Divergences d’évaluation autour d’une écotaxe touchant le secteur industriel

Dossier : Environnement et FiscalitéMagazine N°534 Avril 1998
Par Pierre-Noël GIRAUD (67)
Par Alain NADAÏ

La plu­part des sim­u­la­tions macro-économiques sug­gèrent qu’une éco­taxe, com­pen­sée par la réduc­tion d’autres prélève­ments pour assur­er une sta­bil­ité de la ponc­tion fis­cale, aurait des effets posi­tifs sur l’emploi, éventuelle­ment faibles.

Comme elle con­tribuerait, par nature, à réduire les con­som­ma­tions d’én­ergie, elle serait par con­séquent ” béné­fique ” du point de vue de la col­lec­tiv­ité nationale. Toute­fois, le pro­jet de taxe est cri­tiqué par l’ensem­ble des organ­i­sa­tions pro­fes­sion­nelles représen­tant l’in­dus­trie européenne. En 1992, le CERNA (Cen­tre d’é­conomie indus­trielle de l’é­cole des Mines de Paris) effec­tu­ait, pour le compte de l’ADEME et du Pro­gramme Éclat-ESCG du min­istère de l’En­vi­ron­nement, une étude exam­i­nant en détail quels seraient les effets de la taxe pro­posée par la Com­mis­sion européenne (voir encadré) sur les indus­tries forte­ment con­som­ma­tri­ces d’én­ergie en France. L’ap­proche sec­to­rielle et microé­conomique qui a été adop­tée a per­mis de com­pléter et de nuancer les résul­tats macroé­conomiques des mod­èles, en met­tant l’ac­cent sur un secteur par­ti­c­ulière­ment touché (1) . À par­tir d’élé­ments de méthode dévelop­pés à cette occa­sion, nous ten­tons d’é­clair­er les orig­ines de diver­gences d’ap­pré­ci­a­tion des effets d’une écotaxe.

Craintes des industriels à l’égard des effets sectoriels d’une écotaxe

L’in­dus­trie, et tout par­ti­c­ulière­ment les indus­tries élab­o­rant les matéri­aux et biens inter­mé­di­aires, qui sont gross­es con­som­ma­tri­ces d’én­ergie et pour la plu­part soumis­es à une con­cur­rence mon­di­ale, esti­ment que leur com­péti­tiv­ité, à l’ex­por­ta­tion et sur leur marché intérieur, serait grave­ment affec­tée par une taxe qui ne serait pas immé­di­ate­ment mon­di­ale. De pos­si­bles délo­cal­i­sa­tions de l’en­tre­prise sont envis­agées. De plus, de nom­breux indus­triels affir­ment qu’une taxe serait, en ce qui les con­cerne, un instru­ment inef­fi­cace d’inci­ta­tion à des réduc­tions d’émis­sions de gaz à effet de serre ; ils pro­posent, pour attein­dre cet objec­tif, des con­trats de branche qui ne présen­teraient pas les effets induits négat­ifs d’une taxe.

De manière générale, l’ef­fet d’une taxe sur la com­péti­tiv­ité dépend du con­texte de la com­péti­tion sur les pro­duits de l’en­tre­prise (au sein de l’U­nion européenne, de l’OCDE, hors OCDE) et de la pos­si­bil­ité de réper­cus­sion de la taxe sur les prix qui dépen­dent du degré actuel de ” glob­al­i­sa­tion ” de l’en­tre­prise et de déter­mi­nants de la délo­cal­i­sa­tion autres que la taxe.

L’ef­fet” énergé­tique ” dépend du poten­tiel d’é­conomies et de sub­sti­tu­tions d’én­er­gies avec et sans la taxe, et des ori­en­ta­tions de la R&D. Existe-t- il des tech­nolo­gies de ” rup­ture ” qu’une taxe per­me­t­trait de dévelop­per ? Quel serait le niveau de taxe qui provo­querait de telles ruptures)

DIFFÉRENTES HYPOTHÈSES D’ÉCOTAXES

Le pro­jet européen d’é­co­taxe (octo­bre 1991) com­pre­nait une taxe sur l’én­ergie assise pour 50% sur le con­tenu en car­bone des pro­duits et pour 50% sur leur con­tenu énergé­tique, avec les car­ac­téris­tiques suivantes.

Assi­ette : 50% CO2 — 50% énergie,
Mon­tant : 3$ par bar­il d’équiv­a­lent pét­role au 1.1.1993,
 pro­gres­siv­ité de 1$/baril par an, soit 10$/baril en 2000.

