Les perspectives du développement durable

REPÈRES
La France compte plus de 32 mil­lions de loge­ments, alors que la pro­duc­tion annuelle est de 300 000 à 420 000 unités (record atteint en 2011). Les enjeux de développe­ment durable y con­cer­nent aus­si bien le parc exis­tant que la pro­duc­tion neuve, avec toute­fois des prob­lé­ma­tiques et des approches sen­si­ble­ment différentes.

Une politique de construction

La poli­tique de développe­ment durable en matière de loge­ment doit répon­dre à ce para­doxe appar­ent : com­ment con­tin­uer à con­stru­ire mas­sive­ment des loge­ments en France pour répon­dre à des besoins quan­ti­tat­ifs crois­sants, tout en en lim­i­tant l’impact environnemental ?

Lut­ter con­tre l’étalement urbain et les phénomènes de périurbanisation

La pre­mière réponse est urbaine : il s’agit avant tout de lut­ter con­tre l’étalement urbain et les phénomènes de péri­ur­ban­i­sa­tion à l’œuvre dans les prin­ci­pales aggloméra­tions français­es depuis trente ans. Les poli­tiques d’aménagement con­duites par les col­lec­tiv­ités locales via leurs Sché­mas de cohérence ter­ri­to­ri­ale et Plans locaux d’urbanisme doivent désor­mais priv­ilégi­er une den­si­fi­ca­tion de l’espace déjà urbanisé.

Nouvelles normes

La sec­onde réponse est d’ordre tech­nique : il s’agit de pro­mou­voir la réal­i­sa­tion de bâti­ments sobres en énergie, s’inscrivant du reste pour cer­tains dans des « éco­quartiers » dont la con­cep­tion même découle des principes du développe­ment durable. On assiste ain­si depuis cinq ans à la mul­ti­pli­ca­tion de ces « éco­quartiers », au risque de voir cette appel­la­tion se vider pro­gres­sive­ment de son sens et impos­er une stan­dard­i­s­a­tion des process d’aménagement.

Den­si­fi­ca­tion difficile
Les poli­tiques de lutte con­tre l’étalement urbain ne sont pas sim­ples à met­tre en œuvre, car elles se heur­tent au refus de la den­si­fi­ca­tion par les habi­tants, à la néces­sité de répon­dre rapi­de­ment aux besoins dans les aggloméra­tions con­fron­tées à une forte crois­sance démo­graphique, alors que les poli­tiques d’intensification urbaine peu­vent néces­siter des délais de mise en œuvre man­i­feste­ment incom­pat­i­bles avec cet enjeu, et à l’incapacité récur­rente des pou­voirs publics à instau­r­er une gou­ver­nance adap­tée tran­scen­dant les égoïsmes communaux.

Au niveau des bâti­ments, la recherche de la per­for­mance envi­ron­nemen­tale passe par la norme, les inno­va­tions tech­niques et le développe­ment de « labels » tou­jours plus exigeants.

Les effets sur la qual­ité de la pro­duc­tion de loge­ments en France en sont indé­ni­ables. Avec néan­moins quelques réserves ten­ant aux coûts induits et au fait que ces dis­posi­tifs peu­vent con­duire à des choix dis­cuta­bles tant en ter­mes d’architecture (risque par­fois de sys­té­ma­ti­sa­tion de « ther­mos » cubiques) que de solu­tions tech­niques (qua­si-oblig­a­tion de recourir à des solu­tions énergé­tiques non fondées sur l’électricité, cette dernière étant pénal­isée par les mod­èles de cal­cul asso­ciés à la norme alors que l’électricité peut avoir dans cer­tains cas un réel intérêt économique pour les futurs occupants).

Enfin, les retours d’expérience des pre­miers bâti­ments BBC livrés met­tent en évi­dence des dif­fi­cultés dans l’appropriation par les habi­tants des spé­ci­ficités de fonc­tion­nement de leur habi­tat et soulig­nent la néces­sité de mesures d’accompagnement des habi­tants, au risque sinon de ne pas attein­dre les objec­tifs initiaux.

Une préoccupation économique et sociale

Les enjeux soci­aux et économiques liés à la con­struc­tion neuve de loge­ments sont tout aus­si impor­tants que les prob­lé­ma­tiques envi­ron­nemen­tales. On doit être con­scient de l’impérieuse néces­sité de con­serv­er un rythme de pro­duc­tion de loge­ments en France soutenu au regard de l’évolution des car­ac­téris­tiques sociodé­mo­graphiques de notre pays.

