La programmation militaire : archaïsme ou outil du sage ?
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Naissance de la programmation militaire
Les plans d’équipements militaires trouvent leurs racines dans l’histoire de France. Ils ont permis, dans le passé, ici l’établissement d’un ensemble coordonné de fortifications (du système dit de Serré de Rivières 1874 à la ligne Maginot), là une nouvelle organisation de la marine militaire (loi de 1912). Voués à assurer des dépenses nécessairement pluriannuelles, ces plans n’ont été consacrés jusqu’à la Deuxième Guerre mondiale qu’à la réalisation ou à la modernisation de sous-ensembles de l’outil militaire. Il s’agissait de plans d’opportunité.
Après 1945, la France a bénéficié du plan Marshall. La démarche française commence avec la constitution de la Ve République et l’utilisation militaire de l’atome. L’ordonnance organique 59–2 (2 janvier 1959) prévoit que le gouvernement peut soumettre des dépenses militaires pluriannuelles à l’approbation du Parlement de façon à faire reposer la planification sur des bases financières réalistes. Ces prévisions de dépenses, rassemblées en autorisations de programmes (AP), peuvent être votées dans une loi ; il est bien précisé que cette évaluation n’a qu’un caractère prévisionnel et qu’elle peut être limitée par les ressources attribuées par les lois de finances (budgets annuels).
Dès ce moment, la France se trouve dotée d’une procédure de plans et de programmes qui deviendra la programmation militaire. Son démarrage, contemporain de celui de l’armement nucléaire, n’est pas un hasard : la part du nucléaire est déjà de 20 % en 1960 et atteint rapidement 35 %. Il a en effet paru indispensable de mettre en concordance la réalisation des différentes composantes de la dissuasion, à savoir les études, la production des matières fissiles, les essais et les diverses fabrications. Les premières ” lois de programmes ” avaient un but clair : elles visaient à ordonnancer tant les actions à mener sur le plan calendaire que les efforts financiers à concéder.
De la programmation
Que signifie ” programmer ” ? Si d’une façon générale il s’agit de prévoir et d’organiser, l’ère de l’informatique nous apprend qu’il s’agit de codifier une suite d’opérations élémentaires pouvant être réalisées par une machine ou un organisme dédié. Dans la perspective des années soixante, cette acception correspond bien à la façon assez rigide et prioritaire dont les efforts de défense ont été consacrés à la force de dissuasion, en y investissant plus du tiers des ressources d’équipements.
Le programme est aussi le recueil des connaissances qu’un élève doit acquérir en une année scolaire. En ce sens, il constitue une référence sur laquelle s’appuie l’enseignant et qui sert de périmètre aux épreuves des examens. Rarement acquis en totalité, ce programme est évolutif ; l’Éducation nationale modifie ses objectifs très régulièrement. Si la programmation ne distribue pas de notes, dès 1960 les lois ont été pourvues d’indicateurs destinés à suivre leur réalisation en regard des objectifs fixés.
Enfin, le programme peut contenir les intentions d’un parti politique ou d’un dirigeant ; plus déterministe, la racine grecque ” programma ” se rapporte à ” ce qui est écrit à l’avance ” tel le programme du spectacle.
La programmation est ainsi un artefact, pensé et choisi délibérément, par lequel l’homme cherche à ne pas subir totalement la tyrannie du présent ; il se ménage à plus ou moins long terme des ” programmes ” repères dont il profitera le temps venu ou qu’il adaptera aux circonstances. La programmation militaire n’a pas d’autre ambition.
Évolution de la programmation
Après la phase de constitution de l’armement nucléaire et sous la contrainte des déséquilibres consécutifs des chocs pétroliers, la programmation militaire a subi un profond changement au milieu des années soixante-dix. En s’inspirant de la méthode PPBS1 américaine, le plan ” long terme ” a été remplacé par une planification autour d’un ” modèle d’armée ” et les lois de programmes2 sont devenues des ” lois de programmation “.
Les trois armées (Terre, Marine et Air) disposaient jusqu’en 1975 de ” maquettes ” ; l’état-major des armées reçoit alors pour tâche de fixer un modèle de référence, à atteindre à l’horizon de quinze à vingt ans et dont le coût peut être évalué de façon ” détemporalisée “. Capables alors de prévoir, non seulement les dépenses d’équipements nouveaux, mais aussi les dépenses ordinaires à consacrer à l’entretien des forces (hommes et matériels), les lois de programmation (LPM) deviennent plus globales et portent sur le titre III comme sur le titre V (à l’exclusion du titre VI consacré aux subventions). Le financement des LPM est décrit par la prévision des paiements (CP) ainsi que, pour les équipements, par les autorisations de programmes (AP).
