Orchestrer l’aménagement du territoire à tous les niveaux
Les grandes villes disposent des ressources nécessaires pour se doter des équipes pluridisciplinaires indispensables pour conduire les études d’aménagement dont elles ont besoin. Mais pour les zones rurales, le coût et la complexité de ces études restent un obstacle difficile à surmonter.
L’urbanisation est un phénomène continu sur notre planète. Au fur et à mesure que la population mondiale totale augmente, le pourcentage des personnes vivant en ville s’accroît aussi. En 2017, la planète comptait environ 7,5 milliards d’habitants dont environ 53 à 54 % d’urbains. Le seuil des 50 % a été franchi autour de l’an 2000. Je ne parlerai que de l’urbanisme que je connais un peu, celui de notre pays, la France. J’ai eu à en traiter, dans ma vie professionnelle, tant en zone rurale qu’en milieu urbain. J’ai surtout appris pendant les vingt ans où j’ai été directeur adjoint puis directeur général de l’urbanisme et de la construction de Paris, de 1982 à 2001.
Une discipline impliquant de nombreux acteurs
Les acteurs de l’aménagement urbain et de l’aménagement du territoire local sont nombreux : citoyens qui souhaitent construire, ou aménager une construction ; professionnels de l’immobilier ; propriétaires fonciers, etc. Les pouvoirs publics ont une responsabilité majeure de pilotage et d’organisation du développement et du renouvellement urbains, comme de l’aménagement du territoire local. En milieu urbain, cette responsabilité peut être qualifiée de « maîtrise d’ouvrage urbaine ». La maîtrise d’ouvrage urbaine est d’abord une vision d’ensemble de l’évolution de la ville, des villes, ainsi que des processus de cette évolution.
Faire travailler tout le monde ensemble
L’urbanisme ne peut pas être incarné par une seule personne. Il est, par essence, complexe, et le fruit de la somme de compétences multiples. L’urbanisme, ce n’est pas de l’architecture, ni du patrimoine, ni du paysage, ni de la géographie, de la sociologie, de la finance, du droit, de la poésie, de la diversité…, c’est tout cela à la fois.
De même, un orchestre symphonique n’est pas des violons, ni des violoncelles, ni des flûtes, ni des trompettes, ni des timbales…, c’est tous les instruments ensemble. Avec un chef qui assure l’harmonie d’ensemble voulue par le compositeur.
C’est pourquoi j’ai tendance à penser que les termes « urbaniste » ou « architecte urbaniste » constituent des erreurs de langage. L’urbaniste est un collectif, une équipe. Le plus grand virtuose du violon ne sera jamais un orchestre à lui tout seul.
Démocratie locale
Il convient dans cette analyse de tenir compte d’une obligation légale de démocratie locale. L’article législatif L 103–2 du code de l’urbanisme stipule en effet que les principaux projets d’urbanisme doivent faire l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Cela concerne l’élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; la création d’une zone d’aménagement concerté ; et les projets et opérations d’aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d’affecter l’environnement ou l’activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d’État. Cela signifie notamment que les études préalables aux actions d’urbanisme doivent être réalisées par des structures très proches des élus locaux responsables desdites actions.
Terminologie
Les termes « urbanisme » et « aménagement urbain » sont presque des synonymes. Ce sont des termes utilisés essentiellement pour les villes grandes et moyennes. C’est pourquoi les termes « urbanisme » et « aménagement du territoire local » sont utilisés indifféremment ici.
Un quatuor à défaut d’orchestre
Se payer un orchestre propre est un peu utopique, sauf dans les métropoles et les grandes agglomérations. Si l’on veut se limiter au minimum, ce sera par un « quatuor » : la poésie (le cadre de vie, le beau), le social (le vivre ensemble), le droit (code d’urbanisme, réglementations…) et la finance. Ce « quatuor » de base illustre bien le caractère pluridisciplinaire de l’urbanisme et de l’aménagement urbain.
Urbanisme et organisation territoriale
Depuis les lois de décentralisation des années 1970, les décisions en matière d’urbanisme ont été transférées de l’État aux maires ou aux autorités intercommunales compétentes. Soyons ambitieux et souhaitons que les autorités responsables disposent d’équipes plus larges que des quatuors : des « équipes-orchestres ». Mais qui peut les payer ? Paris, oui, les grandes communautés urbaines de Lyon, Marseille, Bordeaux et d’autres, oui. Et les villes moyennes et les communes rurales ? Certes, il existe des sociétés privées compétentes. Mais l’urbanisme est d’intérêt public. Certaines missions partielles peuvent être sous-traitées à des partenaires privés. Mais la maîtrise d’ouvrage urbaine est du ressort de la collectivité publique, c’est-à-dire des élus locaux ou de leurs délégataires, notamment les sociétés d’économie mixte d’aménagement.
