Rôle et responsabilités des partenaires de la gestion des espaces naturels

Une préoccupation globale

L’in­ci­dence des activ­ités humaines sur le fonc­tion­nement des écosys­tèmes con­ti­nen­taux aug­mente rapi­de­ment. Elle fait crain­dre que les phénomènes de dynamique naturelle, de plus en plus per­tur­bés, ne soient plus à même de main­tenir des con­di­tions de vie accept­a­bles, notam­ment pour notre espèce.

Une pop­u­la­tion crois­sante se con­cen­tre de plus en plus dans des conur­ba­tions, mais ses besoins ali­men­taires, ses déchets, son mode de vie entraî­nent une trans­for­ma­tion pro­gres­sive des espaces externes que l’on qual­i­fie encore de naturels, bien que cette appel­la­tion soit de plus en plus contestable.

traitée par ” compartiments ”

Bien que la notion même d’é­colo­gie implique la prise en con­sid­éra­tion des inter­ac­tions entre tous les fac­teurs, les poli­tiques de pro­tec­tion de l’en­vi­ron­nement sont menées en fait dans des ” com­par­ti­ments ” posant des prob­lèmes spécifiques.

On peut dis­tinguer ce qui con­cerne le traite­ment des risques généraux (l’aug­men­ta­tion de l’ef­fet de serre), la lim­i­ta­tion sec­to­rielle des nui­sances résul­tant de cer­taines activ­ités (traite­ment des déchets, émis­sions de pol­lu­ants ” clas­siques “…), la ges­tion des ter­ri­toires urbains et la ges­tion des ter­ri­toires qual­i­fiés de naturels qui fait l’ob­jet d’une lég­is­la­tion spé­ci­fique por­tant égale­ment sur l’évo­lu­tion des paysages¹.

Protection des milieux naturels

La prise de con­science de la néces­sité de ” pro­téger la nature con­tre l’homme ” s’est faite pro­gres­sive­ment, essen­tielle­ment sous l’im­pul­sion de mil­i­tants dans une ambiance idéologique manichéenne d’op­po­si­tion entre le développe­ment économique, source de tous les maux, et les par­ti­sans d’une préser­va­tion qui est sou­vent loin de pren­dre en compte le fonc­tion­nement réel des écosystèmes.

Mais, en France mét­ro­pol­i­taine, la part des sur­faces non altérées par une mise en valeur sécu­laire est des plus mod­estes et, comme le mon­tre le sché­ma ci-dessous, la grande majorité des espaces qual­i­fiés de naturels et visés par la poli­tique de pro­tec­tion de la nature est util­isée par leurs ges­tion­naires pour la pro­duc­tion agri­cole ou forestière.

La notion de ” développe­ment durable “, plus récente, con­stitue une approche théorique­ment réal­iste. Mais elle s’ex­prime plus par des slo­gans que par des actes réels, cha­cun, indi­vidus ou groupes, étant dis­posé à impos­er à d’autres des con­traintes pour amélior­er son pro­pre envi­ron­nement, mais se refu­sant en fait à remet­tre en cause ses objec­tifs et son mode de vie.

Gestion des espaces naturels

L’évo­lu­tion des idées en matière de pro­tec­tion de la nature, évo­quée dans plusieurs arti­cles de ce numéro, devrait se traduire notam­ment par une ges­tion mul­ti­fonc­tion­nelle des espaces naturels, basée sur la com­plé­men­tar­ité des objec­tifs et sur la prise en compte du dynamisme des écosys­tèmes. La syn­thèse de ces objec­tifs et leur tra­duc­tion tech­nique néces­si­tent une col­lab­o­ra­tion entre les parte­naires de la ges­tion des espaces. L’ex­clu­sion de cer­tains d’en­tre eux ne peut con­duire qu’à des décon­v­enues et à des coûts pro­hibitifs, la plu­part des objec­tifs de pro­tec­tion néces­si­tant des inter­ven­tions con­tin­ues de main­tien en état.

En se référant aux dis­po­si­tions, spé­ci­fiques ou non, en vigueur en France, on peut appréci­er si le ” jeu des acteurs “, spon­tané ou imposé, répond aux con­di­tions du développe­ment durable, ce qui con­di­tionne la per­ti­nence des poli­tiques mis­es en œuvre.

