Le choc de simplification éolien, source de compétitivité de la filière

Le précè­dent quin­quen­nat a d’emblée com­pris l’enjeu. En clô­ture de la Con­férence envi­ron­nemen­tale de sep­tem­bre 2012, le gou­verne­ment a lancé une sim­pli­fi­ca­tion du droit de l’entreprise et pour ce qui nous con­cerne de l’environnement. Des « États généraux de la mod­erni­sa­tion du droit de l’environnement » seront organ­isés à la fin du print­emps 2013. 

Les prin­ci­pales propo­si­tions for­mulées ressor­taient de l’évidence : ne pas réformer tout le temps ; procéder à une éval­u­a­tion des dis­posi­tifs exis­tants avant d’envisager un nou­veau (sta­bil­i­sa­tion des normes) ; ten­dre vers une sim­pli­fi­ca­tion et une har­mon­i­sa­tion des procé­dures (longueur des procé­dures et prob­lème des vices de procé­dures) ; prévoir un délai de purge des con­tentieux… Les travaux se sont égale­ment pronon­cés en faveur d’un per­mis unique environnemental. 

Le maître d’ouvrage, dont le pro­jet néces­site des autori­sa­tions au titre du code de l’environnement, de l’urbanisme, de l’énergie ne se ver­rait plus soumis qu’à une seule autori­sa­tion. Dans un pre­mier temps, le min­istre de l’Écologie a pré­con­isé une expéri­men­ta­tion et en tant que lab­o­ra­toire de com­plex­ité, l’éolien a été choisi. 

C’est à un Comité inter­min­istériel pour la mod­erni­sa­tion de l’action publique (Cimap) que l’on a con­fié la mis­sion d’allégement des normes pour ren­forcer la com­péti­tiv­ité économique et l’efficacité de l’action publique. Le rap­port Lam­bert Boulard sur l’inflation nor­ma­tive est ren­du en mars 2013. 

Le gou­verne­ment accélère en recourant aux ordon­nances de l’article 38 de la con­sti­tu­tion Une loi autorise le gou­verne­ment à légifér­er par ordon­nance dans le champ de la sim­pli­fi­ca­tion de la vie des entre­pris­es (L. n° 2014–1, 2 janv. 2014). Ce texte com­prend à la fois l’ensemble des mesures de nature lég­isla­tive annon­cées lors du comité inter­min­istériel de mod­erni­sa­tion de l’action publique du 17 juil­let 2013, mais égale­ment un cer­tain nom­bre de mesures nou­velles. Les autres chantiers seront mis en œuvre par le décret du 8 jan­vi­er 2014 insti­tu­ant le con­seil de la sim­pli­fi­ca­tion pour les entre­pris­es (D. n° 2014-11, 8 janv. 2014). 

L’article 14 de la loi n° 2014–1 a habil­ité le gou­verne­ment à pren­dre, avant sep­tem­bre 2014, et par ordon­nance, toute mesure lég­isla­tive visant à autoris­er le préfet de départe­ment, dans un nom­bre lim­ité de régions et pour une durée n’excédant pas trois ans, à délivr­er aux por­teurs de pro­jets une déci­sion unique por­tant sur une demande d’autorisation d’implantation d’éolienne et de mise en réseau (liaisons élec­triques intérieures et postes de livrai­son associés). 

L’autorisation ain­si délivrée valait per­mis de con­stru­ire et accor­dait les autori­sa­tions ou déro­ga­tions néces­saires au titre des espèces pro­tégées (C. envir., art. L. 411–2, 4°), de l’autorisation ICPE, de l’urbanisme, du défriche­ment et de l’exploitation d’une instal­la­tion de pro­duc­tion élec­trique (C. énergie, art. L. 311–1).

C’est un instru­men­tum unique qui est mis en place avec l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 rel­a­tive à l’expérimentation d’une autori­sa­tion unique en matière d’installations classées pour la pro­tec­tion de l’environnement. L’autorisation unique est instru­ite et délivrée dans les con­di­tions applic­a­bles à l’autorisation ICPE. Pour être obtenue, elle néces­site le respect de l’ensemble des pre­scrip­tions régle­men­taires qui s’appliquaient à cha­cune des autori­sa­tions fusion­nées. C’est en ce sens une vraie fausse simplification. 

LA VRAIE SIMPLIFICATION : LA SUPPRESSION

L’objectif des expéri­men­ta­tions était de sim­pli­fi­er les procé­dures pour faciliter la vie des entre­pris­es sans régres­sion de la pro­tec­tion de l’environnement.

Fort des pre­miers retours posi­tifs sur ces expéri­men­ta­tions et de plusieurs rap­ports d’évaluation, le Gou­verne­ment a décidé de péren­nis­er le dis­posi­tif : l’article 103 de la loi du 6 août 2015 pour la crois­sance, l’activité et l’égalité des chances économiques habilite le Gou­verne­ment à inscrire de manière défini­tive dans le code de l’environnement un dis­posi­tif d’autorisation envi­ron­nemen­tale unique, en amélio­rant et en péren­nisant les expérimentations. 