Soit en l’an 2000(2) :
 part énergie : 213,5 F/tep,
 part car­bone : 240 F/t de C.

Au cours du proces­sus d’élab­o­ra­tion de la propo­si­tion de direc­tive européenne dif­férentes hypothès­es de tax­es ont été dis­cutées. Cette note résume les prin­ci­paux points de ces discussions.

ASSIETTE DE LA TAXE

I — Taxe 100 % carbone.
Son principe est de tax­er d’un mon­tant don­né la tonne de car­bone con­tenue dans les éner­gies fos­siles. En effet, lors de la com­bus­tion de ces éner­gies, ce car­bone est oxy­dé en dioxyde de car­bone, source d’ef­fet de serre.
II — Taxe 50% car­bone — 50% énergie.
Le mon­tant de cette taxe est assis pour moitié sur la teneur en car­bone de l’én­ergie fos­sile con­som­mée et pour moitié sur sa teneur en énergie. Cette modal­ité de taxe a été retenue par la Com­mis­sion des CE car elle reste en par­tie assise sur la teneur en car­bone des éner­gies tout en prenant en compte des prob­lèmes de com­péti­tion. En effet, l’élec­tric­ité étant, en France par exem­ple, essen­tielle­ment d’o­rig­ine nucléaire, le kWh français a un con­tenu en car­bone très faible par rap­port au kWh pro­duit dans les autres Etats mem­bres de la CEE. La taxe 100% car­bone aurait donc engen­dré des dif­féren­tiels de com­péti­tiv­ité trop impor­tants et favorisé le développe­ment du nucléaire qui pose par ailleurs le prob­lème du devenir de ses déchets.
III — Taxe 100% énergie.
Elle repose unique­ment sur le con­tenu en énergie des éner­gies primaires.

LE CALCUL DE LA TAXE SUR LE KWH

Il exige des hypothès­es spé­ci­fiques dans le cas d’une taxe reposant en par­tie sur le con­tenu énergie des éner­gies (II, Ill). En effet, le con­tenu en énergie d’un kWh peut être don­né par :
— l’én­ergie néces­saire pour le pro­duire ; on par­le d’équiv­a­lence “amont” et la valeur de cette équiv­a­lence (1 MWh ~ 0,26 tep) est don­née par la per­for­mance moyenne des instal­la­tions de pro­duc­tion d’élec­tric­ité par voie ther­mique dans la CEE ;
— ou bien l’én­ergie qu’il peut pro­duire (par exem­ple la chaleur dégagée lorsqu’il cir­cule dans une résis­tance élec­trique); on par­le d’équiv­a­lence ” aval” et sa valeur est don­née par 1 MWh ~ 0,086 tep.

LA MODALITÉ DE PRÉLÈVEMENT DE LA TAXE

Elle peut être prélevée au niveau du con­som­ma­teur du kWh (indus­triel ou ménage) : elle n’a alors aucune action d’ori­en­ta­tion sur les tech­nolo­gies de pro­duc­tion d’électricité.
Elle peut être prélevée en amont, sur les con­som­ma­tions d’én­er­gies pri­maires des pro­duc­teurs d’élec­tric­ité : elle soumet alors tous les con­som­ma­teurs de ces éner­gies, y com­pris ces pro­duc­teurs d’élec­tric­ité, à de nou­veaux dif­féren­tiels de prix entre les éner­gies pri­maires qu’ils consomment.

TAXE COMPENSÉE PAR LA BAISSE DES COÛTS SALARIAUX

La taxe pro­posée par la Com­mis­sion devait être neu­tre fis­cale­ment au niveau de cha­cun des États mem­bres. Dans le cas de la France, une com­pen­sa­tion de la taxe, au sein de l’ensem­ble des entre­pris­es (y com­pris les admin­is­tra­tions publiques), par abaisse­ment des coûts salari­aux a été évoquée.

Jusqu’où évaluer les effets économiques d’une écotaxe ?

S’il est com­préhen­si­ble que les secteurs les plus touchés par une éco­taxe y soient les plus hos­tiles, il n’empêche que ceci n’ex­plique pas toutes les oppo­si­tions. Un autre fac­teur dis­crim­i­nant entre les dif­férentes éval­u­a­tions des effets poten­tiels d’une éco­taxe est le prob­lème de l’é­ten­due des effets évalués.

Effets potentiels sur l’ensemble du système productif

Ici, on sché­ma­tise les con­séquences qu’au­rait une éco­taxe sur les indus­tries forte­ment con­som­ma­tri­ces d’én­ergie. Celles-ci sont toutes situées en amont du sys­tème pro­duc­tif : il s’ag­it des indus­tries extrac­tives. des indus­tries métal­lurgiques et chim­iques qui éla­borent les matéri­aux et les grands inter­mé­di­aires chim­iques et de cer­taines indus­tries agro-alimentaires.