Les partenaires de la gestion des espaces naturels

Dans notre société, la ges­tion des ter­ri­toires est légitime­ment de la com­pé­tence des pro­prié­taires, privés ou publics, qui peu­vent la déléguer par­tielle­ment à des ” inten­dants “. Ce sys­tème est basé sur une atti­tude pat­ri­mo­ni­ale tra­di­tion­nelle et la notion de développe­ment durable comme objec­tif envi­ron­nemen­tal dérive naturelle­ment de l’an­tique pré­cepte de ” ges­tion en bon père de famille “. Il a per­mis de créer pro­gres­sive­ment le ter­ri­toire que nous con­nais­sons et la com­para­i­son avec les résul­tats envi­ron­nemen­taux des régimes col­lec­tivistes mon­tre son intérêt.

L’évo­lu­tion socioé­conomique et l’aspi­ra­tion général­isée à une aug­men­ta­tion des revenus ont général­isé dans le monde rur­al l’ob­jec­tif financier à court terme, taxé de ” pro­duc­tivisme ” par les pop­u­la­tions urbaines majori­taires, alors qu’il est con­sid­éré comme légitime pour le com­merce, l’in­dus­trie et l’or­gan­i­sa­tion des loisirs. Dans le cas des ter­ri­toires agri­coles, le statut du fer­mage con­tribue à l’ef­face­ment pro­gres­sif de la ges­tion patrimoniale.

Pour que la ges­tion tienne compte de l’ob­jec­tif de pro­tec­tion de la nature, les pou­voirs publics sont donc amenés à inter­venir, ce qui ne va pas sans une cer­taine inco­hérence, chaque départe­ment min­istériel étant surtout soucieux des revenus de sa clien­tèle. Mais, dans ce domaine, l’ad­min­is­tra­tion ne se con­tente pas de régle­men­ta­tions, de tax­es et inci­ta­tions finan­cières applic­a­bles à tous ; sur des ter­ri­toires de plus en plus vastes les agents de l’É­tat, ceux d’étab­lisse­ments publics ou même d’as­so­ci­a­tions inter­vi­en­nent directe­ment dans la ges­tion, non seule­ment pour impos­er des dis­po­si­tions pérennes, mais en soumet­tant toute évo­lu­tion à un régime d’au­tori­sa­tion dont le car­ac­tère aléa­toire n’est guère com­pat­i­ble avec une ges­tion durable. Ils sont donc en fait des parte­naires de la gestion.

En fait, ces dif­férentes caté­gories d’ac­teurs se com­por­tent rarement en parte­naires, cha­cune cher­chant à exclure les autres de toute par­tic­i­pa­tion à la gestion.
Les modal­ités d’ap­pli­ca­tion de la lég­is­la­tion ne sont pas étrangères à cette attitude.

La déf­i­ni­tion des objec­tifs et des moyens de les attein­dre néces­site une approche sci­en­tifique et tech­nique. Les soupçon­nant de ne se souci­er que de la pro­duc­tion, les pou­voirs publics méprisent les com­pé­tences pra­tiques des agricul­teurs, éleveurs et forestiers et celles des ingénieurs spé­cial­isés, qui ont une con­nais­sance au moins tech­nique du fonc­tion­nement des écosys­tèmes. Ils ne con­nais­sent que des ” sci­en­tifiques “, nat­u­ral­istes de for­ma­tion, qui sont cen­sés, au sein de l’u­ni­ver­sité ou des sociétés savantes, avoir élar­gi leur domaine restreint de prédilec­tion à la con­nais­sance écologique de l’ensem­ble des inter­ac­tions et pou­voir en démêler la complexité.

Par le biais d’ONG, ils s’es­ti­ment déposi­taires de la vérité sci­en­tifique. Ils con­stituent des parte­naires ” incon­tourn­ables ” et une loi du 8 févri­er 1993 a même attribué au Muséum nation­al d’his­toire naturelle un mono­pole, notion curieuse en matière sci­en­tifique, des inventaires.

De nom­breuses asso­ci­a­tions font pro­fes­sion de défendre la nature ; cer­taines dis­posent d’un agré­ment qui leur donne une capac­ité juridique. Leurs fédéra­tions, alliées aux sci­en­tifiques, ont une grande influ­ence ; locale­ment, la plu­part s’ef­for­cent, soit de défendre incon­di­tion­nelle­ment telle ou telle espèce ani­male ou végé­tale, soit d’empêcher tout change­ment dans leur envi­ron­nement proche, par­ti­c­ulière­ment de paysages fam­i­liers, grâce notam­ment aux règle­ments d’ur­ban­isme (zones ND).

