Fiscalité environnementale : un bilan en demi-teinte

REPÈRES

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Par sa déci­sion du 28 décembre 2009, le Conseil consti­tu­tion­nel a décla­ré non conforme à la Consti­tu­tion le pro­jet de taxe car­bone figu­rant dans le pro­jet de loi de finances pour 2010 pour rup­ture d’égalité devant les charges publiques. Dix ans après l’annulation du pro­jet de taxe CO₂/énergie de 2000, cette déci­sion amène à s’interroger sur l’évolution de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale en France au cours des vingt der­nières années, alors que plu­sieurs pays euro­péens, notam­ment les pays d’Europe du Nord, ont entre­pris d’importantes « réformes fis­cales vertes » depuis le début des années 1990.

Un poids décroissant

Au regard du poids de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale dans le PIB, la France occupe un modeste 21e rang dans l’Union européenne

Selon les der­nières don­nées dis­po­nibles d’Eurostat (2011), la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale repré­sente en France, en 2009, 40 Md€, soit 2,1 % du PIB et 5% des pré­lè­ve­ments obli­ga­toires. Sur la base de ces mêmes don­nées, le poids de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale s’est réduit au cours des quinze der­nières années puisque, en 1995, la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale en France repré­sen­tait 2,8 % du PIB et 6,4% des pré­lè­ve­ments obli­ga­toires. Au regard du poids de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale dans le PIB, la France occupe un modeste vingt et unième rang dans l’Union euro­péenne à Vingt- Sept. Par rap­port à la moyenne pon­dé­rée de l’Union euro­péenne, le ratio des recettes envi­ron­ne­men­tales rap­por­tées au PIB est infé­rieur de 0,3 point. Cette situa­tion est récente puisque, en 1995, la France se situait au niveau de la moyenne de l’Union européenne.

Des indicateurs présentant de nombreuses limites

Rap­por­ter la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale au PIB ou aux pré­lè­ve­ments obli­ga­toires induit cer­tains biais. Le pre­mier tient à la défi­ni­tion même de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale. Pour les éco­no­mistes, la notion de fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale ne devrait guère faire débat. Elle se défi­nit exclu­si­ve­ment par son assiette : une taxe envi­ron­ne­men­tale est un pré­lè­ve­ment dont l’assiette est une uni­té phy­sique (ou un sub­sti­tut proche) qui a un impact néga­tif et avé­ré sur l’environnement.

Dis­tinc­tion arbitraire
Les rede­vances pour ser­vices ren­dus ne sont pas consi­dé­rées comme des pré­lè­ve­ments obli­ga­toires et ne sont pas retra­cées dans la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale : c’est le cas par exemple de la rede­vance d’enlèvement des ordures ména­gères, des rede­vances pour pré­lè­ve­ment et assai­nis­se­ment recou­vrées par les agences de bas­sin et des péages d’infrastructures. Cette limite au champ de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale appa­raît assez contes­table d‘un point de vue éco­no­mique car la dis­tinc­tion entre pré­lè­ve­ment obli­ga­toire et rede­vance a peu de jus­ti­fi­ca­tion économique.

En second lieu, la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale est consti­tuée par les recettes col­lec­tées et n’inclut pas les cré­dits d’impôt (comme le cré­dit d’impôt pour le déve­lop­pe­ment durable) ou les sys­tèmes de bonus-malus (auto­mo­bile). Cette défi­ni­tion donne donc une image réduc­trice de l’utilisation envi­ron­ne­men­tale de la fiscalité.

Enfin, le ratio de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale rap­por­té au PIB ne tra­duit que le poids moyen des recettes rap­por­té au PIB. À titre d’exemple, les recettes de la fis­ca­li­té sur l’énergie en France entre 1995 et 2009 se sont réduites de 2,0 à 1,5 % du PIB, soit un allé­ge­ment appa­rent de 25 %. Tou­te­fois, ce ratio sur­es­time l’allégement réel de la taxa­tion de l’énergie en France. L’analyse des taux impli­cites de taxa­tion de l’énergie (rap­por­tant les taxes sur l’énergie à la consom­ma­tion d’énergie) montre que la taxa­tion de l’énergie s’est réduite en France de 19 euros par TEP entre 1995 et 2009, soit un allé­ge­ment de 10% seule­ment. Cette évo­lu­tion s’explique notam­ment par l’absence de reva­lo­ri­sa­tion des taux de la TIPP et par la pour­suite de la dié­sé­li­sa­tion du parc auto­mo­bile engen­drant une baisse de la taxa­tion effec­tive des car­bu­rants en France.

