Et ailleurs en Europe…

Le Par­lement européen, dra­peaux des quinze pays membres.
© PARLEMENT EUROPÉEN

Après l’État-providence, le méso-gouvernement ?

L’his­toire économique et sociale des pays d’Eu­rope de l’Ouest est tra­ver­sée de courants forts et con­ver­gents qui ont générale­ment con­duit à ren­forcer les com­pé­tences et les respon­s­abil­ités des éch­e­lons régionaux et ter­ri­to­ri­aux à par­tir du milieu des années 70, alors que les trente glo­rieuses avaient plutôt été mar­quées par le ren­force­ment des prérog­a­tives cen­trales dans chaque État.

Mais ces con­ver­gences ne met­tent pas en cause les sin­gu­lar­ités de l’or­gan­i­sa­tion des pou­voirs locaux vis-à-vis du gou­verne­ment cen­tral dans chaque pays. Elles for­ment une trame sur laque­lle s’im­pri­ment les fig­ures suc­ces­sives du mou­ve­ment de con­cen­tra­tion-dévo­lu­tion jus­ti­fi­ant la con­vic­tion que les diver­sités européennes sont per­ma­nentes et font par­tie de l’i­den­tité du futur ensem­ble en voie de construction.

Deux traits de cette diver­sité méri­tent par­ti­c­ulière­ment d’être relevés. L’op­po­si­tion entre “État fédéral” et “État uni­taire”, qui ren­voie au très ancien dual­isme entre les “empires” et les “roy­aumes” dans la for­ma­tion des États européens, con­tin­uera de sépar­er la République fédérale alle­mande, l’Autriche, la Suède, le Dane­mark, le Lux­em­bourg, la Fin­lande d’un côté et le Roy­aume-Uni, la France, l’Ir­lande, le Por­tu­gal, la Grèce de l’autre. Ce dual­isme ne rend que plus intéres­santes les sit­u­a­tions par­ti­c­ulières de l’Ir­lande, de l’Es­pagne et de la Bel­gique ten­tées par une com­bi­nai­son des deux sys­tèmes politiques.

L’autre trait de dis­tinc­tion élé­men­taire se rap­porte à la fonc­tion des col­lec­tiv­ités locales de base, c’est-à-dire les com­munes : dans les pays latins, y com­pris le nôtre, les com­munes sont d’abord le lieu pre­mier d’ex­er­ci­ce de la démoc­ra­tie locale élec­tive et de la citoyen­neté ; dans les pays de cul­ture ger­manique ou anglo-sax­onne, on attend des échev­inages ou des con­seils munic­i­paux qu’ils assurent une bonne fonc­tion man­agéri­ale des presta­tions de ser­vices col­lec­tifs ; dans les pays scan­di­naves, ces deux aspects coex­is­tent sur le chef des équipes municipales.

Ces dis­tinc­tions col­orent donc le pre­mier mou­ve­ment, celui de la dévo­lu­tion des com­pé­tences nou­velles, économiques et sociales, vers l’éch­e­lon de gou­verne­ments inter­mé­di­aires. Il inter­vient à par­tir du milieu des années 70 dans les pays tra­di­tion­nelle­ment les plus cen­tral­isés. On utilise à ce pro­pos le terme de “dévo­lu­tion” pour englober à la fois la décon­cen­tra­tion et la décen­tral­i­sa­tion. La pre­mière désigne la créa­tion ou le ren­force­ment d’un éch­e­lon admin­is­tratif inter­mé­di­aire de l’É­tat (en France par exem­ple, les préfets de Région) alors que la sec­onde implique une trans­for­ma­tion poli­tique avec une délé­ga­tion de pou­voirs et de moyens à des col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales élues.