Un sur­coût significatif
En pre­mier lieu, le sur­coût engen­dré par les normes est sen­si­ble (env­i­ron 10% à chaque généra­tion de bâti­ments répon­dant à une évo­lu­tion de la régle­men­ta­tion ther­mique), au risque de con­duire à des coûts de con­struc­tion dif­fi­cile­ment com­pat­i­bles avec un prix de vente bas ou un loy­er de sor­tie « social » ou maîtrisé.

L’allongement de la durée de vie, l’accroissement du nom­bre de divorces, les sol­des naturel et migra­toire excé­den­taires (0,7 % par an) sont autant de fac­teurs qui nous oblig­ent à vis­er la con­struc­tion de 400 000 à 500 000 loge­ments par an.

Le pre­mier enjeu aujourd’hui est de pass­er d’une approche macro­scopique des besoins à l’échelle nationale à une appré­ci­a­tion locale de ces besoins (ce que font de mieux en mieux les Pro­grammes locaux de l’habitat élaborés par les inter­com­mu­nal­ités), mais égale­ment d’arriver à une con­duite effec­tive des poli­tiques de con­struc­tion par l’échelon local.

Il serait utile de franchir une nou­velle étape dans la décentralisation

De ce point de vue, et sans remet­tre en ques­tion la néces­sité pour l’État, garant de la cohé­sion sociale de la nation, de con­serv­er un rôle impor­tant dans l’élaboration de straté­gies nationales et d’outils financiers, fis­caux et lég­is­lat­ifs, il serait utile de franchir une nou­velle étape dans la décen­tral­i­sa­tion de la mise en œuvre des poli­tiques locales de l’habitat en octroy­ant, par exem­ple, la pos­si­bil­ité pour les inter­com­mu­nal­ités d‘adapter tel ou tel dis­posi­tif fis­cal, quitte à con­tin­gen­ter les quan­tités pro­duites de manière à maîtris­er la dépense publique d’État associée.

On étendrait ain­si au secteur privé le dis­posi­tif des con­ven­tions de délé­ga­tion des aides à la pierre aux inter­com­mu­nal­ités et départe­ments qui a con­nu un suc­cès promet­teur dans le champ du loge­ment social.

Améliorer le parc existant : une priorité

Les enjeux de développe­ment durable pour le parc de loge­ments ne sauraient évidem­ment se lim­iter à la seule pro­duc­tion neuve. L’intervention sur le parc exis­tant est déter­mi­nante. Qu’elles soient d’initiative nationale (le Grenelle de l’environnement) ou locale (les Plans cli­mat et autres Agen­das 21 dévelop­pés par la plu­part des grandes col­lec­tiv­ités locales), toutes les poli­tiques publiques de développe­ment durable font aujourd’hui de la réno­va­tion du parc exis­tant de loge­ments une priorité.

La per­for­mance énergé­tique du parc de loge­ments exis­tants est une préoc­cu­pa­tion pre­mière au plan envi­ron­nemen­tal : en effet, 60% des loge­ments en France ont été con­stru­its avant 1975, date de la pre­mière régle­men­ta­tion ther­mique, et la con­som­ma­tion d’énergie moyenne des loge­ments est estimée à 260 kWh ep./m²/an pour le secteur privé (et 220 kWh ep./m²/an pour le loge­ment social).

Un parc locatif social exemplaire

Du fait de leur mis­sion d’accueil des ménages aux revenus moyens ou mod­estes, voire en sit­u­a­tion de pré­car­ité, de l’ampleur du parc qu’ils gèrent (4,2 mil­lions de loge­ments) et de leur organ­i­sa­tion insti­tu­tion­nelle, les bailleurs soci­aux sont des parte­naires priv­ilégiés des poli­tiques de développe­ment durable dans le parc exis­tant ; et cela, même si la per­for­mance énergé­tique moyenne de leur parc est sen­si­ble­ment meilleure que celle du parc privé, en rai­son notam­ment du développe­ment à la fin des années 1970 des pre­mières poli­tiques d’amélioration ther­mique du parc de loge­ments soci­aux, con­séc­u­tive­ment aux pre­miers chocs pétroliers.

Trouver un équilibre

Des prob­lé­ma­tiques multiples
En sus des ques­tions énergé­tiques, d’autres prob­lé­ma­tiques envi­ron­nemen­tales liées à l’habitat méri­tent d’être pris­es en con­sid­éra­tion. Il en va ain­si des ques­tions de san­té (traite­ment de l’amiante, du plomb, du radon, salubrité de l’air et de l’eau, canal­i­sa­tions d’eau en plomb, etc.), de maîtrise de la con­som­ma­tion d’eau (potable et non potable), de per­for­mance des dis­posi­tifs de récupéra­tion et de traite­ment des eaux plu­viales et usées, etc.

