Le nouveau recensement est un progrès

Dossier : La démographie déséquilibréeMagazine N°639 Novembre 2008
Par Stefan LOLLIVIER (75)

Dans une majorité de pays, les recense­ments généraux ont longtemps pré­valu, car ils pou­vaient revendi­quer une pro­priété en apparence indis­cutable : l’ex­haus­tiv­ité. Les pro­fes­sion­nels de la sta­tis­tique savent bien que cette exhaus­tiv­ité appar­ente n’est qu’il­lu­sion, et qu’un recense­ment ne touche jamais la total­ité de la pop­u­la­tion, en rai­son des aléas touchant la col­lecte d’in­for­ma­tion, ceux-ci pou­vant être du même ordre que les incer­ti­tudes sta­tis­tiques inhérentes à un sondage aléa­toire sur un gros échan­til­lon. Les recense­ments généraux ne four­nis­saient qu’une image impar­faite de la pop­u­la­tion, ce qui jus­ti­fi­ait l’ex­is­tence de dif­férents ajuste­ments. En 1999, il a ain­si fal­lu ajouter près de 500 000 per­son­nes au recense­ment général pour boucler les bilans démo­graphiques por­tant sur les nais­sances, les décès et les sol­des migra­toires : le mieux est l’en­ne­mi du bien.

La fin des recense­ments classiques
Les recense­ments clas­siques ne répon­dent plus, ou à des coûts élevés, aux besoins mod­ernes. Les pays européens et les États- Unis ren­con­trent de plus en plus de dif­fi­cultés à les réalis­er, ce qui con­duit un nom­bre crois­sant d’entre eux à y renon­cer. Ain­si, en Grande-Bre­tagne et en Ital­ie, l’écart entre les pop­u­la­tions recen­sées et les pop­u­la­tions atten­dues a‑t-il pu attein­dre l’ordre de grandeur du million.
Il est en effet de plus en plus dif­fi­cile d’organiser et de financer un recense­ment général dans les pays modernes.
L’organisation très coû­teuse en ter­mes de main‑d’oeuvre (plus de 110 000 agents recenseurs pour le recense­ment de 1999 !) ren­voie à un proces­sus de pro­duc­tion semi­ar­ti­sanal de plus en plus obsolète.
Un nom­bre crois­sant de pays aban­donne donc le mod­èle des recense­ments généraux ; ceux qui les main­ti­en­nent les accom­pa­g­nent d’enquêtes de con­trôle très ambitieuses des­tinées à en éval­uer – et à en cor­riger – les défauts de cou­ver­ture, qui peu­vent attein­dre quelques pour cent.

De plus la péri­od­ic­ité qua­si décen­nale des recense­ments généraux était unanime­ment jugée très insuff­isante pour répon­dre aux besoins des util­isa­teurs locaux, besoins en forte crois­sance du fait de la décen­tral­i­sa­tion. La nou­velle méth­ode de recense­ment vise à fournir des don­nées plus récentes puisque actu­al­isées chaque année, à tous les niveaux géo­graphiques. C’est là un accom­pa­g­ne­ment essen­tiel des poli­tiques de décen­tral­i­sa­tion que de fournir aux col­lec­tiv­ités locales les don­nées néces­saires au pilotage de leurs actions. 

En France, les registres ne constituent pas une alternative crédible

Divers pays d’Eu­rope réalisent les comp­tages de pop­u­la­tion en util­isant des reg­istres. Dans ces pays, les rési­dents ont l’oblig­a­tion de se faire enreg­istr­er en général à l’équiv­a­lent de la mairie de leur domi­cile afin de béné­fici­er de droits soci­aux, notam­ment la santé.

Des besoins très spécifiques
Plus que le chiffre glob­al de la pop­u­la­tion, il s’ag­it de déter­min­er le plus pré­cisé­ment les pop­u­la­tions des com­munes, ain­si que les car­ac­téris­tiques sociodé­mo­graphiques de leurs habi­tants et de celles de leurs quartiers. Or la France com­porte env­i­ron 36 700 com­munes, dont la moitié a moins de 400 habi­tants et le quart moins de 200 habi­tants, chiffre totale­ment ” hors normes ” par rap­port à la plu­part de nos parte­naires. Le recense­ment doit donc mesur­er toutes ces pop­u­la­tions et leurs car­ac­téris­tiques, avec un souci extrême de qual­ité, dans la mesure où plusieurs cen­taines de procé­dures régle­men­taires ren­voient à la pop­u­la­tion légale de dif­férentes unités admin­is­tra­tives (col­lec­tiv­ités locales, ZUS, ZFU, déter­mi­na­tion des con­cours financiers de l’É­tat aux col­lec­tiv­ités locales, découpage élec­toral, implan­ta­tion des phar­ma­cies, organ­i­sa­tion des com­munes…). Ce sont toutes ces par­tic­u­lar­ités, con­juguées au souci de ne pas atten­dre dix années les chiffres de pop­u­la­tion, qui ont con­duit l’In­see à adopter une méth­ode orig­i­nale de recensement.

