La taxe : questions-réponses

Eh oui, à la dif­férence d’autres modes d’ac­tion pub­lic — régle­men­ta­tion, investisse­ment, infor­ma­tion, sub­ven­tions ‑la taxe souf­fre d’être un instru­ment aux effets immé­di­ats fort vis­i­bles, et elle est alors sou­vent jugée de manière expédi­tive. Nous allons ten­ter ici d’en faire une défense et illus­tra­tion sous forme de ques­tions-répons­es, ce qui est l’oc­ca­sion de ren­voy­er à des arti­cles de ce numéro spé­cial pour des approfondissements.

Qu’entend-on par ” fiscalité environnementale ” ?

Selon la déf­i­ni­tion don­née par l’OCDE, on appelle ” fis­cal­ité envi­ron­nemen­tale ” les impôts, tax­es et rede­vances dont l’assi­ette est con­sti­tuée par un pol­lu­ant, ou plus générale­ment par un pro­duit ou un ser­vice qui détéri­ore l’en­vi­ron­nement ou qui se traduit par un prélève­ment sur des ressources naturelles renou­ve­lables ou non renouvelables.

Ain­si, l’in­ten­tion envi­ron­nemen­tale n’est pas néces­saire pour qual­i­fi­er la fis­cal­ité envi­ron­nemen­tale au sens OCDE. À ce titre, la TIPP (Taxe intérieure sur les pro­duits pétroliers) relève de la fis­cal­ité environnementale.

De même, une taxe envi­ron­nemen­tale n’est pas néces­saire­ment peu élevée et des­tinée à financer des mesures de pro­tec­tion de l’en­vi­ron­nement. On peut plus pré­cisé­ment dis­tinguer les . ” éco­tax­es ” (tax­es indi­rectes sur les pro­duits) des tax­es envi­ron­nemen­tales exis­tantes, comme les rede­vances sur l’eau ou les tax­es sur les déchets. Ces dernières sont en effet lev­ées pour financer des travaux pré­cis comme l’épu­ra­tion des eaux ou le traite­ment des déchets avant mise en décharge : elles se rajoutent donc à l’ensem­ble des prélève­ments publics. Pro­por­tion­nelles aux travaux a financer, elles Sont d’un mon­tant insuff­isant pour se traduire par un sig­nal-prix influ­ençant les com­porte­ments. Les éco­tax­es sont au con­traire des­tinées à lancer un sig­nal-prix (comme les tax­es sur le tabac par exem­ple). Leur util­i­sa­tion n’est pas affec­tée à un usage pré­cis ; elles par­ticipent donc au finance­ment pub­lic général. L’idée de neu­tral­ité budgé­taire sou­vent avancée qui les sous-tend garan­tit, du moins en principe, qu’elles seront com­pen­sées par une baisse équiv­aleme des autres prélève­ments. Le niveau des tax­es inci­ta­tives peut être de plusieurs fois supérieur à celui des tax­es affec­tées².

” L’usage de l’environnement ” doit-il être gratuit ?

Un pol­lueur prof­ite d’un milieu naturel (comme récep­ta­cle des pol­lu­tions par exem­ple) au détri­ment des autres usagers qui seront privés de leur usage ou subiront un dom­mage. Or, pour être économique­ment effi­cace, tout entre­pre­neur doit assumer et réper­cuter dans ses prix l’ensem­ble de ses coûts de pro­duc­tion. Il est donc légitime que le pol­lueur paye pour l’usage d’une ressource naturelle, fac­teur de pro­duc­tion au même titre que le cap­i­tal, le tra­vail, l’énergie.

En out­re, si la capac­ité d’ab­sorp­tion d’un milieu est lim­itée (pla­fon­nement des émis­sions de gaz à effet de serre)³, alors il faut réguler son usage et les prix sont une forme pos­si­ble de régulation.

Une taxe environnementale est-elle un “droit à polluer”?