La France connaît un nouveau changement majeur en 1996 avec la décision de professionnaliser les armées. Aussitôt la défense met en chantier un ” modèle d’armée pour 2015 ” et dès la fin de l’année 1996 est votée une LPM 1997–2002 qui se substitue à celle en cours (1995–2000).
La réalisation du modèle 2015 est prévue en trois étapes. La LPM 97–02 doit permettre d’atteindre le nouveau format professionnel et de préparer les nouveaux équipements dont cette armée aura besoin. Les deux étapes suivantes sont prévues pour 2003–2008 et 2009–2015, avec comme mission de consolider la nouvelle organisation et de réaliser les grands programmes attendus.
Le projet de LPM 03–08
Entre 1999 et 2001, le ministère de la Défense a préparé, conçu et explicité un projet de LPM pour la période 2003–2008.
Placé directement dans la continuité de la loi 1997–2002, ce produit diffère cependant notablement du précédent sur un certain nombre de points.
Si l’objectif du modèle d’armée pour 2015 reste d’actualité, la période post 2002 est nouvelle. Les effectifs et plus généralement le format des armées avec leur organisation en forces professionnelles sont réalisés et la priorité passe à la stabilisation, aux moyens de pérenniser les flux de recrutement par rapport aux départs, au maintien de l’intérêt pour le métier militaire et à l’équilibre entre les capacités attendues et les moyens dont peuvent disposer les unités opérationnelles.
Ceci explique que la programmation du titre III est réduite à l’activité des forces et au fonctionnement courant, que la loi prévoit un ” fonds de consolidation de la professionnalisation ” et qu’il suffit, dans l’optique du modèle 2015, de maintenir l’équilibre global des effectifs atteint en 2002. L’objectif de 100 000 réservistes est confirmé et il est prévu d’en réaliser 82 000 pour 2008.
Pour les dépenses en capital, la durée des cycles de réalisation des programmes d’armement est d’environ quinze ans. La LPM 97–02 a porté l’effort sur les développements au détriment des fabrications. La LPM 03–08 prévoit le lancement de ces réalisations en étalant l’effort correspondant jusqu’en 2015, parfois au-delà. La part des fabrications dans le titre V passerait ainsi de 37 % à 43 %.
Les originalités de la programmation 2003–2008
Sur le plan du contexte stratégique, elle reste dans le cadre fixé en 1994 par le Livre blanc sur la défense, mais elle se doit de tenir compte des spectaculaires avancées de l’Europe de la défense. En cohérence avec les engagements de la France, la LPM a donné la priorité aux programmes qui concourent à combler les lacunes recensées au Conseil européen de Nice (décembre 2000). Seront ainsi améliorées les capacités suivantes :
- appréciation de situation et aide à la décision,
- suppression des défenses antiaériennes adverses,
- protection et sauvegarde des combattants,
- sauvetage des pilotes au combat,
- ravitaillement en vol.
De façon concomitante, les programmes en coopération voient leur part augmenter dans les fabrications, passant de 8 % dans la période actuelle à 11 % du titre V. La signature de la ” Letter of Intent ” (LoI)6 en juillet 2000 et la montée en puissance de l’OCCAR7 du côté des États et les rapprochements récents entre industriels créent les liens durables de la dimension européenne de la défense. Sur le plan opérationnel, l’interopérabilité et les structures partagées (corps européen) ou interopérables justifient les efforts prévus au profit des équipements spatiaux (Syracuse et Hélios) comme envers les moyens de commandement tactique et stratégique indispensables à une force européenne autonome.
Sur le plan de la méthode, l’élaboration de la LPM 03–08 a été marquée par l’adoption de l’approche capacitaire. Les contributions des armées sont réparties par systèmes de forces8 dont les capacités concourent au même résultat opérationnel. Analysés au travers de ce prisme et sans s’attacher à l’armée ou aux armées les fournissant, les moyens de la Défense peuvent être pesés, comparés et ajustés afin de tenir, sans inflation, les équilibres souhaités par le modèle 2015.