L’émer­gence de ce niveau de gou­verne­ment inter­mé­di­aire, par­fois désigné sous le terme rébar­batif de “méso-gou­verne­ment”, est sou­vent attribué à l’épuise­ment de l’ef­fi­cac­ité de l’É­tat-prov­i­dence et à la recon­nais­sance de fait que les prob­lèmes lourds et com­plex­es de recon­ver­sions indus­trielles, mar­qués par de fortes dif­férences régionales, ne peu­vent pas être gérés cor­recte­ment depuis le cen­tre. Selon cette inter­pré­ta­tion, ce n’est pas l’ac­céléra­tion de la con­struc­tion européenne qui pousse à la région­al­i­sa­tion, mais une recherche prag­ma­tique d’ef­fi­cience par­fois dou­blée d’une recherche de légitim­ité. À l’ap­pui de cette hypothèse, on note le cal­en­dri­er du proces­sus de région­al­i­sa­tion en Europe :

• 1976, créa­tion des “Régions admin­is­tra­tives” dans le cadre de la con­sti­tu­tion démoc­ra­tique du Portugal ;
• 1978, instau­ra­tion des “Com­mu­nautés autonomes” par la con­sti­tu­tion démoc­ra­tique espag­nole, un régime applic­a­ble tant aux “nation­al­ités” cul­turelles qu’aux régions. Le proces­sus d’au­tonomie s’achève en 1984 avec la créa­tion de 17 Com­mu­nidades Autonomas ;
• 1980, un amende­ment con­sti­tu­tion­nel en Bel­gique instau­re trois régions aux pou­voirs éten­dus — Wal­lonie, Flan­dres et région brux­el­loise — qui, s’a­joutant aux trois com­mu­nautés lin­guis­tiques fran­coph­o­ne, néer­lan­do­phone et ger­manophone, font du sys­tème poli­tique belge l’un des plus sophis­tiqués du globe ;
• 1982, la loi Def­ferre met en route en France un véri­ta­ble proces­sus de décen­tral­i­sa­tion régionale, qui se pour­suit en 1985 par la pre­mière élec­tion des assem­blées régionales. Les com­pé­tences de ces régions se cen­trent sur l’ac­tion économique ;
• 1986, la Grèce instau­re treize “Nomos”, éch­e­lons d’ad­min­is­tra­tions décon­cen­trées sans per­son­nal­ité juridique.

La même évo­lu­tion région­al­iste prend la forme, dans les pays à forte con­sti­tu­tion fédérale comme la RFA, l’Autriche et la Suède, d’une con­tes­ta­tion de l’ac­croisse­ment des com­pé­tences du “Bund”.

En Alle­magne fédérale par exem­ple, le car­ac­tère lim­i­tatif des com­pé­tences attribuées au pou­voir fédéral par la loi fon­da­men­tale n’a pas empêché une forte expan­sion des inter­ven­tions de l’ad­min­is­tra­tion cen­trale ; les prési­dents des exé­cu­tifs des Län­der s’en inquiè­tent et obti­en­nent un droit de regard éten­du sur les négo­ci­a­tions européennes con­duites par le gouvernement.

Le con­tre-exem­ple bri­tan­nique, jusqu’à la toute récente venue au pou­voir d’un nou­veau gou­verne­ment tra­vail­liste, n’en est que plus intéres­sant. Élue en 1979, Mar­garet Thatch­er fera tri­om­pher au Roy­aume-Uni une vision de la “dévo­lu­tion” totale­ment dif­férente de celle qui pré­vaut sur le con­ti­nent ; elle con­cerne en effet le rap­port entre l’ad­min­is­tra­tion cen­trale et les entre­pris­es privées aux­quelles par la pri­vati­sa­tion et la déré­gle­men­ta­tion peu­vent être déléguées des tâch­es rel­e­vant aupar­a­vant de la fonc­tion publique.

Le pou­voir cen­tral soit directe­ment, soit par le truche­ment d’au­torités indépen­dantes de régu­la­tion (“reg­u­la­tors”) con­serve le mono­pole de l’é­dic­tion des normes à respecter par les opéra­teurs décen­tral­isés. Si bien que l’on assiste para­doxale­ment au Roy­aume-Uni dans les années 80 et 90 à la fois à une con­trac­tion du périmètre du secteur pub­lic et à une cen­tral­i­sa­tion accrue dans la for­mu­la­tion des normes admin­is­tra­tives, en par­ti­c­uli­er les normes sociales, envi­ron­nemen­tales et de pro­tec­tion des consommateurs.