De ce fait, les per­son­nes ont tout intérêt à procéder à un tel enreg­istrement. Néan­moins, les per­son­nes, notam­ment étrangères, qui quit­tent le ter­ri­toire ont peu d’inci­ta­tions à se faire retir­er du reg­istre, surtout si elles comptent revenir dans le pays d’ac­cueil. De même, les décès peu­vent être tar­di­ve­ment enreg­istrés. D’où des enquêtes de con­trôle pour éval­uer la pro­por­tion des non-rési­dents inscrits à tort, et en tir­er des cor­rec­tifs extrapolés à l’ensem­ble du ter­ri­toire, ce qui con­duit à des résul­tats assez approx­i­mat­ifs, surtout au niveau local. En France, il n’ex­iste pas de reg­istres de pop­u­la­tion, mais on dis­pose de don­nées admin­is­tra­tives exhaus­tives ou presque (fichiers fis­caux et soci­aux…). Il s’ag­it cepen­dant de bases de don­nées de moin­dre qual­ité que le recense­ment : omis­sions plus fréquentes (sans-abri…), et rat­tache­ment des per­son­nes aux cen­tres des impôts obéis­sant à des règles fis­cales dif­férentes de celles déter­mi­nant les pop­u­la­tions légales des communes.

L’u­til­i­sa­tion de reg­istres apporterait-elle quelque chose à la palette des don­nées admin­is­tra­tives disponibles ? La réponse est claire­ment néga­tive. En out­re, les besoins aux­quels le recense­ment doit répon­dre en France sont trop par­ti­c­uliers pour que les reg­istres de pop­u­la­tion con­stituent une alter­na­tive (voir encadré). 

Reconnaissance internationale

La nou­velle méth­ode du recense­ment est inscrite dans la loi

La nou­velle for­mule de recense­ment a été validée par un con­seil sci­en­tifique com­posé de sta­tis­ti­ciens français et étrangers, puis par les organ­ismes inter­na­tionaux respon­s­ables de l’har­mon­i­sa­tion des sta­tis­tiques, et elle respecte les critères essen­tiels défi­nis par l’ONU pour les recense­ments de la décen­nie 2010. Par­al­lèle­ment, Euro­stat a dressé une liste de critères de qual­ité, por­tant sur la per­ti­nence, la pré­ci­sion, l’ac­tu­al­ité et la ponc­tu­al­ité, l’ac­ces­si­bil­ité et la clarté, la com­pa­ra­bil­ité et la cohérence.

L’In­see a pu démon­tr­er à Euro­stat que ces critères étaient véri­fiés par la nou­velle méth­ode, ce qui a légitimé la recon­nais­sance régle­men­taire. À cette légiti­ma­tion par nos pairs s’a­joute une légiti­ma­tion poli­tique nationale : la nou­velle méth­ode du recense­ment est en effet inscrite dans la loi depuis 2002. 

Une qualité accrue et un meilleur contrôle de la qualité

On dis­pose aujour­d’hui d’un réper­toire d’adress­es exhaus­tif dans les grandes com­munes, ce qui per­met de réduire les omis­sions de loge­ments et de per­son­nes, point faible des recense­ments clas­siques. Moins détail­lé qu’un reg­istre, ce réper­toire garan­tit une meilleure exhaus­tiv­ité et dimin­ue sen­si­ble­ment les aléas liés à la col­lecte (oub­lis et omis­sions), et surtout leur insta­bil­ité tem­porelle. La légère impré­ci­sion due à l’aléa de sondage dans ces grandes com­munes est plus que com­pen­sée par de moin­dres risques de biais.