Depuis 1997, l’économie de plusieurs grands programmes a poussé à grouper, non seulement des commandes de matériels en série, mais aussi d’y rattacher le cas échéant des commandes de développement ou de composants ; le but étant de faire à terme une économie d’échelle en échange de la confiance d’un contrat portant sur plusieurs années de livraisons. Bien que cela soit difficilement compatible avec la stricte règle voulant que les AP égalent les CP, la LPM 2003–2008 est organisée pour maintenir des commandes globales ; celles-ci devraient atteindre ainsi 20 % des paiements du titre V alors qu’elles en représentent 7 % dans le budget 2001.
Le contenu du projet de LPM 2003–2008
Si le regard sur le projet de LPM 03–08 ne révèle pas de rupture, il permet de constater d’abord que le domaine nucléaire semble stabilisé autour des 20 % du titre V malgré la modernisation en cours des deux composantes de la dissuasion. Par ailleurs, l’effort attendu en matière de recherche et technologies (R&T)9 est axé sur 40 technologies prioritaires10 ; il se traduit par une amélioration nette par rapport aux budgets actuels et atteint 5 % du titre V.
Le projet de LPM comporte enfin une part de défis. Le premier est attaché aux prévisions de coûts des programmes d’armement. Calculés au plus juste, ils supposent acquis le bénéfice des synergies entre les armées (exemple de l’avion Rafale) des commandes pluriannuelles et la réussite des perspectives de coopération (exemple des futures capacités de renseignement d’origine spatiale).
Une seconde incertitude est liée au succès des nouvelles structures de soutien créées (SIMMAD pour les matériels aéronautiques, SSF pour la flotte et SIMMT pour les équipements terrestres) qui doivent à terme redresser la disponibilité des équipements mais aussi permettre de maîtriser la tendance croissante des coûts de l’entretien programmé des matériels (EPM).
Le projet de LPM réalise un compromis hardi entre le besoin de doter les armées des moyens de faire face aux missions réelles et potentielles, et la contrainte sur les coûts de la défense, elle-même s’inscrivant de façon plus générale dans l’objectif de maîtrise des dépenses publiques comme la France s’y est engagée d’ici 2004.
| Lois de programme | 1960–1964 | 1965–1970 | 1971–1975 |
| Couverture financière3 | 40% du titre V en AP | 70% du titre V en AP | 100% du titre V en AP |
| Part du nucléaire fixée par la loi | 20% | 35% | 33% |
| Nombre d’indicateurs de programmes | 14 | 23 | 22 |
| Objectif principal | Créer la force nucléaire stratégique(FNS) | Créer la force nucléaire stratégique | Diversifier la FNS et commencer à doter les forces classiques |
| Lois de programmation militaire | 1977–1982 | 1984–1988 | 1987–1991 | 1990–1993 | 1995–2000 |
| Financement | Titre III et titre V en CP | Titre III en CP et titre V en AP/CP | Titre III en CP et titre V en AP/CP | Titre III en CP et titre V en AP/CP | Titre III en CP et titre V en AP/CP |
| Part du nucléaire fixée par la loi | — | — | 32% | 30% | 21% |
| Indicateurs | 39 programmes (commandes et livraisons). Activité des forces4 | 46 programmes (commandes et livraisons). Activité des forces | 6 matériels “ cibles ” | - | 63 programmes (commandes et livraisons) |
| Objectif | Reprendre les fabrications “ classiques ” et atteindre 4% du PIBm5 | Effort sur les études et la recherche | Soutenir les fabrications à l’aide d’une forte croissance (6% par an) | Croissance de 4% par an | Assurer une croissance d’au moins 0,5% par an et si possible accélérer en fin de période |
| Lois de programmation militaire | 1997–2002 | 2003–2008 (projet) |
| Financement | Titre III en CP et titre V en AP/CP (les effectifs sont programmés à la fois en nombre et en dépense – CP). Fixation de la règle AP = CP. | Titre V en AP/CP (simple maintien des effectifs au niveau atteint en 2002). Règle AP = CP maintenue. |
| Part du nucléaire fixée par la loi | 21% | 20% |
| Indicateurs | 63 programmes référencés. Taux d’activité et d’entraînement. | Description de 45 programmes. Quantité et qualité de l’entraînement (tir, exercices interalliés et savoir-faire spécifiques). |
| Objectif | Passage à l’armée professionnelle. Poursuite des développements en cours. | Consolidation de la professionnalisation. Réalisation des équipements nouveaux. |
Évaluation de la programmation
À l’examen du graphique ci-dessus, il apparaît que les LPM n’ont jamais vraiment été exécutées11 comme elles avaient été votées. Cependant, faut-il y voir une ambition excessive, une incapacité de la défense à ” défendre ” ses besoins ou une question de méthode ?
