L’innovation économique dans les services d’eau

« L’homme est devenu trop puis­sant pour se per­me­t­tre de jouer avec le mal. L’excès de sa force le con­damne à la ver­tu », aver­tis­sait le biol­o­giste Jean Ros­tand il y a près d’un demi-siè­cle dans Inquié­tudes d’un biol­o­giste. L’environnement est aujourd’hui affec­té de mul­ti­ples maux, et ce n’est pas un hasard si c’est notre civil­i­sa­tion de l’éphémère qui a inven­té la notion de développe­ment durable. Trop sou­vent, les hommes se sont aven­turés au-delà des fron­tières de la péren­nité écologique. Leur idylle défunte avec l’eau en témoigne. Cette sit­u­a­tion nous invite à revoir les fonde­ments de l’économie des ser­vices d’eau.

REPÈRES
Tra­di­tion­nelle­ment, le ser­vice d’eau se rémunère en inté­gral­ité ou en grande par­tie par les ventes d’eau. Cette car­ac­téris­tique remonte aux préoc­cu­pa­tions hygiénistes qui ont présidé à sa fon­da­tion au XIX^e siècle.
L’intérêt général exigeait d’augmenter la con­som­ma­tion d’eau des ménages pour amélior­er leur hygiène, et aus­si pour pou­voir financer les exten­sions de réseau.
La révo­lu­tion san­i­taire que les grandes villes d’Europe ont alors con­nue et qui a con­duit, en cinquante ans, à allonger l’espérance de vie de plus de dix années, a été étroite­ment liée à la dis­tri­b­u­tion d’eau potable et à la col­lecte des eaux usées par les égouts.
Quand on apporte ces deux ser­vices, on apporte la san­té publique.

Un modèle économique à revoir

Les coûts s’alourdissent à cause des normes san­i­taires et environnementales

Aujourd’hui, le mod­èle économique dont les ser­vices d’eau ont hérité, que ceux-ci soient en régie ou gérés par des sociétés privées, est con­fron­té à plusieurs dif­fi­cultés majeures. La pre­mière réside dans la rareté crois­sante des ressources en eau douce. Elle heurte de plein fou­et la logique économique qui a été bâtie : étant rémunéré en pro­por­tion des vol­umes ven­dus, le ser­vice d’eau a intérêt à les aug­menter, ce qui accroît les prélève­ments dans la nature.

La récente oblig­a­tion de lim­iter les mètres cubes puisés dans les riv­ières et les nappes boule­verse la logique com­mer­ciale en vigueur : loin de chercher à ven­dre plus, ce ser­vice doit chercher à ven­dre moins, alors même qu’il est payé par les ventes.

Autrement dit, on lui demande d’instaurer des pra­tiques réduisant ses pro­pres recettes. Pour réc­on­cili­er l’environnement et le finance­ment du ser­vice d’eau, il con­vient de rétribuer ce dernier de telle sorte qu’il préserve les ressources en eau, sans toute­fois sac­ri­fi­er les gains obtenus en matière de san­té publique.

Effet de ciseau

Le poids des coûts fixes
L’eau est une indus­trie de coûts fix­es, dont le pro­duit, le mètre cube, se fac­ture aux vol­umes. 80% de ses coûts sont fix­es, alors que 80% de ses recettes sont vari­ables. Ce mode de rémunéra­tion et cette struc­ture de coûts frag­ilisent l’équilibre financier du ser­vice lorsque se tassent les con­som­ma­tions d’eau.

La sec­onde rai­son qui milite pour la révi­sion du busi­ness mod­el des ser­vices d’eau naît de l’effet de ciseau – dans les pays dévelop­pés – entre l’augmentation des coûts et l’amenuisement réguli­er des recettes. Cette diver­gence sape, sur le long terme, leur via­bil­ité financière.

D’un côté, les coûts du ser­vice d’eau s’alourdissent, à cause du ren­force­ment des normes san­i­taires et envi­ron­nemen­tales, mais aus­si des mis­sions sup­plé­men­taires dont on l’a chargé (traite­ment des eaux plu­viales, coopéra­tion décen­tral­isée, amélio­ra­tion des voiries, entre­tien des riv­ières, etc.).

En France, l’eau représente env­i­ron 1 € par jour et par foyer

On attend aujourd’hui de lui bien plus que ce qu’on en attendait hier. Toutes ces requêtes addi­tion­nelles majorent les dépens­es du ser­vice d’eau, sans qu’ait été sys­té­ma­tique­ment ajustée son équa­tion économique.