S’il est pos­si­ble d’adresser un sat­is­fecit d’ensemble aux parte­naires de la poli­tique définie par le Grenelle de l’environnement, il con­vient toute­fois de rester vig­i­lant sur les insuff­i­sances ou excès aux­quels cette poli­tique pour­rait conduire.

Il est ain­si néces­saire de s’interroger sur la « lim­ite » à fix­er à cer­taines opéra­tions de réha­bil­i­ta­tion ther­mique. La recherche de la per­for­mance max­i­male peut par­fois con­duire à ce titre à des sur­coûts déraisonnables, le gain des derniers kilo­wattheures pou­vant néces­siter de recourir à des solu­tions tech­niques lour­des et onéreuses, en rup­ture com­plète avec les dis­posi­tifs tech­niques préexistants.

La recherche de la per­for­mance max­i­male peut con­duire à des sur­coûts déraisonnables

Il est indis­pens­able de garder à l’esprit que les moyens financiers des bailleurs soci­aux sont lim­ités et que l’efficacité de l’allocation de ces moyens aux dif­férentes opéra­tions d’entretien et amélio­ra­tion de leur pat­ri­moine doit être recher­chée, de même que la maîtrise à court terme des loy­ers. La décli­nai­son des objec­tifs du Grenelle de l’environnement chez un bailleur social ne doit pas s’appuyer unique­ment sur une stratégie fondée sur la réal­i­sa­tion d’opérations de réha­bil­i­ta­tion énergé­tique impor­tantes du pat­ri­moine le plus éner­gi­vore, opéra­tions sou­vent com­plex­es et coû­teuses et ne s’adressant donc, in fine, qu’à une minorité de locataires.

Elle doit être com­plétée par d’autres inter­ven­tions rel­e­vant plutôt de travaux plus légers, voire de la « sim­ple » rené­go­ci­a­tion de con­trats de four­ni­ture d’énergie, qui sont à même d’offrir des gains sig­ni­fi­cat­ifs pour de très nom­breux locataires : pro­grammes de rem­place­ment de chaudières, pose de robi­nets ther­mo­sta­tiques, rééquili­brage de réseau, change­ment de menuis­eries, etc.

Une stratégie pour le parc privé

Con­ven­tions d’utilité sociale 
L’objectif du Grenelle de l’environnement est de con­duire la réno­va­tion énergé­tique de 800000 loge­ments soci­aux d’ici à 2020. Dans ce con­texte, dès 2009, le monde HLM s’est engagé aux côtés de l’État, qui a élaboré des out­ils financiers au ser­vice de cette ambi­tion. Une pre­mière con­ven­tion s’est traduite par l’engagement pour la réno­va­tion énergé­tique de plus de 100000 loge­ments éner­gi­vores (éti­quettes de classe­ment E, F et G essen­tielle­ment) en deux ans. Chaque organ­isme a ensuite été amené à pren­dre, en 2011, à l’égard de l’État, des engage­ments de réha­bil­i­ta­tion énergé­tique pré­cis dans les Con­ven­tions d’utilité sociale (CUS), cadre con­tractuel priv­ilégié aujourd’hui.

Dès 2000, face à la résur­gence mas­sive de loge­ments insalu­bres en France, les gou­verne­ments ont souhaité relancer une ambitieuse poli­tique de traite­ment de cet habi­tat dégradé par­ti­c­ulière­ment nocif au plan san­i­taire et envi­ron­nemen­tal, cela doit demeur­er la pre­mière pri­or­ité des poli­tiques publiques de développe­ment durable.

Si des dis­posi­tifs d’accompagnement à la réal­i­sa­tion de travaux visant les économies d’énergie et l’amélioration de la qual­ité envi­ron­nemen­tale des bâti­ments ont été engagés depuis longtemps via les sub­ven­tions de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et les crédits d’impôt pour l’installation de cer­tains équipements économes, il con­vient d’admettre que ce sont le Grenelle de l’environnement et le Plan bâti­ment Grenelle qui ont fait émerg­er autour de ces ques­tions une véri­ta­ble stratégie publique d’ensemble qui s’est traduite par une pri­or­ité des inter­ven­tions de l’ANAH sur ces thé­ma­tiques, une mod­i­fi­ca­tion des dis­posi­tifs fis­caux exis­tants et la créa­tion de nou­veaux out­ils des­tinés à mul­ti­pli­er le nom­bre de loge­ments réha­bil­ités (éco­prêt à taux zéro et pro­gramme « Habiter mieux » de lutte con­tre la pré­car­ité énergétique).