Illustration de l'effet de serreLa taxe mod­i­fiera d’abord directe­ment les prix relat­ifs des éner­gies finales entre elles d’une part , et les prix relat­ifs de ces éner­gies et des autres intrants de la pro­duc­tion (matières pre­mières, matéri­aux, biens cap­i­taux et tra­vail) d’autre part. Par trans­mis­sion plus ou moins com­plète de ces évo­lu­tions de prix, ce sont les prix relat­ifs de la total­ité des biens inter­mé­di­aires (en par­ti­c­uli­er des matéri­aux à fort con­tenu énergé­tique) et des pro­duits fin­aux, d’équipement et de con­som­ma­tion, qui seront mod­i­fiés, ain­si que les coûts des proces­sus de la post-con­som­ma­tion (3) et les prix des matières pre­mières recyclées.

En principe, ces évo­lu­tions de prix relat­ifs con­duiront à des effets à trois niveaux.

Au sein de l’industrie :
• des sub­sti­tu­tions entre formes d’én­er­gies au prof­it de celles dont le coût total (achat + con­ver­sion) se sera rel­a­tive­ment abaissé,
• des sub­sti­tu­tions énergie — /travail et éventuelle­ment énergie — autres con­som­ma­tions inter­mé­di­aires, dans le sens d’é­conomies d’énergie,
• des sub­sti­tu­tions entre matières pre­mières, en par­ti­c­uli­er entre matières pri­maires et matières recy­clées dont le con­tenu énergé­tique est générale­ment plus faible,
• des sub­sti­tu­tions entre matéri­aux con­cur­rents dans l’élab­o­ra­tion d’ob­jets tech­niques au prof­it de ceux dont le coût total (achat + mise en œuvre) aura rel­a­tive­ment baissé.

Au niveau de la con­som­ma­tion des ménages :
• des sub­sti­tu­tions entre éner­gies, au prof­it des moins chères,
• une ori­en­ta­tion de la demande de biens de con­som­ma­tions au prof­it de ceux dont le coût total (achat + coût d’u­til­i­sa­tion) aura rel­a­tive­ment bais­sé ; cette évo­lu­tion de la demande devrait sus­citer à terme une évo­lu­tion de l’of­fre vers des biens, en par­ti­c­uli­er durables, moins con­som­ma­teurs d’én­ergie, même si c’est au prix d’une aug­men­ta­tion de leur con­tenu énergé­tique spé­ci­fique ; ceci à son tour provo­quant à nou­veau des sub­sti­tu­tions entre matériaux …

Au niveau de la post-consommation :
• une mod­i­fi­ca­tion des équili­bres économiques entre élim­i­na­tion et recy­clage, par l’évo­lu­tion des coûts relat­ifs de ces dif­férentes voies.

Effets directs et effets en retour d’une écotaxe

Une éco­taxe, en mod­i­fi­ant les prix relat­ifs à tous les stades du proces­sus pro­duc­tif, de l’ex­trac­tion des ressources naturelles à la post-con­som­ma­tion , entraîne donc, à tra­vers des inter­ac­tions com­plex­es, un ensem­ble d’ac­tions qui provoque une évo­lu­tion du con­tenu énergé­tique et plus générale­ment du con­tenu matériel de la crois­sance économique.

Le graphique ci-après présente une sché­ma­ti­sa­tion de ces effets d’ensem­ble sur le sys­tème pro­duc­tif, et per­met d’en mesur­er toute la complexité.

L’é­tude du CERNA s’est con­cen­trée sur l’analyse de l’ensem­ble d’ac­tions que la taxe induit directe­ment au sein des indus­tries forte­ment con­som­ma­tri­ces d’én­ergie. Elle n’a pas abor­dé l’analyse plus com­plexe de toutes les actions induites par la taxe en aval de ces indus­tries (dans l’in­dus­trie man­u­fac­turière, au niveau de la con­som­ma­tion finale, dans la sphère de la post-con­som­ma­tion) et des con­séquences de ces actions en ter­mes d’évo­lu­tion de la demande adressée aux indus­tries amont, en par­ti­c­uli­er en ter­mes d’évo­lu­tion de la demande de matériaux.