De l’autre côté, depuis le milieu des années 1990, l’assiette de fac­tura­tion des ser­vices d’eau décline régulière­ment dans les grandes villes européennes, à rai­son de 1% par an en moyenne. La « tare » orig­inelle que pos­sède l’économie de l’eau, comme, du reste, d’autres secteurs d’activité, ampli­fie l’impact financier de cette baisse des vol­umes vendus.

Réinventer l’architecture économique

Mem­brane de nanofil­tra­tion de l’usine de Méry-sur-Oise, Syn­di­cat des eaux d’Île-de-France. © PHOTOTHÈQUE VEOLIA – JEAN-MARIE RAMÈS

Il nous faut donc con­stru­ire une archi­tec­ture économique, et, par­tant, un sys­tème de rémunéra­tion, qui dote le ser­vice d’eau des moyens financiers qui lui sont néces­saires, sans être en porte-à-faux avec l’intérêt général, et en par­ti­c­uli­er avec la préser­va­tion de ressources en eau douce qui se raréfient.

Car aucune activ­ité économique ne saurait per­dur­er si elle con­tred­it les intérêts à long terme de la col­lec­tiv­ité et du ter­ri­toire où elle s’exerce. En pra­tique, plusieurs pistes se dessi­nent pour rénover le mod­èle économique des ser­vices d’eau.

Rémunérer le service de base par l’abonné, le reste par le contribuable

La solu­tion en théorie la plus sim­ple serait de ne faire pay­er par l’abonné du ser­vice d’eau que les élé­ments réelle­ment liés à celui-ci. Les autres mis­sions, qui s’écartent de ce ser­vice stric­to sen­su, par exem­ple la lutte con­tre les inon­da­tions ou la réha­bil­i­ta­tion des cours d’eau, prof­i­tent à l’ensemble des habi­tants d’un ter­ri­toire : elles doivent donc être financées par ceux-ci, et non par les seuls abon­nés du service.

Con­crète­ment, le ser­vice d’eau évoluerait vers un finance­ment mixte entre usager et con­tribuable. Cela se pra­tique déjà aux Pays-Bas, par exem­ple, où l’assainissement est en par­tie financé par les impôts locaux.

Limiter les dépenses des ménages

En autorisant des apports financiers externes, ce sys­tème aurait, de plus, le mérite d’élargir les mon­tants disponibles pour main­tenir l’eau potable et l’assainissement à ceux qui ont déjà accès à ces ser­vices essen­tiels, mais risquent de s’en voir privés en rai­son de dif­fi­cultés économiques.

« L’eau paye l’eau »
Le sché­ma économique, dans lequel les ser­vices addi­tion­nels prof­i­tant à l’ensemble des habi­tants sont financés par l’impôt, per­me­t­trait de revenir à une plus stricte appli­ca­tion du principe « l’eau paie l’eau », principe dont on s’est pro­gres­sive­ment éloigné dans les pays indus­tri­al­isés, l’eau payant aujourd’hui bien plus que l’eau, entre autres en France comme le soulig­nait le Con­seil d’État dans son rap­port de 2010, « L’eau et son droit ».

D’après l’OCDE, la fac­ture d’eau ne doit pas dépass­er 3% du revenu des ménages pour que ces deux ser­vices demeurent accessibles.

En France, elle représente en moyenne 0,8 % de leur bud­get, soit env­i­ron 1€ par jour et par foy­er. Bien que ce pour­cent­age reste très inférieur aux recom­man­da­tions de l’OCDE, de nom­breuses per­son­nes se retrou­vent au-dessus de ce seuil, en rai­son de la crise actuelle. Beau­coup de pays européens con­nais­sent une sit­u­a­tion similaire.

Instaurer une rémunération fondée sur les performances

En France, l’eau représente env­i­ron 1 € par jour et par foyer

Dans ce mod­èle, la col­lec­tiv­ité rétribue l’opérateur en fonc­tion de ses per­for­mances. Ses revenus résul­tent d’une com­bi­nai­son entre le respect des objec­tifs fixés et les vol­umes fac­turés ; elle ne repose donc plus unique­ment sur les mètres cubes ven­dus. Ce sys­tème encour­age le ser­vice d’eau à amélior­er ses per­for­mances : avec cette approche, pour accroître ses recettes, il ne sert à rien à l’opérateur de ven­dre davan­tage de mètres cubes, mais de par­venir aux objec­tifs prévus.

Ce mod­èle répond à une attente des clients. Plus que des vol­umes, ils désirent acheter de la per­for­mance : de la per­for­mance tech­nique, de la per­for­mance économique, de la per­for­mance envi­ron­nemen­tale, et par­fois aus­si de la per­for­mance sociale. À l’avenir, les presta­tions seront, pour l’essentiel, rémunérées à par­tir de l’appréciation de ces dif­férentes performances.