En par­lant d’une taxe comme d’un “droit à pol­luer “, d’au­cuns cri­tiquent son car­ac­tère ” amoral” comme mode d’in­ter­ven­tion pub­lic pour pro­téger l’en­vi­ron­nement. Mais cette ques­tion des droits n’est pas pro­pre à la taxe.

La régle­men­ta­tion recon­naît tout autant le ” droit à pol­luer dans une cer­taine mesure ” (pla­fon­née) que la taxe, sauf quand elle inter­dit pure­ment et sim­ple­ment un usage ou une tech­nique. L’al­ter­na­tive n’est pas entre ” droits à pol­luer”, qui seraient le mal, et “absence de droits à pol­luer” (ren­voy­ant à une impos­si­ble inter­dic­tion générale de la pol­lu­tion), qui serait le bien , mais entre dif­férentes com­bi­naisons de droits entre dif­férentes sortes d’u­til­isa­teurs. En effet, ce qu’on appelle” pol­lu­tion ” est un usage pri­vatif de l’en­vi­ron­nement qui, par la con­som­ma­tion-destruc­tion qu’il implique, vient en con­cur­rence avec d’autres usages, dont cer­tains peu­vent être col­lec­tifs et ne pas impli­quer d’altéra­tion de l’environnement.

Le prob­lème est de trou­ver la procé­dure par laque­lle peut le mieux s’ar­bi­tr­er cette con­cur­rence de con­som­ma­tions et d’usages dif­férents. La répar­ti­tion de droits aux dif­férents types d’ac­teurs con­cernés s’in­scrit dans cette perspective.

Si on a affaire à des pol­lu­ants tox­iques, alors il est clair qu’une inter­dic­tion se jus­ti­fie et qu’une taxe n’est pas adap­tée. Toute­fois, la ques­tion est tout autre dans le cas où un cer­tain niveau de pol­lu­tion est tolérable. Il s’ag­it là, pour la puis­sance publique, de déter­min­er ce niveau, puis les moyens à met­tre en œuvre pour qu’il ne soit pas dépassé. À ce titre, la fix­a­tion d’un seuil est bien un ” droit à pol­luer “, ou plus pré­cisé­ment un ” droit à émet­tre une quan­tité lim­itée de pol­lu­tion “. La taxe et la régle­men­ta­tion appa­rais­sent alors comme des instru­ments au ser­vice d’un même objec­tif de con­tin­gen­te­ment de la pollution.

Pour ne par­ler que de la taxe, avant son instau­ra­tion, tout pol­lueur s’ar­ro­geait le droit de “faire usage de l’en­vi­ron­nement” sans con­trepar­tie pour les pol­lués. La taxe appa­raît alors comme une respon­s­abil­i­sa­tion du pol­lueur qui doit assumer les coûts qu’il inflige à la société (“ inter­nal­i­sa­tion des effets externes ”) et est ain­si incité à réduire sa pollution.

La réglementation est-elle plus adaptée que la taxation ?

La taxe et la régle­men­ta­tion ont cha­cune leur champ d’ap­pli­ca­tion priv­ilégié, avec leurs avan­tages et leurs défauts respec­tifs [1].

La taxe a l’a­van­tage d’é­galis­er le coût mar­gin­al des efforts de pro­tec­tion de l’en­vi­ron­nement, en mobil­isant l’in­for­ma­tion au plus près des agents, le tout à coût min­i­mal. Les mesures régle­men­taires n’ont a pri­ori pas de telles qual­ités⁴.

En out­re, le maniement du seul instru­ment régle­men­taire peut être con­tre-pro­duc­tif. Ain­si, une baisse des con­som­ma­tions uni­taires des véhicules irait à l’en­con­tre d’un objec­tif visé de réduc­tion des émis­sions de gaz car­bonique si elle n’é­tait pas accom­pa­g­née d’une hausse de la fis­cal­ité sur les car­bu­rants. En effet, à fis­cal­ité inchangée, cette baisse con­duira à une diminu­tion du coût du véhicule- kilo­mètre et, par élas­tic­ité des trafics au prix, à une hausse des trafics qui peut absorber les gains attendus.