Seul le taux marginal peut modifier les comportements

En outre, les ratios ne dépendent que du taux moyen d’imposition et ne prennent pas en compte, par défi­ni­tion, le taux mar­gi­nal de taxa­tion qui seul importe pour modi­fier les com­por­te­ments. Un même niveau de recettes fis­cales envi­ron­ne­men­tales peut être obte­nu avec des taux mar­gi­naux d’imposition très différents.

Enfin, le ratio du poids de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale dans les pré­lè­ve­ments obli­ga­toires ne donne d’information que sur la struc­ture des pré­lè­ve­ments obli­ga­toires ; il ne doit pas être uti­li­sé comme un indi­ca­teur de l’utilisation de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale pour modi­fier les com­por­te­ments puisqu’il est affec­té direc­te­ment par le poids des pré­lè­ve­ments obligatoires.

Une logique de financement plus que d’incitation

Une excep­tion notable
La fis­ca­li­té éner­gé­tique, et notam­ment la taxe inté­rieure sur les pro­duits pétro­liers, fait figure d’exception en France car elle n’a jamais été affec­tée au finan­ce­ment d’une dépense envi­ron­ne­men­tale, mais elle a bien un impact sur les com­por­te­ments. Il est du reste symp­to­ma­tique qu’elle ne soit pas, dans le débat public, consi­dé­rée comme une « éco­taxe » pour cette raison.

Le modèle fran­çais obéit plus à une logique de finan­ce­ment de dépenses envi­ron­ne­men­tale qu’à une logique inci­ta­tive. On ne constate pas d’évolution très notable sur ce point au cours des vingt der­nières années, et les ten­ta­tives faites pour pas­ser à une logique d’incitation à la modi­fi­ca­tion des com­por­te­ments n’ont pas tou­jours été cou­ron­nées de succès.

La fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale en France est for­te­ment mar­quée par sa fina­li­té, le finan­ce­ment de dépenses envi­ron­ne­men­tales. Cette uti­li­sa­tion est tel­le­ment pré­gnante qu’elle influe même sur la concep­tion de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale en France : une taxe sera consi­dé­rée dans le débat public comme une taxe « envi­ron­ne­men­tale » ou une « éco­taxe » si elle sert à finan­cer une dépense envi­ron­ne­men­tale, et cela indé­pen­dam­ment de son assiette.

Grenelle de l’environnement

Le Gre­nelle finance le Grenelle

Le Gre­nelle de l’environnement ne rompt pas tota­le­ment avec cette logique, puisqu’un docu­ment du minis­tère de l’Écologie mélange les deux approches en sou­li­gnant par­mi les prin­cipes qui ont gui­dé la réforme de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale l’incitativité (il s’agit d’encourager les com­por­te­ments ver­tueux) et l’affectation inté­grale du pro­duit de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale au finan­ce­ment des mesures du Gre­nelle de l’environnement : en quelque sorte, « le Gre­nelle finance le Grenelle ».

Changer les comportements

Pas­ser d’une logique de finan­ce­ment à une logique d’incitation à la modi­fi­ca­tion des com­por­te­ments est dif­fi­cile en France. Plu­sieurs exemples illus­trent ces dif­fi­cul­tés. En 2000, le pro­jet de TGAP éner­gie por­tait sur les consom­ma­tions d’énergie de toutes les entre­prises de plus de 100 TEP par an. L’agriculture et la syl­vi­cul­ture étaient exo­né­rées. Des taux réduits étaient intro­duits pour les entre­prises inten­sives en éner­gie. Le pro­jet a été jugé incons­ti­tu­tion­nel par le Conseil consti­tu­tion­nel pour rup­ture d’égalité devant l’impôt, car les exo­né­ra­tions ne pou­vaient être jus­ti­fiées par l’objectif de lutte contre le chan­ge­ment climatique.

Le gou­ver­ne­ment pro­pose un nou­veau pro­jet de taxe carbone

Dix ans plus tard, le gou­ver­ne­ment pro­pose un nou­veau pro­jet de taxe car­bone à la suite d’une longue concer­ta­tion enga­gée durant le Gre­nelle de l’environnement et pro­lon­gée par une confé­rence d’experts pré­si­dée par Michel Rocard. La taxe car­bone porte sur les consom­ma­tions d’énergie fos­sile des ménages et des entre­prises, à l’exception de celles qui sont assu­jet­ties au mar­ché euro­péen de per­mis négo­ciables. Le dis­po­si­tif est cen­su­ré par le Conseil consti­tu­tion­nel pour rup­ture d’égalité devant les charges publiques.