Dissocier les volumes vendus des volumes prélevés dans le milieu naturel

Con­struc­tion de l’usine de recy­clage des eaux usées de
Al Wath­ba, à Abu Dhabi.  © PHOTOTHÈQUE VEOLIA – STÉPHANE LAVOUÉ

Dans le recy­clage des eaux usées, la rémunéra­tion de l’opérateur est pro­por­tion­nelle aux vol­umes fac­turés mais, et c’est là l’important, ceux-ci sont décon­nec­tés des vol­umes pris dans la nature. Dès lors, l’incitation à « ven­dre plus » résul­tant de recettes assis­es sur les mètres cubes con­som­més n’entre plus en con­tra­dic­tion avec l’impératif écologique de « préserv­er les ressources naturelles ». Au lieu de chang­er de mode de rémunéra­tion, on change de ressources en eau. Cela ne con­trarie pas l’équilibre financier du ser­vice, ni l’obligation de faire de la marge pour inve­stir, ni, enfin, la sauve­g­arde des ressources en eau douce.

Le recy­clage des eaux usées coûte moins cher que le dessale­ment d’eau de mer

Au plan économique, le recy­clage des eaux usées affiche de mul­ti­ples avan­tages : l’eau usée se trou­ve pré­cisé­ment là où on en a besoin, elle est la seule ressource qui croisse avec le développe­ment économique, elle est – une fois épurée – moins chère à traiter que l’eau de mer.

Au plan envi­ron­nemen­tal, la réu­til­i­sa­tion des eaux usées réduit les ponc­tions dans des ressources en eau douce rares, ain­si que la charge pol­lu­ante rejetée in fine dans le milieu naturel.

Vers un quadruplement du recyclage

Un cas d’école
Le sché­ma économique fondé sur les per­for­mances se ren­con­tre déjà. Dans le cadre du con­trat de régie intéressée con­clu entre le Syn­di­cat des eaux d’Île-de-France et Veo­lia Eau, 80% de la rémunéra­tion du ges­tion­naire privé dépen­dent d’objectifs de qual­ité et de maîtrise des charges.
178 indi­ca­teurs de per­for­mance, assor­tis d’un mécan­isme d’intéressement et de pénal­ités, ont été mis en place pour éval­uer l’action de l’opérateur. Cet exem­ple illus­tre que les vol­umes d’eau ven­dus sont de moins en moins le prin­ci­pal étalon de mesure des con­trats d’eau.

Les capac­ités mon­di­ales instal­lées pour le recy­clage devraient quadru­pler au cours des dix prochaines années, tant il est vrai que, dans un con­texte de rareté crois­sante, l’eau est une ressource trop pré­cieuse pour n’être util­isée qu’une fois avant d’être resti­tuée à la nature. Si les nou­velles raretés appel­lent l’invention de nou­velles ressources, elles provo­quent l’avènement de nou­velles formes productives.

À l’économie fondée sur la dégra­da­tion des ressources se sub­stitue une économie de la trans­for­ma­tion de l’eau « inutile » en eau utile. En val­orisant ce qui ne valait rien, le mod­èle économique du recy­clage donne aux munic­i­pal­ités, aux indus­triels et aux agricul­teurs les moyens de sat­is­faire leurs besoins à moin­dre coût, tout en lim­i­tant l’impact sur l’environnement.

Créer de nouvelles sources de rémunération

Utilis­er les eaux usées
Fab­ri­quer une voiture demande 400 000 litres d’eau ; une paire de jeans, 11 000 litres ; un télé­phone portable, 1 300 litres. Pour chaque unité de PNB pro­duite, la Chine dépense cinq fois plus d’eau que le Japon (source : McK­in­sey Glob­al Insti­tute, 2009).
On par­le beau­coup de dématéri­alis­er la crois­sance économique, il con­vient aus­si de la « déshy­drater ». En décou­plant les util­i­sa­tions des prélève­ments, le recy­clage des eaux usées max­imise les usages pour une même quan­tité de ressource ini­tiale. En don­nant une sec­onde vie aux eaux usées, il mul­ti­plie la pro­duc­tiv­ité du mètre cube d’eau.

Une autre solu­tion pour garan­tir l’équilibre économique des ser­vices d’eau et d’assainissement con­siste bien sûr à dévelop­per de nou­velles recettes finan­cières. En dehors du recy­clage des eaux usées qui crée un flux réguli­er de revenus en changeant une nui­sance en ressource com­mer­cial­is­able, il existe d’autres pos­si­bil­ités, notam­ment la pro­duc­tion d’énergie à par­tir des infra­struc­tures d’eau.