Lors de l’élaboration du projet pour 2003–2008, les états-majors se sont demandés si l’on pouvait, avec un niveau de ressource donné, conserver le cap sur le ” modèle 2015 ” ou pas. À l’évidence un minimum de crédits est nécessaire, mais en fixer le seuil plancher supposerait une connaissance déterministe de l’évolution du monde et de la défense pour connaître précisément la réponse.
Il semble que le but d’une LPM n’est pas tellement de préserver des revenus ou de justifier des besoins militaires à un moment donné car la nation sait être généreuse quand le danger guette.
Il s’agit de mieux dépenser, c’est-à-dire de dépenser intelligemment, aux bons moments et en réservant les efforts aux domaines les plus importants : le problème n’est donc pas comptable mais de l’ordre du management.
Si la loi organique le stipule très exactement, les faits ont confirmé depuis longtemps que l’annuité de la LPM en cours ne sert que de repère sans imposer aucune obligation à la loi de finances initiale dotant le budget. Aussi la LPM doit-elle être jugée non pas quant à son exécution comptable mais, autant que possible, sur ses résultats en termes de moyens. Faisons l’analogie avec le plan d’opération militaire ; la question n’est pas pour le général Joffre en septembre 1914 : Ai-je bien suivi mon plan à la lettre ? mais plutôt : Ai-je effectivement arrêté les armées adverses dans leur marche vers Paris ?
La difficulté est de mesurer si une programmation répond aux objectifs attendus ; elle est d’autant plus grande lorsque cette évaluation doit être conduite ab initio. Des indicateurs ont été définis dès les premières lois de programmes. Aujourd’hui, ils sont de deux ordres.
Les premiers fixent pour une cinquantaine de programmes des échéanciers de commandes et de livraisons ; d’autres indicateurs se rapportent à l’entraînement et au fonctionnement courant des armées ; ils fixent des objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de sorties sur le terrain, de jours de mer et d’heures de vol ainsi qu’à l’apprentissage des principaux savoir-faire.
| LPM/LFI en MF 2000 (actualisation indice des prix du PIB) |
Le suivi de la LPM
Le déroulement de la programmation fait l’objet de contrôles et d’ajustements réguliers.
Le Parlement se fait présenter chaque année un rapport sur l’exécution de la loi en cours. Ce rapport se fonde sur les paramètres financiers et sur les indicateurs permettant de rendre compte des progrès effectués et éventuellement des difficultés rencontrées.
Pour sa part le ministre de la Défense conduit chaque année une révision du référentiel12 de la programmation. Il peut ainsi, dans la limite de ses responsabilités, actualiser ce référentiel de façon à optimiser la réalisation de la loi en cours. La procédure de VAR (Version actualisée du référentiel) donne une plus grande souplesse au dispositif de la LPM et maintient un lien étroit entre décideurs et exécutants.
Lorsque l’actualité le commande, le Gouvernement peut faire faire un point de situation intermédiaire pendant la période de programmation. En 1997, le nouveau gouvernement a demandé une ” revue des programmes ” qui s’est traduite par une légère révision des objectifs et par une diminution des crédits programmés au titre V.
L’avenir de la programmation militaire
L’ensemble de ces procédés permet jusqu’à présent d’exploiter le mieux possible la planification et la programmation. Dans une perspective moderne, ces procédés apparaissent cependant lourds, parfois incohérents et manquant de réactivité. Des pistes existent pour améliorer la programmation militaire.
Si les Britanniques pratiquent une programmation glissante sur trois ans, elle ne concerne que les équipements. Le glissement permet de conserver une profondeur constante de l’analyse, tout en coordonnant au mieux programmation et budget. Les Allemands disposent d’une planification à quinze ans et d’un plan financier engageant le gouvernement sur trois ans. Ils regrettent l’excessive rigidité de leur procédure et cherchent une formule de programmation glissante sur trois à cinq ans. La tendance des Européens va bien vers un dispositif souple et le principe d’une programmation glissante est probablement à étudier pour la France.