Déci­sion critiquable
La déci­sion du Conseil consti­tu­tion­nel concer­nant la taxe car­bone ignore que, même alloués gra­tui­te­ment, les per­mis d’émission négo­ciables ont bien pour effet d’accroître le « coût mar­gi­nal » des émis­sions de CO₂ De ce fait, l’assujettissement à la taxe car­bone de ces entre­prises se serait tra­duit par un « coût mar­gi­nal » du CO₂ émis en France plus éle­vé que dans le reste de l’Union euro­péenne, engen­drant donc une perte d’efficacité éco­no­mique du mar­ché euro­péen de permis.
En outre, l’assujettissement à la taxe car­bone des entre­prises inté­grées dans le mar­ché euro­péen de per­mis n’aurait eu aucun béné­fice envi­ron­ne­men­tal puisque les moindres émis­sions de CO₂ en France auraient per­mis aux entre­prises fran­çaises de vendre les per­mis dis­po­nibles à d’autres entre­prises sur le mar­ché européen.

Transports routiers

En matière de trans­ports, le niveau de taxa­tion du trans­port rou­tier ne couvre que très impar­fai­te­ment l’ensemble des effets externes engen­drés par celui-ci (insé­cu­ri­té, pol­lu­tion locale, usage des infra­struc­tures, conges­tion, pol­lu­tion locale, chan­ge­ment cli­ma­tique). C’est tout par­ti­cu­liè­re­ment le cas en milieu urbain du fait de l’absence en France d’instruments spé­ci­fiques de tari­fi­ca­tion de la conges­tion (péage urbain).

Mais c’est éga­le­ment le cas pour le trans­port inter­ur­bain (sauf pour les véhi­cules par­ti­cu­liers à essence si on valo­rise la rare­té de l’infrastructure au coût de congestion).

Réduire la sous-tarification

Le péage kilo­mé­trique pour les poids lourds per­met­tra de sup­pri­mer (ou de réduire) cette sous-tari­fi­ca­tion, mais il n’en est pas de même pour les véhi­cules par­ti­cu­liers gazole du fait du niveau trop faible de la TIPP sur le gazole des par­ti­cu­liers. Le pro­jet de 1999 visant à réduire par étapes l’écart de taxa­tion entre l’essence et le gazole a été aban­don­né au bout d’un an.

Des progrès notables

Per­mis négociables
L’innovation fon­da­men­tale intro­duite dans la poli­tique envi­ron­ne­men­tale en matière d’instruments éco­no­miques ne repose pas sur l’instrument fis­cal : c’est la créa­tion en 2005 du mar­ché euro­péen de per­mis d’émission négo­ciables de CO₂. Ce mar­ché per­met de sou­mettre à un prix unique au niveau euro­péen les entre­prises du sec­teur indus­triel et élec­trique (repré­sen­tant envi­ron 50% des émis­sions de CO₂ dans l’Union européenne).

Pour ten­ter de répondre aux recom­man­da­tions de l’OCDE de 2005, plu­sieurs réformes impor­tantes ont été intro­duites ou le seront à brève échéance, notam­ment à la suite du Gre­nelle de l’environnement : l’introduction entre 2006 et 2008 de taxes sur la pol­lu­tion d’origine agri­cole ; le relè­ve­ment à par­tir de 2009 des taux de la TGAP sur la mise en décharge des déchets, sur les maté­riaux d’extraction, sur les pous­sières en sus­pen­sion ain­si que l’extension de la TGAP aux déchets inci­né­rés ; l’introduction d’un péage rou­tier kilo­mé­trique pour les poids lourds uti­li­sant le réseau natio­nal non concé­dé ain­si que les routes dépar­te­men­tales et com­mu­nales sus­cep­tibles de subir un report de tra­fic (12000 km envi­ron) ; à plus moyen terme, la révi­sion de la direc­tive Euro­vi­gnette pour­rait per­mettre de révi­ser les péages rou­tiers pour inté­grer les exter­na­li­tés de pol­lu­tion locale (NOx, SOx…) et de bruit et de tenir compte de la conges­tion alors que la direc­tive actuelle ne per­met que de tenir compte du coût des infra­struc­tures de transport.

Tarifer tous les trafics

Les nou­veaux péages kilo­mé­triques appli­cables aux poids lourds pré­sentent le double avan­tage d’être modu­lable en fonc­tion du lieu et de l’heure et de tari­fer tous les tra­fics de poids lourds, et pas seule­ment ceux qui font leur plein en France, contrai­re­ment à la TIPP.

