes. La direc­tion générale de l’armement (DGA), en tant que maître d’ouvrage des pro­grammes d’armement pour l’équipement des forces armées, a dans ce cadre un rôle majeur à jouer.

La DGA est ain­si très forte­ment impliquée dans les travaux sur le volet précurseur du Fonds européen de la défense et le mon­tage des coopéra­tions asso­ciées, l’objectif majeur con­sis­tant à pro­mou­voir des pro­jets répon­dant aux besoins opéra­tionnels et ren­forçant la com­péti­tiv­ité de l’industrie de défense européenne, tout en encour­ageant l’intégration de parte­naires éta­tiques et indus­triels por­teurs de plus-val­ue. Son action a notam­ment per­mis de fédér­er des parte­naires autour des pro­jets pilotés par la France, de s’assurer de la présence des indus­tries français­es dans les ini­tia­tives des autres pays européens et d’élargir con­sid­érable­ment la base de nos coopéra­tions tra­di­tion­nelles, pour se rap­procher de nou­veaux partenaires.

La place du Royaume-Uni dans cette nouvelle Europe de la défense

Les nou­velles ini­tia­tives européennes en matière de défense ont vu le jour au lende­main du vote bri­tan­nique en faveur du Brex­it. Le retrait bri­tan­nique de l’UE a intro­duit un nou­veau déséquili­bre dans le paysage européen de la défense, la France pesant désor­mais à elle seule pour plus de 30 % de l’effort budgé­taire glob­al d’investissement dans les capac­ités de défense au sein de l’UE et près de 50 % des dépens­es dans les activ­ités de recherche. Le posi­tion­nement futur du Roy­aume-Uni dans la nou­velle Europe de la défense en con­struc­tion dépen­dra des accords noués à l’avenir dans le cadre de la déf­i­ni­tion de la rela­tion future du Roy­aume-Uni avec l’UE. En l’absence de dis­po­si­tion spé­ci­fique, le Roy­aume-Uni est con­sid­éré comme un État tiers.

Les nou­velles ini­tia­tives évo­quées précédem­ment se dévelop­pent donc sans cet acteur pour­tant majeur de la défense en Europe, doté d’un des plus gros bud­gets et réal­isant un haut niveau d’investissement en équipements mil­i­taires. La défense n’a d’ailleurs pas été iden­ti­fiée par le Roy­aume-Uni comme un thème pri­or­i­taire à traiter au cours de la péri­ode de tran­si­tion de sor­tie de l’UE, puisque celle-ci n’a pas été inscrite dans le man­dat de négo­ci­a­tion bri­tan­nique pour la déf­i­ni­tion de la rela­tion future.

“L’impératif d’efficacité doit guider les actions.”

Dans ce con­texte, il est dif­fi­cile d’établir des con­jec­tures sur les évo­lu­tions ultérieures. Il peut toute­fois être con­sid­éré que la coopéra­tion indus­trielle de défense avec le Roy­aume-Uni sera affec­tée au même titre que les autres secteurs économiques en cas de diver­gence avec l’Union européenne des cadres légaux et régle­men­taires (droits de douane, droit du tra­vail et des sociétés, envi­ron­nement fis­cal, etc.). En ce qui con­cerne plus par­ti­c­ulière­ment la France, la coopéra­tion en matière d’armement avec le Roy­aume-Uni, encadrée par le traité bilatéral de Lan­cast­er House de 2010, est pour l’essentiel engagée dans un cadre juridique se situ­ant hors du champ de l’Union européenne.

La rela­tion bilatérale fran­co-bri­tan­nique, struc­turante en matière de défense, n’est donc a pri­ori pas remise en cause par la sor­tie du Roy­aume-Uni de l’UE. Elle garde absol­u­ment toute sa per­ti­nence, compte tenu des prox­im­ités stratégiques entre nos pays et du car­ac­tère unique de leur rela­tion en place dans le domaine de l’armement, allant jusqu’à une dépen­dance mutuelle con­sen­tie dans le domaine des mis­siles au tra­vers de la société MBDA. Le main­tien de cette rela­tion spé­ciale fran­co-bri­tan­nique dépen­dra essen­tielle­ment de la volon­té poli­tique des deux nations.