Dans les com­munes de moins de 10 000 habi­tants, on a recours à une for­mule de recense­ment clas­sique. Cepen­dant, le fait de ne recenser annuelle­ment qu’un cinquième des com­munes allège sen­si­ble­ment le tra­vail et en autorise une meilleure maîtrise, ce qui per­met à nou­veau de réduire les aléas liés à la col­lecte. L’amélio­ra­tion de l’ex­haus­tiv­ité ne fait pas débat. En revanche, une cri­tique fréquem­ment adressée à la nou­velle méth­ode est le risque d’aug­menter les dou­bles comptes, c’est-à-dire les per­son­nes comp­tées deux fois à tort. Le reproche est fondé, dans la mesure où, con­traire­ment aux recense­ments généraux, tous les rési­dents ne sont pas inter­rogés de façon syn­chrone, même si le syn­chro­nisme n’est pas par­fait dans les recense­ments clas­siques (la col­lecte s’é­tale pour des raisons pra­tiques sur près de deux mois).

C’est pourquoi un grand nom­bre d’ac­tions qual­ité ont été mis­es en place afin d’é­val­uer et d’éviter ce risque de sur­dénom­bre­ment. L’an­nu­al­i­sa­tion per­met en effet de pass­er de l’ar­ti­sanat à une méth­ode plus indus­trielle met­tant en place des proces­sus de pro­duc­tion pérennes. Le déploiement de proces­sus de pro­duc­tion per­met d’éla­bor­er des démarch­es qual­ité appliquées systématiquement :

• à l’In­see où des bilans, qual­i­tat­ifs et quan­ti­tat­ifs, sont réal­isés auprès de tous les acteurs et por­tent sur la per­ti­nence des proces­sus, les charges de tra­vail, l’u­til­i­sa­tion de telle ou telle fonc­tion­nal­ité applica­tive, les organ­i­sa­tions mis­es en place et les charges de tra­vail. Ils sont menés par voie de ques­tion­naires mais fréquem­ment enrichis par des ren­con­tres bilatérales ;
• auprès des sous-trai­tants en charge de la saisie, qui étab­lis­sent en fin de cam­pagne un bilan com­plet des opérations ;
• par des mesures et des con­trôles de qual­ité pra­tiqués à toutes les phas­es du dispositif.

L’annualisation per­met de pass­er à une méth­ode industrielle

Enfin, la Com­mis­sion nationale d’é­val­u­a­tion du recense­ment asso­ciant l’In­see, les com­munes et les util­isa­teurs se réu­nit deux à trois fois par an. Présidée par un séna­teur et asso­ciant des chercheurs et des asso­ci­a­tions, elle éval­ue les proces­sus de col­lecte et de con­trôle, pro­pose des adap­ta­tions sur les dif­férents pro­to­coles et devra se pronon­cer sur les change­ments des textes qui régis­sent l’or­gan­i­sa­tion des opéra­tions de recense­ment. Les évo­lu­tions décidées au vu d’une cam­pagne peu­vent ain­si être mis­es en oeu­vre dans une cam­pagne ultérieure. Avec une opéra­tion per­ma­nente, l’é­val­u­a­tion rétroag­it sur le proces­sus de pro­duc­tion soit l’an­née suiv­ante, soit ultérieure­ment s’il s’ag­it d’une évo­lu­tion lourde.

La méth­ode du nou­veau recensement
 
Le pre­mier principe de la méth­ode est de répar­tir la col­lecte de l’in­for­ma­tion sur un cycle quin­quen­nal, pour pro­duire chaque année une infor­ma­tion rel­a­tive à l’an­née médi­ane du cycle. Chaque année A, les don­nées seront donc pro­duites à par­tir des col­lectes des années A à A‑4 et sont représen­ta­tives de l’an­née A‑2. Le sec­ond principe est de recourir au sondage dans les plus grandes com­munes, celles dont la pop­u­la­tion est suff­isante pour qu’un sondage four­nisse une infor­ma­tion robuste. Ce recours au sondage répond au souci d’al­léger la charge que représente
 
le recense­ment, pour l’In­see comme pour les com­munes et les per­son­nes enquêtées ; il per­met égale­ment de mieux con­trôler la qual­ité de la col­lecte et notam­ment de réduire les omis­sions, plus nom­breuses dans les grandes villes. Le sondage s’ap­puie sur un réper­toire exhaus­tif des immeubles, le RIL (Réper­toire d’im­meubles localisés).
 
Les com­munes de moins de 10 000 habi­tants sont recen­sées exhaus­tive­ment, à rai­son d’un cinquième chaque année. Les 35 750 com­munes de moins de 10 000 habi­tants, qui représen­tent la moitié de la pop­u­la­tion de la France, ont été répar­ties en cinq groupes. Chaque année, une enquête exhaus­tive con­cerne toutes les com­munes de l’un de ces groupes. Au bout de cinq ans, on réin­ter­roge les com­munes du pre­mier groupe, et ain­si de suite. Ces cinq groupes sont équili­brés sur une dizaine de critères démo­graphiques (pop­u­la­tion, répar­ti­tion par sexe et grands groupes d’âge) ou relat­ifs au parc de loge­ments (nom­bre de loge­ments, nom­bre de rési­dences prin­ci­pales). L’équili­brage est assuré au niveau nation­al et pour cha­cune des 26 régions de France.
 