La globalisation et le rôle accru des villes

À peine le mou­ve­ment de dévo­lu­tion des com­pé­tences vers l’éch­e­lon inter­mé­di­aire est-il engagé qu’il doit aujour­d’hui com­pos­er dans l’Eu­rope entière avec une nou­velle réal­ité, celle de la “métrop­o­li­sa­tion”. Celle-ci désigne à la fois la ten­dance physique à la con­cen­tra­tion économique et humaine sur de très grands ensem­bles urbains mul­ti­mil­lion­naires en habi­tants et l’émer­gence de ces très grandes aggloméra­tions sur la scène économique inter­na­tionale avec une capac­ité pro­pre d’ex­pres­sion et de négo­ci­a­tion en direc­tion des entre­pris­es globales.

Lon­dres.  © OFFICE DU TOURISME DE GRANDE-BRETAGNE
 

La glob­al­i­sa­tion fait des grandes villes les nœuds d’un réseau mon­di­al de com­pé­tences et d’échanges, sou­vent au détri­ment du tis­su urbain inter­mé­di­aire, mais aus­si de la fonc­tion d’in­té­gra­tion sociale de la ville elle-même. Aucun pays de l’U­nion européenne n’échappe à ce phénomène qui du même coup oblige à recon­sid­ér­er la hiérar­chie et l’ar­tic­u­la­tion des pou­voirs entre État, région et com­mu­nautés urbaines. La prise de con­science encore très récente du phénomène de métrop­o­li­sa­tion sus­cite aujour­d’hui deux réactions.

Dans les pays où l’or­gan­i­sa­tion ter­ri­to­ri­ale fai­sait peu de place à la réal­ité des aggloméra­tions et où l’in­ter­com­mu­nal­ité urbaine est encore peu dévelop­pée, la ten­dance à la con­sti­tu­tion d’un pou­voir d’ag­gloméra­tion se man­i­feste. C’est claire­ment la sit­u­a­tion de la France avec la mise en place active, même si elle est fac­ul­ta­tive, des com­mu­nautés d’ag­gloméra­tion avec taxe pro­fes­sion­nelle unique du pro­jet de loi Chevène­ment. Mais c’est aus­si la sit­u­a­tion bri­tan­nique ; après avoir été déman­telées par Mar­garet Thatch­er les “City coun­cils” du grand Lon­dres et de six autres métrop­o­les bri­tan­niques pour­raient être recon­sti­tuées à la demande des milieux d’af­faires pour “pro­mou­voir la ville à l’é­tranger, coor­don­ner les opéra­tions entre les arrondisse­ments, notam­ment en matière de trans­port et s’at­ta­quer à la bureau­cratie“¹ ; le pro­jet bri­tan­nique prévoit ain­si l’élec­tion d’un gou­verneur de Lon­dres par 5 mil­lions d’habi­tants, mais doté de com­pé­tences lim­itées et essen­tielle­ment stratégiques.

Dans les pays à forte cul­ture urbaine, on ressent le dan­ger d’un pos­si­ble dual­isme entre les très grandes villes et les régions. L’ac­cent sera donc mis sur l’or­gan­i­sa­tion de la coopéra­tion entre villes et régions, ou sur la coopéra­tion inter­ré­gionale, afin de s’op­pos­er à une pos­si­ble con­cur­rence ter­ri­to­ri­ale dévas­ta­trice. La réponse à la métrop­o­li­sa­tion apporte ain­si de l’eau au moulin de la région­al­i­sa­tion en con­férant à la médi­a­tion régionale un pou­voir régu­la­teur ou organisateur.