Perspectives et prochains défis

Les nou­velles ini­tia­tives européennes en matière de défense con­stituent une occa­sion de con­stru­ire des sys­tèmes de défense européens made in Europe et de soutenir une indus­trie européenne de défense effi­cace. Il existe toute­fois un cer­tain nom­bre de chausse-trapes à éviter. Il con­vien­dra en effet de démon­tr­er que ces ini­tia­tives sont réelle­ment prof­ita­bles pour l’industrie européenne sur le long terme, et à valeur ajoutée. Les choix devront ain­si être guidés avant tout par la per­ti­nence indus­trielle, plutôt que par des con­sid­éra­tions socio-économiques. 

La clé réside dans l’identification d’intérêts partagés entre les dif­férents États mem­bres, car in fine ce seront ces États qui décideront ou non d’acquérir les équipements dévelop­pés en com­mun. Il importe égale­ment que les spé­ci­ficités des pro­grammes d’armement soient bien pris­es en compte. Les dis­posi­tifs devront être opéra­tionnels et suff­isam­ment flex­i­bles. Enfin, l’exportation des équipements résul­tant de ces coopéra­tions européennes devra rester de la prérog­a­tive des États mem­bres y participant.

Vers davantage de solidarité européenne dans le domaine de l’armement

L’intérêt de ces ini­tia­tives est avant tout de créer une impul­sion, un change­ment d’état d’esprit pour inciter à davan­tage de sol­i­dar­ité européenne dans ce domaine. Compte tenu des mon­tants com­mu­nau­taires investis, qui demeurent somme toute d’ampleur lim­itée au regard des besoins de finance­ment des capac­ités de défense en Europe, ces ini­tia­tives ne se sub­stitueront pas aux efforts néces­saires sur les bud­gets nationaux et ne rem­placeront pas les pro­grammes nationaux ou en coopéra­tion bilatérale-multi­na­tionale con­duits par les nations. 

Ain­si, aux côtés de nou­veaux sché­mas de pro­jets col­lab­o­rat­ifs dans le cadre des ini­tia­tives de l’UE, la France devra pour­suiv­re les coopéra­tions struc­turantes engagées avec ses parte­naires « tra­di­tion­nels », à l’instar des pro­grammes emblé­ma­tiques lancés avec l’Allemagne pour la nou­velle généra­tion de sys­tèmes ter­restres, avec l’Allemagne et l’Espagne pour l’aviation de com­bat future, avec l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie sur l’Euro­drone MALE, mais aus­si en bilatéral avec le Roy­aume-Uni sur la guerre des mines ou encore le pro­gramme du futur mis­sile anti­navire-futur mis­sile de croisière. Le posi­tion­nement de la défense européenne par rap­port aux pays « tiers » (c’est-à-dire n’appartenant pas à l’Union européenne) demeure un sujet à fort impact. 

Au-delà de la ques­tion de la rela­tion future avec le Roy­aume-Uni, la com­plé­men­tar­ité avec l’Otan des actions engagées au niveau européen devra être assurée, les ini­tia­tives européennes devant s’inscrire dans le cadre de la prise en charge par les alliés européens des efforts néces­saires en matière de défense pour le « partage du fardeau ». Le main­tien de l’interopérabilité des sys­tèmes d’armes européens avec nos alliés de l’Otan est égale­ment fon­da­men­tal et implique qu’une col­lab­o­ra­tion étroite soit entretenue sur ce sujet.

Un nouvel équilibre à construire

C’est donc au final un nou­v­el équili­bre qui est à con­stru­ire, entre pro­grammes nationaux, coopéra­tions bilatérale et mul­ti­latérale, en veil­lant à assur­er la com­plé­men­tar­ité des actions menées dans les dif­férents cadres. L’impératif d’efficacité doit guider ces actions, de façon à con­stru­ire et main­tenir dans la durée un out­il de défense adap­té, solide et pérenne, apte à dot­er les forces armées des capac­ités dont elles ont besoin pour garan­tir la pro­tec­tion des citoyens européens. La pandémie de la Covid-19 a su met­tre en évi­dence la vul­néra­bil­ité des nations qui ont man­qué de prévoy­ance pour assur­er leur sécu­rité au sens large du terme. Tout cela doit donc con­duire l’Europe à don­ner corps et force à l’idée d’autonomie stratégique et industrielle.

Cette ambi­tion, prônée de longue date par la France, appa­raît désor­mais claire­ment dans la nou­velle stratégie indus­trielle pour l’Europe de 2020. L’accord récent des chefs d’État sur le cadre financier pluri­an­nuel et le plan de relance européen matéri­alisent cette prise de con­science. Dans le domaine de la défense, le Fonds européen de la défense, récem­ment con­crétisé, sera l’outil européen priv­ilégié au ser­vice de cette ambition.

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