En plus, après renou­velle­ment du parc, on se trou­verait dans la sit­u­a­tion ingérable de forts trafics, de bas prix de la route, de pos­si­bil­ités lim­itées de futures baiss­es des con­som­ma­tions uni­taires alors même que les engage­ments de réduc­tion de gaz à effet de serre seront vraisem­blable­ment plus con­traig­nants qu’a­vant le renou­velle­ment du parc.

La fiscalité environnementale aurait-elle nécessairement un caractère régressif ?

Le tra­di­tion­nel “con­tre-argu­ment” du car­ac­tère néces­saire­ment régres­sif d’une fis­cal­ité envi­ron­nemen­tale relève sou­vent bien plus de la rhé­torique que de l’analyse des faits, qui révèle des sit­u­a­tions con­trastées⁵.

Ain­si, il appa­rait que la con­som­ma­tion de car­bu­rants est sen­si­ble­ment pro­ponion­nelle au revenu, et qu’une hausse de la TIPP n’au­rait donc pas de car­ac­tère régres­sif. En revanche, une hausse des com­bustibles des­tinés au chauffage pèserait effec­tive­ment plutôt sur les bas revenus, ce qui doit sug­gér­er des mesures com­pen­satoires. Il est frap­pant de voir que les ques­tions de répa­n­i­tion sociale sont assez sys­té­ma­tique­ment soulevées à l’an­nonce de pro­jets de mesures envi­ron­nemen­tales. Mais, prob­lèmes d’en­vi­ron­nemenl ou pas , ces ques­tions doivent trou­ver des répons­es appro­priées par le biais de poli­tiques sociales. L’en­vi­ron­nement ne doit pas faire les frais de leur insuffisance.

Il faudrait aus­si exam­in­er les effets redis­trib­u­tifs et régres­sifs du sys­tème actuel de prélève­ments oblig­a­toires. Ain­si, les charges sur les bas salaires, en décourageant l’embauche de gens peu qual­i­fiés, ont sans doute un effet régressif.

Les mesures régle­men­taires pour lut­ter con­tre la pol­lu­tion ont sou­vent des effets régres­sifs plus mar­qués que les mesures tar­i­faires … mais ces effets sont moins vis­i­bles. Quelles sont les con­séquences sociales com­parées de la déci­sion de ne laiss­er cir­culer les jours de pol­lu­tion que des véhicules peu pol­lu­ants (c’est-à-dire récents et chers), et de la déci­sion d’in­stau­r­er un péage urbain (à tra­vers le sta­tion­nement par exem­ple) dont les recettes financeraient des modes alter­nat­ifs pour tous ?

Enfin, un éventuel effet régres­sif peut être com­pen­sé par une redis­tri­b­u­tion appro­priée (for­faitaire , baisse d’autres prélève­ments oblig­a­toires, etc.) du pro­duit de la taxe^6.

La fiscalité environnementale peut-elle contribuer à lever des recettes significatives ?

On avance sou­vent que les assi­ettes de la fis­cal­ité envi­ron­nemen­tale sont insuff­isantes pour fournir des recettes sig­ni­fica­tives à l’É­tat. Avec la déf­i­ni­tion de l’OCDE, cette affir­ma­tion doit être relativisée.

Dans ce tableau, les pro­duits des Douanes sont con­sti­tués essen­tielle­ment de la taxe intérieure sur les pro­duits pétroliers, qui représente donc un mon­tant sig­ni­fi­catif du bud­get de l’État.