C’est le cas typ­ique­ment en Alle­magne fédérale où le Bund et les Län­der sont en dis­cus­sion pour dégager sept à huit plates-formes urbaines de dimen­sion inter­na­tionale européenne. C’est le cas aux Pays-Bas où après de longues réflex­ions sur la taille opti­male des provinces, on priv­ilégie désor­mais la capac­ité de coopéra­tion inter­provin­ciale pour faciliter le développe­ment stratégique du “Rand­staad”, c’est-à-dire de la cein­ture urbaine con­sti­tuée par Rot­ter­dam-Ams­ter­dam-La Haye.

C’est encore l’ex­em­ple de la région d’Ore­sund, fédéra­trice d’un grand pro­jet coopératif entre la cité de Copen­h­ague et la ville de Malmö (cap­i­tale du sud de la Suède) autour du mon­u­men­tal lien fixe qui réu­ni­ra bien­tôt le Dane­mark et la Suède. De tels exem­ples don­nent évidem­ment à réfléchir pour notre pays, comme la mul­ti­pli­ca­tion en Europe d’as­so­ci­a­tions de type ville-région où s’or­gan­ise un partage des tâch­es entre une grande métro­pole et sa région nourri­cière : Glas­gow et Strath­clyde (Écosse), Barcelone et la Cat­a­logne, Berlin et le Bran­de­bourg , Milan et la Lombardie…

Trois modes d’adaptation territoriale face aux changements économiques

La carte des évo­lu­tions ter­ri­to­ri­ales et admin­is­tra­tives en Europe appa­raît donc aujour­d’hui com­plexe, même si la dévo­lu­tion des com­pé­tences domine en priv­ilé­giant l’éch­e­lon inter­mé­di­aire région­al, com­biné avec un effort de coopéra­tion des­tiné à mieux maîtris­er la métrop­o­li­sa­tion. Ten­ant compte des tra­di­tions his­toriques et cul­turelles en vigueur dans les dif­férents pays, ces évo­lu­tions font appa­raître trois sit­u­a­tions dont aucune, sauf peut être en Bel­gique, ne met en cause l’u­nité nationale, con­fir­mant ain­si l’analyse très antic­i­patrice qu’en fai­saient Chris­t­ian Engel et Joseph Van Gin­der­alther pour le compte de la Com­mis­sion européenne et de l’In­sti­tut de la Décen­tral­i­sa­tion dès 1992².

Dans qua­tre petits pays, le Dane­mark, le Lux­em­bourg, la Fin­lande et l’Autriche forte­ment struc­turés par un mail­lage de col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales actives et par une iden­tité cul­turelle très homogène, le statu quo de l’or­gan­i­sa­tion ter­ri­to­ri­ale devrait pré­val­oir. Ce devrait être le cas en Irlande où la qua­si-absence de col­lec­tiv­ités locales est pal­liée par une remar­quable admin­is­tra­tion décon­cen­trée des territoires.

Dans qua­tre autres États, la Grèce, le Por­tu­gal, la France, aux­quels après quelque hési­ta­tion on peut ajouter les Pays-Bas, l’éch­e­lon du gou­verne­ment cen­tral n’est pas fon­da­men­tale­ment con­testé. Pour autant le proces­sus de dévo­lu­tion est loin d’être par­venu à son terme. En France et au Por­tu­gal, les lim­ites de la décon­cen­tra­tion appel­lent la pour­suite (France) ou l’amorce (Por­tu­gal) d’une décen­tral­i­sa­tion néces­saire pour qu’à la fois l’É­tat et les Régions jouent mieux leur rôle respec­tif, notam­ment en direc­tion des aggloméra­tions cen­sées relay­er ou com­pléter la capitale.

Enfin dans plusieurs États le pou­voir cen­tral est aujour­d’hui con­testé de manière suff­isam­ment sig­ni­fica­tive pour que l’on assiste à une nou­velle redis­tri­b­u­tion des cartes entre les régions et le gou­verne­ment cen­tral. C’est le cas de la Bel­gique, de l’I­tal­ie, de l’Es­pagne et dans une cer­taine mesure de l’Alle­magne fédérale. À des degrés divers, indépen­dam­ment des ten­dances et des forces économiques, ces qua­tre pays voient la man­i­fes­ta­tion d’un syn­drome de régions rich­es, con­tes­tant l’ef­fi­cac­ité des mécan­ismes de redis­tri­b­u­tion très intense mis en œuvre par l’éch­e­lon cen­tral au béné­fice des régions les plus faibles.