La loi du 17 août 2015 rel­a­tive à la tran­si­tion énergé­tique pour la crois­sance verte a éten­du dès le 1er novem­bre 2015 ces expéri­men­ta­tions à la France entière pour les ICPE rel­a­tive à l’énergie éolienne. 

L’ordonnance n° 2017–80 du 26 jan­vi­er 2017, ain­si que son décret d’application, créent, au sein du livre Ier du code de l’environnement, un nou­veau titre VIII inti­t­ulé « Procé­dures admin­is­tra­tives » et com­por­tant un chapitre unique inti­t­ulé « Autori­sa­tion envi­ron­nemen­tale », com­posé des arti­cles L. 181–1 à L. 181–31 et R. 181–1 à R. 181–56. Lancée avant la fin de la durée d’expérimentation ini­tiale­ment prévue, elle est entrée en vigueur le 1er mars 2017. 

Avec cette réforme, la nou­velle autori­sa­tion envi­ron­nemen­tale per­met, le cas échéant, d’englober plusieurs autres procé­dures, notam­ment l’autorisation spé­ciale au titre des réserves naturelles ou des sites classés ; – les déro­ga­tions aux mesures de pro­tec­tion des espèces pro­tégées ; l’autorisation de défriche­ment ; l’agrément pour le traite­ment de déchets ; l’autorisation d’exploiter une instal­la­tion de pro­duc­tion d’électricité ; l’autorisation d’émission de gaz à effet de serre. 

La prin­ci­pale avancée de la réforme réside cepen­dant en ce qu’elle dis­pense les pro­jets d’installations éoli­ennes ter­restres soumis à autori­sa­tion envi­ron­nemen­tale de per­mis de con­stru­ire (nou­v­el arti­cle R. 425 29 2 du Code de l’urbanisme). En con­séquence, le risque de démo­li­tion sur le fonde­ment de l’article L. 480–13 du Code de l’urbanisme est réduit de manière considérable. 

En out­re, en cas d’annulation totale de l’autorisation envi­ron­nemen­tale, pri­or­ité est don­née à la régu­lar­i­sa­tion de la sit­u­a­tion sur le fonde­ment de l’article L. 171–7 du Code de l’environnement relatif à la régu­lar­i­sa­tion des ICPE fonc­tion­nant sans autorisation. 

L’INDÉPENDANCE DES LÉGISLATIONS, OBSTACLE À LA SIMPLIFICATION

Mal­gré ces avancées, des lég­is­la­tions dif­férentes imposent tou­jours le respect de divers­es oblig­a­tions, dans des domaines tels que l’énergie, l’environnement ou les lég­is­la­tions ICPE et forestière. Les pro­jets soumis à autori­sa­tion envi­ron­nemen­tale doivent ain­si respecter toutes les dis­po­si­tions lég­isla­tives rat­tachées aux déci­sions fusion­nées dans l’autorisation.

La néces­sité d’encourager une artic­u­la­tion des lég­is­la­tions paraît donc évi­dente. Or, l’idée est déjà mise en place par l’autorisation envi­ron­nemen­tale, qui per­met de met­tre fin à cette étanchéité. 

QUELLE LIMITE AU « VALANT POUR » ?

Il est essen­tiel que les objec­tifs d’une lég­is­la­tion soient pris en compte dans une autre. Pour illus­tra­tion, les ICPE con­sti­tu­ant des IOTA ne doivent pas mécon­naître les oblig­a­tions découlant de la loi sur l’eau. Le respect de la con­for­mité à la lég­is­la­tion Instal­la­tions Classées et celui de la lég­is­la­tion « eau » sont étudiés comme for­mant un ensem­ble com­mun de dis­po­si­tions à respecter, la lég­is­la­tion ICPE absorbant ain­si la loi sur l’eau.

Con­cer­nant l’autorisation envi­ron­nemen­tale, celle-ci « tient lieu, y com­pris pour l’application des autres lég­is­la­tions », des déc­la­ra­tions et autori­sa­tions ci-dessus citées (Art. 1 de l’ordonnance du 26 jan­vi­er 2017 ; art. L. 181–2 du code de l’environnement). Cette autori­sa­tion va donc jusqu’à per­me­t­tre une fusion des législations. 

Finale­ment, la procé­dure de l’autorisation envi­ron­nemen­tale unique a pour objet, non pas de sup­primer, mais de réu­nir plusieurs procé­dures et déci­sions d’autorisation en une seule. 

Elle per­met une cer­taine sim­pli­fi­ca­tion des démarch­es admin­is­tra­tives pour le péti­tion­naire avec un dossier unique, ain­si que le ren­force­ment de la cen­tral­i­sa­tion des échanges avec l’administration et de la sta­bil­ité juridique du pro­jet qui ne peut être refusé ou accep­té qu’en une seule fois. 

C’est à une porosité des lég­is­la­tions qu’il faut se pré­par­er si l’on veut réus­sir le choc de simplification.

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