N’ou­blions pas les chas­seurs qui, para­doxale­ment, favorisent la pro­liféra­tion de gros gibiers au détri­ment des régénéra­tions végétales.

Application des dispositions légales

Dans les espaces pro­tégés, le droit de pro­priété est lim­ité par des dis­po­si­tions spé­ci­fiques. Assez générale­ment, il y a con­fu­sion entre ges­tion des ter­ri­toires et ges­tion d’une réglementation.

Gestion des espaces protégés

L’É­tat procède au classe­ment, lim­i­tant la lib­erté d’usage sans trans­fert de pro­priété, de zones présen­tant un intérêt envi­ron­nemen­tal par­ti­c­uli­er avec des procé­dures assur­ant nor­male­ment une recon­nais­sance d’in­térêt général (enquête publique, décret en Con­seil d’État).

Le classe­ment au titre des mon­u­ments naturels et des sites présen­tant un intérêt général artis­tique, his­torique, sci­en­tifique, légendaire ou pit­toresque (loi de 1930) soumet­tant à autori­sa­tion toute mod­i­fi­ca­tion d’aspect est util­isé au titre de la pro­tec­tion de la nature. Sauf s’il s’ag­it de milieux entière­ment minéraux, ce classe­ment n’est pas com­pat­i­ble avec l’évo­lu­tion naturelle des écosys­tèmes que l’on pré­tend figer, et ne per­met une ges­tion équili­brée que grâce à des com­pro­mis qui ne vont pas sans arbitraire.

Les zones cen­trales des parcs nationaux (loi de 1960) visent à sous­traire un espace à toute inter­ven­tion arti­fi­cielle, sus­cep­ti­ble d’en mod­i­fi­er l’aspect, la com­po­si­tion et l’évo­lu­tion. Con­traire­ment au cas des parcs améri­cains, libérés de tout droit de pro­priété et d’usage par la coloni­sa­tion, la ges­tion de nos parcs nationaux, con­fiée à des étab­lisse­ments publics, implique une lim­i­ta­tion des ini­tia­tives des pro­prié­taires encadrées par les dis­po­si­tions du décret de créa­tion et pour par­tie soumis­es à autorisation.

Le classe­ment en réserve naturelle (loi de 1976) répond à un objec­tif défi­ni, sou­vent la préser­va­tion, ou la recon­sti­tu­tion, de pop­u­la­tions d’e­spèces en voie de dis­pari­tion ou d’un milieu qui leur est par­ti­c­ulière­ment favor­able. Le motif du classe­ment, un des sept prévus par la loi, ne donne pas lieu à déter­mi­na­tion des moyens donc à déf­i­ni­tion des con­traintes effec­tives ; il n’est pas men­tion­né dans le décret de classe­ment qui vise une pro­tec­tion glob­ale du milieu, même s’il ne s’agis­sait en fait que d’un objec­tif très lim­ité. Les pou­voirs publics peu­vent ultérieure­ment con­fi­er la ges­tion d’une réserve à un organ­isme de leur choix, sou­vent une asso­ci­a­tion de pro­tec­tion de la nature, et régle­menter, voire soumet­tre à autori­sa­tion les activ­ités agri­coles, pas­torales et forestières.

Depuis une loi de 1976, le classe­ment en forêt de pro­tec­tion ” pour des raisons écologiques ou pour le bien-être de la pop­u­la­tion ” ren­tre dans la caté­gorie des espaces pro­tégés. Les con­traintes doivent être définies dans le dossier d’en­quête, ce qui lim­ite l’ar­bi­traire ultérieur et peut per­me­t­tre une ges­tion cohérente.

Les espaces partiellement protégés

Il existe bien d’autres dis­po­si­tions per­me­t­tant de lim­iter, avec des procé­dures beau­coup plus légères, la lib­erté de ges­tion au titre de la pro­tec­tion de la nature, notamment :

• les arrêtés de con­ser­va­tion de biotopes, théorique­ment lim­ités aux ” for­ma­tions naturelles peu exploitées par l’homme ” ;
• la régle­men­ta­tion des espaces boisés et zones naturelles (zones ND) par les plans d’oc­cu­pa­tion des sols ;
• l’ex­ten­sion à un objec­tif de ” main­tien des équili­bres écologiques ” (loi de 1990) des réserves de chas­se et de faune sauvage.