Les Américains, à l’origine du PPBS, ont constaté plusieurs insuffisances de cette procédure et les chercheurs de la RAND Corporation13 imaginent d’en améliorer le fonctionnement de la façon suivante :
- reformuler aux armées le contenu explicite de leur(s) mission(s),
- relancer l’analyse et la planification stratégique et en déduire les capacités clés à détenir,
- se doter d’outils analytiques pour comparer les différents projets de programmation,
- penser à faciliter le travail des décideurs en matière de programmation,
- instiller, dans la procédure de planification-programmation, des professionnels de la prospective et de l’économie.
L’idée générale est de resserrer le lien et d’améliorer la cohérence entre ce qui est nécessaire au plan stratégique et ce qui est programmé, entre ce qui est décidé et ce qui est réalisé. En ce sens, la réforme de l’ordonnance 59–2 sur les finances publiques qui a été votée par le Parlement en 2001 va exiger une plus grande transparence. Les dépenses militaires, comme celles des autres ministères seront suivies par objectifs et à l’aide d’indicateurs. La contrepartie en sera, comme l’indiquent les Américains, la formulation des objectifs stratégiques confiés à la Défense nationale.
Les conditions du recrutement des futurs soldats, la compétence des partenaires industriels dans quelques années, l’évolution économique des pays et le devenir de technologies naissantes sont autant d’incertitudes auxquelles la programmation se heurte. Si les démarches actuelles intègrent certaines orientations recommandées par le PP30, la constitution du modèle de référence ne peut résulter que d’une approche plus prospective. Ouvert aux domaines non seulement techniques et opérationnels mais aussi à ceux qui ressortent de l’économie et des sciences humaines, ce travail doit opérer en amont de l’analyse stratégique et conduire à la planification.
La programmation est aussi difficile parce qu’elle relève d’un paradoxe ; on exige d’elle une réponse déterminée et optimale dans un environnement contingent par nature. Au-delà du paradoxe, le pire serait de ne pas faire de plan. Si les plus fins stratèges savent qu’il faut bousculer les plans de l’adversaire, cela suppose que ces plans, en l’absence de génie, restent redoutables.
La planification et la programmation militaire constituent un processus indispensable, dont les insuffisances doivent continuer à faire l’objet de corrections et d’améliorations. La sagesse consiste à leur conserver le rôle de référence sans pour autant qu’il faille être surpris si la réalité pousse naturellement à s’écarter du chemin tracé.
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1. Planning, programming and budgeting system.
2. Entre 1960 et 1970, les deux premières lois de programmes ne décrivaient que 40 % puis 70 % du titre V. Seules les autorisations de programmes (AP) étaient explicitées.
3. Les dépenses publiques sont jusqu’à aujourd’hui réparties en titres, chapitres et articles. Le budget de la défense y voit inscrit ses dépenses de fonctionnement (y compris les soldes) au titre III et les dépenses en capital (investissements) principalement au titre V.
4. Cette activité est fixée annuellement à 180 h/pilote, 100 jours à la mer et 100 jours d’entraînement des forces terrestres.
5. La défense se donne en effet en 1977 l’objectif de faire passer le budget de la défense de 17 % du budget de l’État à 20 %. En cours de loi, en 1979, en raison de la prise en compte d’importantes dépenses à caractère social, l’objectif est rattaché au produit intérieur brut marchand (PIBm).
6. Cet accord est signé entre les pays suivants : France, Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne et Suède.
7. OCCAR : Organisation conjointe de coopération en matière d’armement.
8. Les huit systèmes de forces sont : dissuasion ; commandement, communications, conduite et renseignement ; mobilité ; frappe dans la profondeur ; maîtrise du milieu aéroterrestre ; maîtrise du milieu aéromaritime ; maîtrise du milieu aérospatial ; préparation et maintien de la capacité opérationnelle.
9. Cet agrégat se compose de la totalité des études, y compris celles transférées au CEA.
10. Ces 40 technologies sont celles qui ressortent du plan prospectif à 30 ans dit PP30.
11. Sans avoir ni dépensé autant que prévu ni atteint tous les objectifs fixés en 1996, la LPM 97–02 peut cependant être considérée comme une des mieux accomplies.
12. Le référentiel est un grand tableau actualisé et détaillé des échéanciers physiques et financiers sur la période de programmation, des opérations relevant du budget de la défense, classées par types (études, développements et fabrications).
13. Improving the Army PPBES par Roger Brown et John Schrader 1999.
