Autorisation environnementale des éoliennes terrestres : simplifier est compliqué

La loi de tran­si­tion éner­gé­tique du 17 août 2015 engage l’État à dimi­nuer la part du nucléaire de 75 % à 50 % en 2025. La France a pré­vu de réduire de 75 % les émis­sions de gaz à effet de serre d’ici 2050, et de contri­buer à l’objectif de 20 % d’énergies renou­ve­lables dans la consom­ma­tion finale. 

La France se situe en 4^e posi­tion euro­péenne en termes de capa­ci­tés éoliennes ins­tal­lées avec 11 722 MW au 31 décembre 2016. 999 MW d’éolien ter­restre ont été rac­cor­dés au réseau public en 2015 et 1351 GW rac­cor­dés en 2016. 

Ce rythme d’installation doit donc se pour­suivre sans que de nou­veaux obs­tacles ne ralen­tissent la dynamique. 

UNE VOLONTÉ GOUVERNEMENTALE

Une réforme des auto­ri­sa­tions admi­nis­tra­tives est la clef de ce déve­lop­pe­ment. Dès 2012, via la réforme de l’État et son choc de sim­pli­fi­ca­tion, le gou­ver­ne­ment a annon­cé une moder­ni­sa­tion du droit de l’environnement.

L’affaire a été bou­clée en trois ans et demi avec, comme abou­tis­se­ment le plus emblé­ma­tique de la réforme, la mise en place de l’autorisation envi­ron­ne­men­tale unique, en par­ti­cu­lier, pour les ins­tal­la­tions éoliennes. 

LA RÉUNION D’ÉTATS GÉNÉRAUX

Au prin­temps 2013, les États géné­raux de la moder­ni­sa­tion du droit de l’environnement – réunis­sant les ser­vices cen­traux et décon­cen­trés de l’État et des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales, les repré­sen­tants des asso­cia­tions, les syn­di­cats et repré­sen­tants des indus­triels – ont dres­sé un diag­nos­tic des qua­li­tés et des défauts du droit de l’environnement, ain­si que des amé­lio­ra­tions nécessaires. 

La pro­li­fé­ra­tion des polices admi­nis­tra­tives spé­ciales à objet envi­ron­ne­men­tal est un des sujets stig­ma­ti­sés. Le pro­jet est unique, la police doit être unique. Le por­teur d’un pro­jet qui néces­site plu­sieurs auto­ri­sa­tions ne devrait pas s’adresser à cha­cune des auto­ri­tés com­pé­tentes, mais à une seule. 

Le dépôt déma­té­ria­li­sé d’un seul dos­sier par pro­jet, quel que soit le nombre d’autorisations requises est néces­saire. Le maître d’ouvrage, dont le pro­jet néces­site des auto­ri­sa­tions au titre du code de l’environnement, du code fores­tier, de l’urbanisme, de l’énergie ne doit être sou­mis qu’à une seule autorisation. 

L’EXPÉRIMENTATION

La loi du 2 jan­vier 2014 a habi­li­té le gou­ver­ne­ment à prendre par ordon­nance toute mesure légis­la­tive visant à auto­ri­ser les pré­fets, à titre expé­ri­men­tal, dans un nombre limi­té de régions et pour une durée n’excédant pas trois ans, à déli­vrer aux por­teurs de pro­jets éoliens une déci­sion unique. 

LES ÉOLIENNES TERRESTRES BÉNÉFICIENT D’UN RÉGIME PARTICULIER AVEC UNE EXONÉRATION DE PERMIS DE CONSTRUIRE.

Ces pro­jets sont auto­ri­sés par arrê­té pré­fec­to­ral unique, dénom­mé « auto­ri­sa­tion unique », qui vaut auto­ri­sa­tion ICPE et, le cas échéant, per­mis de construire, auto­ri­sa­tion de défri­che­ment, auto­ri­sa­tion d’exploiter au titre du code de l’énergie et déro­ga­tion « espèces pro­té­gées ». L’étape est franchie. 

L’ordonnance est signée trois mois plus tard, le 20 mars 2014 et rati­fiée par la loi de tran­si­tion éner­gé­tique du 17 août 2015. Le décret d’application est publié le 2 mai 2014. 

Sans attendre le terme des 3 ans fixés pour éprou­ver les méca­nismes, le gou­ver­ne­ment a déci­dé de les enté­ri­ner en les fusion­nant et en allant au-delà d’une codi­fi­ca­tion à droit constant. Un bilan inter­mé­diaire, res­ti­tué en décembre 2015, par le Conseil géné­ral de l’environnement et du déve­lop­pe­ment durable (CGEDD) fai­sait men­tion de résul­tats miti­gés, tenant notam­ment au suc­cès rela­tif auprès des pétitionnaires. 

À peine éprou­vée la sou­mis­sion aux ins­tal­la­tions clas­sées, les parcs éoliens devaient expé­ri­men­ter un nou­veau dispositif. 

LA GÉNÉRALISATION

Sans désem­pa­rer, l’article 103 de la loi Macron du 6 août 2015 a habi­li­té le gou­ver­ne­ment à géné­ra­li­ser et codi­fier par ordon­nance les dis­po­si­tifs de l’autorisation unique. Une ordon­nance et deux décrets du 26 jan­vier 2017 ins­taurent ain­si le méca­nisme. Depuis le 1^er mars 2017, l’autorisation envi­ron­ne­men­tale est effec­tive et, à comp­ter du 30 juin 2017, les por­teurs de pro­jets ne pour­ront plus sol­li­ci­ter les auto­ri­sa­tions néces­saires selon les for­mats antérieurs. 

Cet échéan­cier rac­cour­ci a lais­sé peu de temps pour appré­hen­der le champ d’application et le régime juri­dique du nou­veau dis­po­si­tif. En consé­quence, un nou­veau titre VIII, inti­tu­lé « pro­cé­dures admi­nis­tra­tives », com­pre­nant un cha­pitre unique dédié à cette auto­ri­sa­tion est créé dans le livre 1^er du Code de l’environnement.

Ce nou­vel empi­le­ment est para­doxal, car il consti­tue l’aboutissement d’un pro­ces­sus de sim­pli­fi­ca­tion et de ratio­na­li­sa­tion des contrôles de projets. 

L’autorisation déli­vrée vaut déro­ga­tion au titre des espèces pro­té­gées, auto­ri­sa­tion au titre des ins­tal­la­tions clas­sées, du défri­che­ment et de l’exploitation d’une ins­tal­la­tion de pro­duc­tion électrique. 

Seules les éoliennes ter­restres béné­fi­cient d’un régime par­ti­cu­lier puisque le décret du 26 jan­vier 2017 les exo­nère de per­mis de construire (article R. 425−29−2 Code de l’urbanisme).

C’est là la grande et véri­table sim­pli­fi­ca­tion opé­rée par l’ordonnance du 26 jan­vier 2017 et qui fina­le­ment n’a fait l’objet d’aucune expérimentation.

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