Pour pouvoir posséder et rémunérer une équipe pluridisciplinaire publique d’urbanisme et d’aménagement du territoire local, il faut une surface suffisante en termes d’enjeux, de territoire, de moyens financiers. À cet égard, il est intéressant de mettre en regard l’urbanisme et l’aménagement du territoire local d’une part, l’organisation territoriale de notre pays d’autre part.
Des structures pas toujours adéquates
Depuis de nombreuses années, et en dehors des grandes villes, nos structures territoriales ne favorisent pas la création et l’existence d’équipes pluridisciplinaires publiques capables de proposer un urbanisme et un aménagement du territoire local harmonieux.
Les grandes villes, les communautés urbaines, les métropoles ont les moyens de constituer auprès des élus des services d’études et des services opérationnels suffisamment étoffés.
Mais qu’en est-il des petites villes et des communes rurales ? L’existence à ces niveaux extrêmement atomisés d’équipes pluridisciplinaires du type « Atelier public d’urbanisme et d’aménagement du territoire local » est totalement utopique et illusoire. Les lois de décentralisation des années 1970 ont transféré les compétences d’urbanisme de l’État aux maires. Mais elles n’ont pas mis en place les conditions permettant que ces compétences soient exercées à des niveaux de territoire adéquats.
Émiettement communal
Il y a en France quelque 35 500 communes, dont 25 500 (72 %) ont moins de 1 000 habitants. Les pouvoirs publics ont choisi, dans la durée, de ne pas remettre en cause l’existence des communes. C’est pourquoi des efforts importants ont été faits pour créer des structures de coopération intercommunale. Les métropoles et les communautés urbaines sont les deux statuts qui concernent les plus grandes agglomérations ; à la date du 1er janvier 2018, les métropoles étaient au nombre de 21, dont la métropole du Grand Paris. Elles regroupent 904 communes et 17,9 millions d’habitants ; les communautés urbaines étaient au nombre de 11, avec 523 communes et 2,4 millions d’habitants. En dehors des métropoles et des communautés urbaines, les structures intercommunales de base sont les établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI à fiscalité propre, qui sont de deux natures : les communautés d’agglomération, qui regroupent des ensembles de plus de 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs villes de plus de 15 000 habitants ; les communautés de communes regroupant des communes au-dessous de ces seuils. Les communautés de communes correspondent à l’espace rural et aux bassins de vie des petites villes.
“La maîtrise d’ouvrage urbaine est du ressort
de la collectivité publique, c’est-à-dire
des élus locaux ou de leurs délégataires”
Coopérations intercommunales
Au terme des schémas départementaux de coopération intercommunale, l’ensemble du territoire national est aujourd’hui couvert par des EPCI. Outre les métropoles et les communautés urbaines, on compte environ 220 communautés d’agglomération, regroupant un peu plus de 7 400 communes et 23 millions d’habitants et environ 1 000 communautés de communes, regroupant environ 26 400 communes et 22,4 millions d’habitants.
En 2017, un peu moins de la moitié des quelque 1 200 EPCI, regroupant 18 000 communes, étaient compétents en matière de plans locaux d’urbanisme, qui sont les documents d’urbanisme communaux ou intercommunaux créés par la loi dite SRU (Solidarité et renouvellement urbains) votée en l’an 2000.
La loi du 24 mars 2014, dénommée « Alur », stipule que les communautés d’agglomération et les communautés de communes deviennent, de droit, compétentes en matière de plan local d’urbanisme trois ans après la publication de la loi, soit en 2017, sauf minorité de blocage et sauf si la commune souhaite poursuivre seule une procédure déjà engagée.
Si l’on examine la population moyenne des communautés d’agglomération d’une part, des communautés de communes d’autre part, le constat est le suivant ; la population moyenne des communautés d’agglomération est de 106 300 habitants, celle des communautés de communes est de 22 200 habitants.
Parents pauvres
Il est clair que si les communautés d’agglomération ont peut-être une largeur a priori suffisante pour se doter de compétences humaines nécessaires à l’urbanisme et à l’aménagement du territoire local, il n’en est pas de même pour les communautés de communes.
J’en tire pour ma part la conclusion que, malgré l’effort considérable fait par notre pays en matière d’intercommunalité, les territoires ruraux resteront longtemps encore les parents pauvres en matière d’aménagement harmonieux du territoire local.