Dans les 900 com­munes de 10 000 habi­tants et plus, les enquêtes ne sont menées annuelle­ment que sur 8 % des loge­ments, répar­tis sur l’ensem­ble du ter­ri­toire de la com­mune. Au bout de cinq ans, 40 % de la pop­u­la­tion de cha­cune de ces com­munes aura donc été enquêtée, un taux suff­isant pour garan­tir la four­ni­ture de don­nées robustes sur la com­mune et ses quartiers.
 
La base de sondage, dans chaque grande com­mune, est con­sti­tuée par le RIL, liste exhaus­tive des immeubles (qu’ils soient d’habi­ta­tion, admin­is­trat­ifs, indus­triels ou com­mer­ci­aux), iden­ti­fiés et local­isés à leur adresse, grâce à un Sys­tème d’in­for­ma­tion géo­graphique. Le RIL a été ini­tial­isé en par­tant du recense­ment général de 1999 et mis à jour depuis au moyen de fichiers admin­is­trat­ifs (per­mis de con­stru­ire, fichiers de ges­tion de la fis­cal­ité locale) ou postaux (fichiers d’adress­es de La Poste). Il est soumis chaque année à l’ex­per­tise des com­munes et validé in fine par l’Insee.
 
Au total, 70 % de la pop­u­la­tion est recen­sée au cours d’un cycle quinquennal.
 
Les com­mu­nautés (maisons de retraite, inter­nats, étab­lisse­ments péni­ten­ti­aires, com­mu­nautés religieuses, cen­tres d’héberge­ment…) sont recen­sées exhaus­tive­ment (la col­lecte est tour­nante sur cinq ans). Les per­son­nes sans abri, les per­son­nes vivant en habi­ta­tion mobile ter­restre et les mariniers sont recen­sés exhaus­tive­ment, une fois tous les cinq ans.

Des marges de progression nombreuses

La nou­velle for­mule va faire ses preuves dès la fin de 2008, en four­nissant les pre­miers résul­tats. Sa sou­p­lesse lui per­met de dis­pos­er d’im­por­tantes marges de pro­grès. Ain­si, une util­i­sa­tion accrue des don­nées admin­is­tra­tives pour­rait per­me­t­tre d’aug­menter la qual­ité (pré­ci­sion et exhaus­tiv­ité), ou alléger la charge de col­lecte. Les pro­grès tech­niques rapi­des en matière de sys­tèmes d’in­for­ma­tion géo­graphiques peu­vent égale­ment être mis à prof­it de façon pro­gres­sive. Enfin, la col­lecte par Inter­net sera expéri­men­tée dès 2010, et a pri­ori éten­due en 2011.

L’évaluation rétroag­it sur le proces­sus de production 

L’in­vestisse­ment lourd que représente cette inno­va­tion sera amor­ti dans la durée grâce à l’u­til­i­sa­tion annuelle. De façon éton­nante, le nou­veau recense­ment fait l’ob­jet de cri­tiques con­tra­dic­toires de la part de cer­tains démo­graphes, en par­ti­c­uli­er en rai­son des risques accrus de dou­bles comptes. Mais les démo­graphes ne sont pas tou­jours les derniers à avoir cri­tiqué les défauts d’ex­haus­tiv­ité du recense­ment de 1999. D’autres ne rêvent que de reg­istres de pop­u­la­tion, igno­rant les lacunes et insuff­i­sances de cette méth­ode sig­nalées régulière­ment par les sta­tis­ti­ciens scan­di­naves. Le nou­veau recense­ment n’est pas exempt de tous reproches, mais con­stitue un pro­grès notable par rap­port au mod­èle précé­dent sans tomber dans les tra­vers des reg­istres. Son point fort réside sans doute dans la ges­tion enfin pro­fes­sion­nelle de la qual­ité, à l’in­star de toute opéra­tion mod­erne de pro­duc­tion. Cette ver­tu a per­mis de le faire très rapi­de­ment recon­naître comme val­able par la com­mu­nauté inter­na­tionale des sta­tis­ti­ciens, ce qui est déjà en soi un grand suc­cès. Nul doute enfin que le grand pub­lic, tou­jours friand de don­nées démo­graphiques récentes, adhér­era très rapi­de­ment à la nou­velle méthode.

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