Stratégies de double dividende

Double échec
Deux pro­jets répon­dant à la stra­té­gie de double divi­dende ont été cen­su­rés par le Conseil consti­tu­tion­nel : le pro­jet de TGAP/énergie de 2000 qui per­met­tait de finan­cer une par­tie des allé­ge­ments de charge sur les bas salaires mis en place dans le cadre de la réduc­tion du temps de tra­vail (le solde étant finan­cé par une sur­taxe d’IS : la contri­bu­tion sociale sur les béné­fices) ; le pro­jet de taxe car­bone de 2009 devait éga­le­ment se faire à pré­lè­ve­ments constants : la frac­tion de la taxe payée par les ménages devait être com­pen­sée par un ver­se­ment for­fai­taire mais la part payée par les entre­prises devait ser­vir à finan­cer – du moins en par­tie – la réforme de la taxe professionnelle.

En dépit des avan­cées enre­gis­trées dans le cadre du Gre­nelle de l’environnement, le recours à la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale n’a pas per­mis de restruc­tu­rer le sys­tème de pré­lè­ve­ments obli­ga­toires. Il existe trois stra­té­gies pos­sibles d’utilisation des recettes publiques engen­drées par un alour­dis­se­ment de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale : finan­cer un sur­croît de dépenses en faveur de l’environnement (thèse envi­ron­ne­men­ta­liste) ; com­pen­ser les assu­jet­tis par des trans­ferts for­fai­taires sans nuire à l’efficacité envi­ron­ne­men­tale de la taxe (thèse du réa­lisme poli­tique) ; recy­cler les recettes des éco­taxes pour bais­ser d’autres pré­lè­ve­ments obli­ga­toires afin de restruc­tu­rer le sys­tème de pré­lè­ve­ments obli­ga­toires afin de sti­mu­ler la crois­sance et l’emploi. Cette stra­té­gie est dite de double divi­dende : au pre­mier divi­dende lié à l’efficacitécoût supé­rieure des ins­tru­ments éco­no­miques par rap­port aux normes, s’ajoute un second divi­dende de nature macroéconomique.

Gains macroéconomiques

La Direc­tion géné­rale du tré­sor et de la poli­tique éco­no­mique a éva­lué à par­tir du modèle MESANGE les effets macroé­co­no­miques d’un finan­ce­ment par la taxe car­bone de plu­sieurs sché­mas de baisse de pré­lè­ve­ments obli­ga­toires. Pour une taxe car­bone conven­tion­nel­le­ment fixée à 0,5 point de PIB, les gains engen­drés par la restruc­tu­ra­tion du sys­tème de pré­lè­ve­ments obli­ga­toires étaient de l’ordre de 0,4 à 0,6 point de PIB à long terme.

Un bilan en demi-teinte

Au total, en vingt ans, la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale n’a pas connu d’évolution majeure mais seule­ment des réformes assez ponc­tuelles. Elle occupe une place modeste dans le PIB et les pré­lè­ve­ments obli­ga­toires. Elle est plus faible que la moyenne des pays euro­péens. Elle s’inscrit beau­coup plus dans une logique de finan­ce­ment que dans une logique inci­ta­tive ; elle n’a pas été uti­li­sée pour restruc­tu­rer à la marge le sys­tème de pré­lè­ve­ments obli­ga­toires pour engen­drer un second divi­dende de nature macroéconomique.

Pas de « commission verte »

Au total, le bilan reste un peu déce­vant pour les éco­no­mistes. À deux reprises en dix ans, le Conseil consti­tu­tion­nel n’a pas per­mis au gou­ver­ne­ment d’introduire une taxe car­bone comme dans huit autres pays euro­péens. En décla­rant non conforme à la Consti­tu­tion le pro­jet de taxe car­bone du PLF 2010, le Conseil consti­tu­tion­nel a éga­le­ment empê­ché de fait la mise en place de la « com­mis­sion verte » pré­vue dans le dispositif.

Une nouvelle gouvernance

Il faut adap­ter la fis­ca­li­té verte

Or, comme le sou­li­gnait à juste titre l’OCDE en 2005, les réformes fis­cales vertes ne peuvent réus­sir sans un modèle de gou­ver­nance adap­té et fon­dé notam­ment sur les green tax com­mis­sions mises en place en Nor­vège (1990), aux Pays-Bas (1995) ou en Suède (1997).

L’essentiel des pro­grès enre­gis­trés dans l’utilisation des ins­tru­ments éco­no­miques dans les poli­tiques envi­ron­ne­men­tales est à mettre à l’actif de l’instrument alter­na­tif, celui des mar­chés de per­mis négo­ciables, qui a connu un déve­lop­pe­ment récent très rapide depuis 2005 avec le mar­ché des per­mis d’émission de CO₂.

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