Une source d’op­po­si­tion autour de l’é­co­taxe porte ain­si sur l’é­val­u­a­tion déli­cate de ses effets d’ensem­ble sur le con­tenu matière-énergie de la crois­sance économique, et les con­séquences en retour de ces effets sur l’in­dus­trie forte­ment con­som­ma­trice d’én­ergie, qui se situe pour l’essen­tiel en amont du sys­tème pro­duc­tif, et sur l’in­dus­trie en général.

Effets statiques et effets dynamiques d’une écotaxe

Les éval­u­a­tions des effets poten­tiels d’une éco­taxe n’in­tè­grent générale­ment pas l’ef­fet que pour­rait avoir une taxe sur la dynamique du pro­grès tech­nique ; ceci tient en par­tie aux instru­ments d’analyse util­isés (séries chronologiques pour le traite­ment des don­nées, etc.).

Or, dans l’hy­pothèse d’une taxe qui con­tin­uerait à croître, ce sont les effets dynamiques d’une éco­taxe qui deman­dent à être exam­inés. L’hori­zon choisi pour analyser les effets est ain­si une autre source d’op­po­si­tion autour de l’écotaxe.

Les contrats de branche sont-ils une alternative à la taxe ?

Dans leur très grande majorité hos­tiles au pro­jet de taxe, les indus­triels français et européens ont pro­posé que l’ef­fort de l’in­dus­trie pour réduire les émis­sions de gaz à effet de serre (effort qu’ils jugent néces­saire) s’or­gan­ise dans le cadre de con­trats de branche. Dans ce cadre, des asso­ci­a­tions pro­fes­sion­nelles représen­tant de grandes branch­es indus­trielles négocieraient avec les admin­is­tra­tions publiques des objec­tifs de réduc­tion d’émis­sions. Les moyens d’at­tein­dre ces objec­tifs seraient lais­sés à l’ini­tia­tive des groupes ayant signé les contrats.

À l’analyse, les con­trats de branche appa­rais­sent comme un instru­ment dont les effets seraient très dif­férents de ceux d’une taxe. Par rap­port à une taxe, ils présen­tent qua­tre défauts :
— ils ne garan­tis­sent en aucune façon la min­imi­sa­tion, pour un objec­tif don­né de réduc­tion des émis­sions, du coût direct total des actions de réduc­tions engagées (4);
— ils n’en­gen­drent pas de mod­i­fi­ca­tion des prix relat­ifs en aval des indus­tries forte­ment con­som­ma­tri­ces d’én­ergie ; ils lais­sent donc de côté toutes les réduc­tions d’émis­sions qui résul­teraient d’une mod­i­fi­ca­tion des choix entre matéri­aux et objets de con­som­ma­tion finale résul­tant d’une évo­lu­tion de leurs prix relat­ifs en fonc­tion des émis­sions qu’ils engendrent ;
— leurs effets dynamiques sur le pro­grès tech­nique sont faibles ;
— enfin, ils posent de dif­fi­ciles prob­lèmes de cohérence et d’équité dans la déter­mi­na­tion des objec­tifs par branche (ou par pays).

De ces trois pre­miers points, il ressort donc que leur poten­tiel de réduc­tion d’émis­sion est a pri­ori plus lim­ité que celui d’une taxe. Par con­tre, ils sont exempts des effets macroé­conomiques induits par les pertes de com­péti­tiv­ité qu’en­traîn­erait la taxe. Ils con­stituent un instru­ment réversible, mais de faible portée, •

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(1) P.-N. Giraud, A. Nadaï, “L’im­pact économique de l’é­co­taxe. les effets de la taxe car­bone-énergie sur l’in­dus­trie française “, Futuri­bles.juil­let- août 1994.
(2) Avec 1 $ = 5,83 FF et 1 tep = 7,3 bl.
(3) On désigne par ce terme l’ensem­ble des opéra­tions tech­niques, des trans­ac­tions, etc., qui pren­nent place après qu’il y a eu con­som­ma­tion d’un pro­duit. Il s’ag­it donc de la col­lecte, du tri, de la mise en décharge, de l’inc­inéra­tion , du recy­clage, de l’achat et de la vente de ce que l’on appelle com­muné­ment les ” déchets “. Les déchets qui ne sont ni inc­inérés ni recy­clables sont appelés déchets “ultimes”.
(4) Sauf à supposer :
— que la total­ité des entre­pris­es soit impliquée par les contrats,
— que les négo­ci­a­tions entre elles pour se repar­tir l’ob­jec­tif glob­al de réduc­tion soient “par­faites “, c’est-à-dire con­duisent à ce que les actions de réduc­tion soient stricte­ment entre­pris­es dans un ordre de coût croissant.

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