Voici des ordres de grandeur de recettes poten­tielles dans le cas de la cir­cu­la­tion routière. Les péages autoroutiers pro­curent des recettes de 26,5 mil­liards de francs (qui ne sont pas ver­sées au bud­get général ). L’é­val­u­a­tion d’une général­i­sa­tion du sta­tion­nement payant — sur la base des prix du marché actuels, dans les aggloméra­tions de province de plus de 100 000 habi­tants — con­duit à des recettes poten­tielles de l’or­dre de 40 mil­liards de francs (30 pour les seules villes-cen­tre, 25 pour les déplace­ments liés au tra­vail), alors que les recettes actuelles sont de l’or­dre de 1 mil­liard de francs [2].

À l’avenir, on peut envis­ager une évo­lu­tion des tax­es envi­ron­nemen­tales — sou­vent faibles et affec­tées — vers des tax­es plus lour­des et non affec­tées en appli­ca­tion du principe pol­lueur-payeur. Ceci devrait con­duire à l’ap­pari­tion ou à l’alour­disse­ment de tax­es sur les engrais, l’eau, les embal­lages, etc., per­me­t­tant des baiss­es d’autres prélève­ments oblig­a­toires (charges sur le travail).

La fiscalité environnementale va-t-elle à l’encontre du principe budgétaire de neutralité fiscale ?

Le souhait des fis­cal­istes est qu’une taxe doit ali­menter le bud­get de manière neu­tre. Il appa­raît toute­fois qu’au­cun prélève­ment n’est neu­tre, c’est-à-dire sans effets sur les choix des agents économiques. En out­re, en présence d’ex­ter­nal­ités (notam­ment d’en­vi­ron­nement), c’est pré­cisé­ment la cor­rec­tion des insuff­i­sances du marché au moyen de tax­es inter­nal­isantes qui per­met de se rap­procher d’une “meilleure” neu­tral­ité [3].

L’assiette d’une taxe environnementale est-elle nécessairement en diminution ?
Et la recette fiscale en baisse ?

Les spé­cial­istes de la fis­cal­ité craig­nent ce qu’ils appel­lent ” l’é­va­po­ra­tion de la matière impos­able “. C’est vrai … le risque de diminu­tion de l’assi­ette est réel mais aucune­ment pro­pre à la fis­cal­ité envi­ron­nemen­tale ; il est val­able pour tous les prélève­ments oblig­a­toires d’un niveau élevé. II est clair notam­ment que les charges sur le tra­vail découra­gent l’embauche et réduisent donc l’assi­ette des coti­sa­tions sociales … De même, les droits de muta­tion découra­gent les trans­ac­tions immobilières.

La fis­cal­ité écologique vise effec­tive­ment à dimin­uer la con­som­ma­tion de cer­tains pro­duits, mais, dans la plu­part des cas, pas à la sup­primer. Si des pro­duits tox­iques peu­vent être pure­ment et sim­ple­ment inter­dits, pour d’autres comme les ressources fos­siles, l’en­jeu est d’é­taler la con­som­ma­tion dans le temps, ou de la lim­iter, pas de l’empêcher com­plète­ment. Avec la prise en compte de cette dimen­sion tem­porelle, il est pos­si­ble de réc­on­cili­er les préoc­cu­pa­tions des fis­cal­istes (sta­bil­ité des recettes) et celles des écol­o­gistes (baisse de cer­taines consommations).

En effet, la réduc­tion de l’assi­ette peut être com­pen­sée par une hausse pro­gres­sive de la taxe. Le cas des car­bu­rants n’est pas une utopie : depuis. 1993, le Roy­aume-Uni a annon­cé et procédé à une hausse de 5 % par an en ter­mes réels des taux d’ac­cis­es (depuis 1997, cette hausse est de 6 %).

On notera qu’une hausse pro­gres­sive sur une ressource rare et non renou­ve­lable (éner­gies fos­siles … ) est con­forme à la règle de Hotelling qui énonce que son prix doit croître à un taux égal au taux d’actualisation.

Ain­si, s’il peut y avoir, à court terme, con­tra­dic­tion entre objec­tifs budgé­taires et envi­ron­nemen­taux compte tenu des rigid­ités, elle peut toute­fois s’at­ténuer à terme. Et s’il y a des con­tra­dic­tions appar­entes, il y a égale­ment des syn­er­gies : ain­si, une fis­cal­ité assise sur l’én­ergie a le mérite d’être sim­ple et facile à recouvrer.