C’est alors « l’eau et l’énergie qui paient l’eau », sachant, toute­fois, que l’énergie reven­due provient elle-même de l’eau ou de la matière organique que celle-ci con­tient. La piste la plus promet­teuse réside dans la val­ori­sa­tion du poten­tiel énergé­tique des eaux usées. Depuis longtemps, on con­sid­ère les boues d’épuration comme une source d’énergie. À juste titre, car une tonne de boues séchées pos­sède la même valeur calori­fique qu’une tonne de bois.

Mais depuis peu, grâce aux pro­grès accom­plis par nos équipes, un grand rêve du monde de l’eau vient de s’accomplir : nous savons désor­mais con­cevoir des sta­tions d’épuration énergé­tique­ment neu­tres, qui pro­duisent toute l’énergie dont elles ont besoin pour fonctionner.

Des modèles difficiles à changer

Usine de dessale­ment d’eau de mer de Syd­ney, Australie.
 © VEOLIA WATER AUSTRALIA – BOB PETERS

La muta­tion du mod­èle économique des ser­vices d’eau est en cours. Ain­si, le recy­clage des eaux usées se dif­fuse rapi­de­ment aux États-Unis, en Aus­tralie, à Sin­gapour, en Espagne, etc.

Mais cer­taines des solu­tions évo­quées ci-dessus, en par­ti­c­uli­er celles qui com­bi­nent rémunéra­tion par la fac­ture d’eau et par l’impôt, dépen­dent de l’accord des col­lec­tiv­ités, voire d’une mod­i­fi­ca­tion lég­isla­tive. Pour qu’elles devi­en­nent réal­ité, encore faut-il que le lég­is­la­teur et les clients les acceptent. Mais com­ment éviter de reporter sur l’eau potable des coûts sans rap­port immé­di­at avec elle, si les col­lec­tiv­ités s’y opposent, sous pré­texte que financer des mis­sions par la fac­ture d’eau est plus indo­lore que par les impôts ?

Une autre rai­son pour laque­lle cer­tains mod­èles économiques intéri­orisent encore peu les prob­lé­ma­tiques de la rareté et de la pol­lu­tion vient du fait qu’ils pénalisent les com­porte­ments vertueux ou, à tout le moins, qu’ils ne les récom­pensent pas. C’est le cas des activ­ités de coûts fix­es qui fac­turent aux vol­umes, comme l’alimentation en eau potable.

Sous-tarification de l’eau et surexploitation des ressources

Les poli­tiques tar­i­faires brouil­lent par­fois le sig­nal économique au consommateur

De même, les objec­tifs antag­o­nistes que pour­suiv­ent les poli­tiques tar­i­faires brouil­lent par­fois le sig­nal économique adressé au consommateur.

D’un côté, elles visent à stim­uler la crois­sance et ren­dre les ser­vices publics acces­si­bles à tous, ce qui exige de main­tenir le prix de l’eau bas.

De l’autre, elles sont un out­il pour com­bat­tre les pol­lu­tions et exprimer la rareté des ressources naturelles.

Ce qui implique de relever le prix de l’eau. En Ital­ie ou en Espagne, les prix de l’eau sont grossière­ment sous-éval­ués. Or il existe un lien direct entre la sur­ex­ploita­tion des ressources et la sous-tar­i­fi­ca­tion de l’eau.

Aus­si un objec­tif des poli­tiques tar­i­faires devrait-il être de don­ner un prix à la nature et un coût à la pol­lu­tion, sans réduire les mécan­ismes de sol­i­dar­ité, pour que tous, y com­pris les pau­vres, béné­fi­cient de l’eau potable et de l’assainissement.

Une économie mutualisée

Implicite­ment, l’économie nous rap­pelle que l’eau est une grande mutuelle. Tous les habi­tants d’un bassin hydrologique sont inter­dépen­dants, pour le meilleur usage de l’eau ou pour le pire. Ces innom­brables mutuelles de l’eau, dis­séminées dans le monde entier, il con­vient de les gér­er avec soin pour éviter ce que cer­tains dénom­ment « l’épuisement de la nature ».

Sans aucun doute, une meilleure archi­tec­ture économique des ser­vices d’eau peut aider l’homme à faire la paix avec celle-ci. Si l’homme est le pre­mier enne­mi de l’eau, il est aus­si, lorsqu’il le veut et s’en donne les moyens, son meilleur ami.

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