Cer­taines dis­po­si­tions ne con­cer­nent que la per­ma­nence de l’aspect comme la part rurale des zones de pro­tec­tion du pat­ri­moine archi­tec­tur­al, urbain et paysager, les périmètres de pro­tec­tion des mon­u­ments historiques…

Il existe de nom­breuses caté­gories de zones qui soumet­tent en fait la ges­tion à un sys­tème d’au­tori­sa­tion au nom d’ob­jec­tifs inter­prétés sou­vent de façon extensive.

Inventaires et espaces protégés

Le min­istère chargé de l’En­vi­ron­nement a fait réalis­er des inven­taires aboutis­sant à la délim­i­ta­tion de ” zones naturelles d’in­térêt écologique, fau­nis­tique et floris­tique ” et de ” zones d’im­por­tance com­mu­nau­taire pour les oiseaux “.

Les super­fi­cies sont impor­tantes : quelque 15 000 ZNIEFF (15 mil­lions d’hectares) et 300 ZICO (4,4 mil­lions d’hectares).

Les études ont été réal­isées par des ” sci­en­tifiques ” sans infor­ma­tion ni par­tic­i­pa­tion des pro­prié­taires, ce qui n’é­tait pas anor­mal pour de sim­ples inventaires.

Mais l’ad­min­is­tra­tion, les asso­ci­a­tions et les juri­dic­tions admin­is­tra­tives ont eu ten­dance à utilis­er ces inven­taires sans portée juridique comme s’ils entraî­naient des oblig­a­tions spé­ciales pour les pro­prié­taires, ges­tion­naires légitimes de ces espaces. Le terme classe­ment, nor­male­ment réservé à des espaces faisant l’ob­jet d’une procé­dure légale, a été couram­ment util­isé pour les ZNIEFF ou ZICO, entre­tenant la confusion.

Le réseau Natura 2000

La Com­mis­sion européenne a engagé la créa­tion d’un ensem­ble de ” zones spé­ciales de con­ser­va­tion ” (ZSC) d’in­térêt com­mu­nau­taire, dit réseau Natu­ra 2000, en appli­ca­tion d’une direc­tive du 21 mai 1992 sur la ” con­ser­va­tion des habi­tats naturels ain­si que de la faune et de la flo­re sauvages “.

Ces espaces, à délim­iter par les États sur des bases sci­en­tifiques sous le con­trôle de la Com­mis­sion européenne, présen­tent la par­tic­u­lar­ité de devoir con­cili­er des objec­tifs ciblés de pro­tec­tion (et non plus tous azimuts) et le développe­ment économique ; nor­male­ment la ges­tion devrait faire l’ob­jet de con­trats avec les tit­u­laires de droits réels, des procé­dures d’au­tori­sa­tion n’é­tant prévues qu’en cas d’ini­tia­tive remet­tant en cause les objec­tifs spécifiques.

Ce réseau per­me­t­trait de pass­er d’une con­cep­tion de ” ter­ri­toires sacral­isés ” gérés directe­ment ou indi­recte­ment par les pou­voirs publics à un objec­tif de développe­ment durable, les pro­prié­taires ayant à met­tre en œuvre des moyens préal­able­ment définis.

Mal­heureuse­ment, l’ad­min­is­tra­tion a fait procéder à une délim­i­ta­tion par les ” sci­en­tifiques “, sans con­cer­ta­tion ni, sauf excep­tion, étude avec des prati­ciens et les ges­tion­naires de ces espaces de la nature et de l’é­ten­due des con­traintes nécessaires.

Un pre­mier pro­jet, très ambitieux, a provo­qué une révolte des organ­i­sa­tions de pro­prié­taires et ges­tion­naires de l’e­space rur­al (le groupe des 9), l’ex­péri­ence leur ayant mon­tré que la pra­tique admin­is­tra­tive con­dui­sait à une expro­pri­a­tion ram­pante et à une mise en tutelle étroite. Cette oppo­si­tion, très mal ressen­tie par les mil­i­tants et l’ad­min­is­tra­tion chargée du pro­jet qui con­sid­érait que le ” droit à l’en­vi­ron­nement ” pri­mait tout autre droit, même con­sti­tu­tion­nel, a con­duit à revoir la procé­dure et à engager une con­cer­ta­tion per­me­t­tant de définir des ” doc­u­ments d’ob­jec­tif ” et des plans de ges­tion spécifiques.

On peut donc espér­er que l’évo­lu­tion des con­cepts de la pro­tec­tion de la nature fini­ra par pass­er dans les faits, mais cette révi­sion fon­da­men­tale se fait dans une cer­taine con­fu­sion, les délais fixés par la direc­tive étant déjà dépassés.