L’écoprêt à taux zéro a ren­con­tré un cer­tain suc­cès à son lance­ment en 2010 (79 000 prêts dis­tribués) avant d’être con­fron­té à une chute impor­tante en 2011 (moins de 45 000 prêts con­trac­tés). Ce résul­tat, pour­tant sig­ni­fi­catif, reste loin de l’objectif de 400 000 réno­va­tions par an affiché dans la loi.

Pré­car­ité énergétique
On estime qu’aujourd’hui plus de 3,3 mil­lions de ménages logés dans le parc privé (dont une majorité de pro­prié­taires) sont en sit­u­a­tion de pré­car­ité énergé­tique, c’est-à-dire qu’ils con­sacrent plus de 10% de leurs ressources au paiement de leurs fac­tures d’énergie.

De même, le pro­gramme « Habiter mieux » qui vise à dévelop­per, par un parte­nar­i­at entre les col­lec­tiv­ités locales et l’ANAH, des dis­posi­tifs locaux d’accompagnement des ménages con­fron­tés aux sit­u­a­tions de pré­car­ité énergé­tique, a certes per­mis de traiter 13 000 loge­ments en 2011 mais ce résul­tat demeure mod­este com­paré à l’objectif ini­tial de 300 000 loge­ments rénovés en 2017.

Il sem­blerait donc que, comme l’ensemble des poli­tiques d’intervention dans le parc privé exis­tant, l’efficacité de ces straté­gies reste fon­da­men­tale­ment lim­itée par leur car­ac­tère inci­tatif sans con­traintes ou oblig­a­tions de résultats.

Le cas difficile des copropriétés

La sit­u­a­tion est encore plus com­plexe pour les copro­priétés où les logiques d’acteurs, les modal­ités de fonc­tion­nement et de vote, les dis­posi­tifs de finance­ment ain­si que les statuts mêmes de la copro­priété sont par­ti­c­ulière­ment défa­vor­ables au vote de travaux significatifs.

La sit­u­a­tion est encore plus com­plexe pour les copropriétés

Des évo­lu­tions lég­isla­tives récentes per­me­t­tent cepen­dant d’espérer une amélio­ra­tion des résul­tats, même si la réus­site à long terme de ces poli­tiques reposera sans doute sur l’imposition par le lég­is­la­teur de plans de travaux pluri­an­nuels dans les copro­priétés, sauf à pren­dre le risque de voir les straté­gies de ges­tion au « fil de l’eau » con­serv­er le dessus dans le fonc­tion­nement des assem­blées générales des copropriétés.

Enfin, tant dans le parc locatif social que dans le parc privé, il ne faudrait pas sous-estimer les dif­fi­cultés que peu­vent pos­er cer­taines réno­va­tions au plan archi­tec­tur­al. Si l’isolation par l’extérieur est sou­vent une solu­tion très effi­cace en ter­mes tech­ni­co-économiques, elle peut se heurter, logique­ment, à un refus de la part des pro­prié­taires eux-mêmes, des ser­vices instruc­teurs des autori­sa­tions d’urbanisme ou des archi­tectes des Bâti­ments de France en rai­son de leur esthé­tique, en par­ti­c­uli­er dans les secteurs faisant l’objet de pro­tec­tions patrimoniales.

L’émergence d’une « valeur verte » du logement ?
La sys­té­ma­ti­sa­tion des diag­nos­tics de per­for­mance énergé­tique lors des loca­tions et des ventes ain­si que la vis­i­bil­ité con­férée par les pou­voirs publics à ces enjeux ont pour final­ité de génér­er à moyen terme la créa­tion d’une véri­ta­ble « valeur verte » du loge­ment qui devrait inciter à son tour, par les seules lois du marché, à la réal­i­sa­tion par les pro­prié­taires de travaux d’économie d’énergie.

Des intentions aux actes

Les prin­ci­paux enjeux du développe­ment durable dans le parc de loge­ments sont désor­mais pleine­ment inté­grés par l’ensemble des acteurs du bâti­ment, même si, par­fois encore, ils se résu­ment à la seule dimen­sion énergétique.

Pour autant, bien que sig­ni­fi­cat­ifs, les résul­tats restent encore insuff­isants au regard des objec­tifs quan­ti­tat­ifs fixés par les pou­voirs publics et aux besoins soci­aux iden­ti­fiés. Un chemin impor­tant reste ain­si à par­courir pour que la France se mon­tre à la hau­teur des engage­ments pris dans le pro­to­cole de Kyoto et lors du dernier som­met de Rio.

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