Enfin, la sta­bil­ité des recettes est un objec­tif qu’on peut en par­tie dis­cuter, car des ren­trées fis­cales en baisse n’ont rien d’anor­mal si elles s’ac­com­pa­g­nent de dépens­es publiques en baisse. Ain­si, une hausse de la taxe intérieure sur les pro­duits pétroliers s’ac­com­pa­gne d’une con­trac­tion de la demande de trans­port et donc d’in­fra­struc­tures coû­teuses, alors qu’un impôt assis sur les salaires a ten­dance à con­tracter l’emploi et à néces­siter des dépens­es publiques accrues.

Les taxes sur l’énergie sont-elles un risque pour la compétitivité ?

Si un alour­disse­ment de la fis­cal­ité sur l’én­ergie peut devenir un hand­i­cap en ter­mes de com­péti­tiv­ité pour un nom­bre lim­ité d’en­tre­pris­es⁷ , il faut aus­si exam­in­er les effets des charges actuelles assis­es sur le travail.

Une taxe pro­gres­sive sur l’én­ergie a l’a­van­tage d’être prévis­i­ble et en phase avec l’ac­tiv­ité économique car elle pèse rel­a­tive­ment moins sur les entre­pris­es en péri­ode de faible activ­ité que ne le font les charges sur le tra­vail qui sont con­tra­cy­cliques. En effet, le tra­vail est un fac­teur ” inerte ” au sens où on ne licen­cie pas à la légère. Or, en phase de faible activ­ité économique, les charges sur le tra­vail pèsent lourd. C’est pourquoi il paraît intéres­sant d’im­pos­er plutôt un fac­teur ” flex­i­ble ” comme l’én­ergie (pos­si­bil­ité de sub­sti­tu­tions et d’é­conomies), dont la con­som­ma­tion par l’en­tre­prise suit le même rythme que l’ac­tiv­ité économique.

Enfin, une réforme fis­cale verte aurait des impacts posi­tifs sur la pro­duc­tiv­ité et la com­péti­tiv­ité à long terme : “nou­velle fron­tière tech­nologique”; développe­ment riche en emploi par rééquili­brage prix des ressources rares/coût du tra­vail ; diminu­tion des prélève­ments oblig­a­toires et des besoins d’as­sur­ance par freinage de la crois­sance des coûts soci­aux (de pol­lu­tion, de san­té, mais aus­si d’in­dem­ni­sa­tion chômage).

Bib­li­ogra­phie
[1] Com­mis­sari­at général du Plan, L’é­conomie face à l’é­colo­gie, La Découvene/La Doc­u­men­ta­tion française, 1993.
[2] Jean-Pierre Orfeuil, Énergie, envi­ron­nement, fis­cal­ité, déplace­ments quo­ti­di­ens, Inrets, décem­bre 1993.
[3] Jean-Philippe Barde, Économie et poli­tique de l’en­vi­ron­nement, 2e édi­tion, PUF, Paris, 1992.
[4] OCDE, Éco­tax­es et réforme fis­cale verte, édi­tions de l’OCDE, 1997.

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1 — L’au­teur tient à remerci­er Olivi­er Godard, Jean-Charles Hour­cade et Yves Mar­tin pour de nom­breuses dis­cus­sions sur ce thème.
2 — Voir l’ar­ti­cle d’Yves Manin.
3 — Voir les arti­cles de Jean-Charles Hour­cade et de Cédric Philibert.
4 — Voir l’ar­ti­cle d’O­livi­er Godard.
5 — Voir l’ar­ti­cle de Jean-Philippe Barde.
6 — Voir l’ar­ti­cle d’Yves Martin.
7 — Voir l’ar­ti­cle de Pierre-Noël Giraud et Alain Nadai.

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