La Flan­dre, la Cat­a­logne, la Lom­bardie, la Bav­ière récla­ment cha­cune à sa façon moins de péréqua­tion nationale et plus de com­pé­tence voire même dans le cas de la Flan­dre une autonomie qua­si générale si l’on en croit les pro­tag­o­nistes les plus acharnés de la Nation fla­mande. En Bel­gique, en effet, la men­ace d’un affaib­lisse­ment dras­tique du pou­voir fédéral ne peut être écartée à par­tir d’une remise en cause des clefs de répar­ti­tion de la fis­cal­ité nationale et d’une décen­tral­i­sa­tion de la pro­tec­tion sociale.

Mais la cen­trifu­ga­tion de la Bel­gique irait à l’en­con­tre de la ten­dance qui pré­vaut ailleurs pour résoudre le syn­drome des régions rich­es. Dans les autres pays, on s’ori­ente plutôt vers une mod­erni­sa­tion du fédéral­isme avec d’un côté des prérog­a­tives économiques et une puis­sance finan­cière accrue des régions et de l’autre un pou­voir d’ar­bi­trage ren­for­cé du gou­verne­ment cen­tral. L’évo­lu­tion dans les prochaines années de l’I­tal­ie mérit­era à cet égard la plus grande atten­tion, dans la mesure où ce pays pour­rait repren­dre à son compte la plu­part des car­ac­téris­tiques du fédéral­isme après avoir don­né l’im­pres­sion d’un pos­si­ble divorce entre le Nord et le Sud.

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Même après un sur­vol aus­si rapi­de, on ne peut s’empêcher d’évo­quer le rôle de la con­struc­tion européenne elle-même au regard de la trans­for­ma­tion de l’ar­chi­tec­ture ter­ri­to­ri­ale à l’in­térieur des États.

Sans aucun doute, l’in­té­gra­tion européenne a con­tribué sig­ni­fica­tive­ment à accentuer l’émer­gence d’un niveau de gou­verne­ment région­al au sein des États mem­bres. Non seule­ment la poli­tique régionale européenne, surtout depuis 1985, a explicite­ment sus­cité une capac­ité économique des régions et asso­cié sa représen­ta­tion dans un parte­nar­i­at avec les États, mais nom­bre d’actes com­mu­nau­taires s’ap­pliquent directe­ment aux autorités régionales (cas de la régle­men­ta­tion des aides d’É­tat et des direc­tives sur l’ou­ver­ture des marchés publics) ou locales (cas des nom­breuses règles environnementales).

Mais on ne peut s’empêcher de songer à d’autres domaines plus essen­tiels encore, où les actes lég­is­lat­ifs européens vien­dront réguler l’ex­er­ci­ce de la décen­tral­i­sa­tion, c’est-à-dire la lib­erté d’ac­tion des col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales : ce sera le cas de plus en plus en matière de lutte con­tre la dis­crim­i­na­tion raciale et plus générale­ment pour la mise en œuvre de la citoyen­neté européenne. Aujour­d’hui mar­ginales, ces dis­po­si­tions appa­raîtront demain comme un ren­fort indis­pens­able de l’ac­tion des États pour con­jur­er le démon qui accom­pa­gne par­fois l’é­man­ci­pa­tion des col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales lorsqu’elles sus­ci­tent l’e­sprit par­ti­san, voire la volon­té d’ex­clu­sion. Ain­si la con­struc­tion européenne, tout en s’ap­puyant fon­da­men­tale­ment sur le pri­mat des États, con­tribue-t-elle aus­si à for­mer le cadre com­mun de la démoc­ra­tie locale.

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1. Déc­la­ra­tion de Stephen O’Brien, directeur du Lon­don First Center.
2. Le pou­voir région­al et local dans la Com­mu­nauté européenne, Étude de droit des Com­mu­nautés européennes 1992.
 

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