Les parcs naturels régionaux

Les parcs naturels régionaux ne con­stituent pas à pro­pre­ment par­ler des espaces pro­tégés. En effet la charte approu­vée par l’É­tat n’est oppos­able qu’aux col­lec­tiv­ités locales et aux ser­vices de l’É­tat qui inter­vi­en­nent dans le cadre des procé­dures normales.

Les espaces banals

L’ob­jec­tif de développe­ment durable ne saurait se lim­iter à quelques espaces, même s’ils font l’ob­jet d’une ges­tion plus intel­li­gente que par le passé. La plus grande par­tie du ter­ri­toire fait l’ob­jet d’une ” mise en valeur ” agri­cole ou forestière qui doit assur­er des revenus suff­isants pour une ges­tion répon­dant à l’ensem­ble des objec­tifs écologiques, économiques et soci­aux. Cela néces­site une évo­lu­tion des poli­tiques sec­to­rielles que le découpage admin­is­tratif, tant au niveau français qu’eu­ropéen, le jeu des organ­i­sa­tions pro­fes­sion­nelles et des groupes de pres­sion ain­si que le poids des idéolo­gies ne facili­tent pas.

On peut not­er cepen­dant qu’en marge de la poli­tique agri­cole com­mune, qui ignore l’en­vi­ron­nement, les mesures ” agri-envi­ron­nemen­tales “, mod­estes, et, depuis peu, les ” con­trats ter­ri­to­ri­aux d’ex­ploita­tion ” con­stituent les prémiss­es d’une évo­lu­tion vers une con­cil­i­a­tion des objectifs.

Vers un partenariat effectif

L’ob­jec­tif développe­ment durable des ” espaces naturels ” néces­site un véri­ta­ble parte­nar­i­at entre les acteurs de la ges­tion des espaces. Or jusqu’à présent, chaque caté­gorie cherche surtout à impos­er aux autres ses pro­pres con­cep­tions, refuse le dia­logue et pré­tend à un mono­pole de gestion.

Au lieu de s’arc-bouter sur le con­cept de gra­tu­ité des servi­tudes d’in­térêt pub­lic et sur la force de dis­po­si­tions régle­men­taires, il paraît néces­saire que les pou­voirs publics, nonob­stant les désirs hégé­moniques des mil­i­tants de la pro­tec­tion, dévelop­pent une poli­tique con­tractuelle pour obtenir une ges­tion équili­brée d’un coût raisonnable.

La revue rapi­de des modal­ités d’ap­pli­ca­tion des sys­tèmes de pro­tec­tion régle­men­taire en France mon­tre la respon­s­abil­ité des pou­voirs publics dans cet antag­o­nisme. Ces modal­ités étaient jus­ti­fiées ini­tiale­ment lorsqu’il s’agis­sait d’e­spaces pas ou peu mis en valeur par l’a­gri­cul­ture ou la sylvi­cul­ture. Elles ne le sont plus quand on souhaite obtenir un développe­ment durable sur une grande par­tie du ter­ri­toire. Une révi­sion dras­tique, à peine amor­cée, et des poli­tiques sec­to­rielles cohérentes sont un préal­able à une évo­lu­tion men­tale, qui sera longue, des parte­naires locaux.

L’ex­péri­ence a mon­tré que la ges­tion par les tit­u­laires de droits réels, d’ailleurs con­forme aux dis­po­si­tions con­sti­tu­tion­nelles, était à la fois moins coû­teuse et plus effi­cace, même pour pro­téger la nature, qu’une ges­tion con­fiée à des organ­ismes non con­traints d’en vivre. Mais l’évo­lu­tion socioé­conomique entraîne une dérive qui jus­ti­fie une inter­ven­tion des autres caté­gories, non pour se sub­stituer aux ges­tion­naires légitimes, mais pour con­tribuer sur une base sci­en­tifique et tech­nique sérieuse à la déter­mi­na­tion de modal­ités de ges­tion pat­ri­mo­ni­ale dans une per­spec­tive durable.

La méfi­ance réciproque entre parte­naires con­stitue actuelle­ment le prin­ci­pal obsta­cle à une pro­tec­tion réal­iste de la nature.

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1. La pro­tec­tion des paysages a été incluse dans la pro­tec­tion de la nature par une loi de 1976. Mais il s’ag­it seule­ment de l’aspect et non du con­cept écologique d’ensem­ble d’é­cosys­tème d’un ” pays “, ce qui aurait été justifié.

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