Les mégapoles face aux risques et aux catastrophes naturelles

Au début du troisième mil­lé­naire, 47,2 % de la pop­u­la­tion est urbaine, 75 à 80 % de cette pop­u­la­tion se regroupe dans les grandes villes. En 2015 la planète devrait porter, dans les con­di­tions de crois­sance actuelle, 33 villes dépas­sant 8 mil­lions d’habi­tants, 33 mégapoles au sens strict, la plu­part étant situées sur des espaces lit­toraux, ce qui ren­voie à la ques­tion du réchauf­fe­ment cli­ma­tique et à ses effets sur ces villes lit­torales. Qua­tre mégapoles font excep­tion : São Paulo, Mex­i­co, Del­hi et Pékin. Six seule­ment de ces grandes mégapoles devraient être dans les pays rich­es du Nord : Tokyo, New York, Los Ange­les, Osa­ka, Paris et Moscou. Existe-t-il des risques spé­ci­fique­ment urbains ? Le risque est-il inhérent aux sys­tèmes urbains ? Est-il, dans ce cas, indi­ca­teur d’un dys­fonc­tion­nement de la ville et de son organ­i­sa­tion ? Peut-on con­sid­ér­er que la ville ne fait qu’ag­graver les effets des aléas qui s’ex­pri­ment ailleurs et qui seraient d’o­rig­ine exogène ? Quel sens faut-il don­ner à l’ex­is­tence de risques en ville alors que la ville a été perçue pen­dant longtemps comme ” l’e­space pro­tecteur “, le lieu sécu­ri­taire dans lequel on se réfu­giait à l’abri des murailles quand la cam­pagne était par­cou­rue par les ban­des armées (au Moyen Âge notamment).

L’évo­lu­tion des sys­tèmes urbains actuels, notam­ment le proces­sus de métrop­o­li­sa­tion ou la con­sti­tu­tion de ce que les Anglo-Sax­ons appel­lent megac­i­ties, ” villes géantes “, ne porte-t-elle pas en germe une vul­néra­bil­ité d’un type nou­veau et donc de fac­to une aug­men­ta­tion des risques ? Ne faut-il pas dis­tinguer des sit­u­a­tions dif­férentes entre mégapoles des pays rich­es et mégapoles des pays pauvres ?

Toutes les villes, et plus encore les mégapoles, se car­ac­térisent par des risques induits, des risques dif­férés, par une chaîne de risques qui asso­cie risques naturels, risques tech­nologiques, risques économiques, risques soci­aux ou géopoli­tiques. Il est de plus en plus dif­fi­cile de ne traiter que du risque naturel.

De nom­breuses grandes villes sont soumis­es à des proces­sus naturels que l’on nomme aléas, elles subis­sent plus ou moins régulière­ment des cat­a­stro­phes. Il faut dis­tinguer risque et cat­a­stro­phe. Le risque est un ” objet social ” qui s’analyse en ter­mes de représen­ta­tion, de per­cep­tion du dan­ger. Les cat­a­stro­phes, au con­traire, s’en­vis­agent en ter­mes de coûts, en ter­mes de recon­struc­tion, de réamé­nage­ment, de réha­bil­i­ta­tion. La con­science du risque résulte en général du déroule­ment d’une crise ou d’une cat­a­stro­phe ; à par­tir de cet événe­ment sou­vent dra­ma­tique et qui peut se repro­duire, on réalise ce que l’on nomme ” un retour d’ex­péri­ence ” qui con­duit à la prise de con­science du risque.

Le risque se décline en ter­mes de préven­tion, il doit être inté­gré aux poli­tiques d’amé­nage­ment du ter­ri­toire tan­dis qu’il con­vient d’an­ticiper la cat­a­stro­phe afin d’établir des scé­nar­ios adap­tés per­me­t­tant la ges­tion la plus rapi­de et la plus effi­cace de l’événe­ment lors de son déclenchement.

Com­ment définir le risque naturel ? Le risque qui inclut l’aléa, et l’ex­pres­sion de cet aléa sur un espace vul­nérable, est com­posé de deux pôles fon­da­men­taux, l’aléa et la vulnérabilité.

La variété des aléas affectant les mégapoles

Ils se répar­tis­sent en deux groupes, les aléas hydro­cli­ma­tiques et les aléas d’o­rig­ine géologique (séismes, vol­cans, tsunamis, mou­ve­ments de ter­rain) (fig­ure 1).

Les aléas hydro­cli­ma­tiques : ils sont nom­breux. Évo­quons les tem­pêtes de neige à Mon­tréal, à New York, ain­si que la canicule dont l’Eu­rope nous a fourni un exem­ple récent. Les épisodes pro­longés de sécher­esse comme les pré­cip­i­ta­tions très abon­dantes sont aus­si source de dan­ger pour les pop­u­la­tions. Ces gros abats d’eau peu­vent être dus aux oura­gans qui bal­ayent fréquem­ment les régions intertrop­i­cales et affectent les façades est des con­ti­nents où se situent un cer­tain nom­bre de grandes villes, en Chine, au Japon et des villes améri­caines (Floride). Liés à ces oura­gans s’a­joutent l’ef­fet de vents très vio­lents, des inon­da­tions et des mou­ve­ments de masse ain­si que des phénomènes lit­toraux spé­ci­fiques de sur­cote. Les inon­da­tions en Europe peu­vent certes être asso­ciées à des épisodes de tem­pêtes, mais dans la plu­part des cas elles relèvent d’autres événe­ments cli­ma­tiques (série de per­tur­ba­tions d’ouest ou très fortes pluies d’au­tomne en périphérie de la Méditer­ranée). Le proces­sus de l’i­non­da­tion, défi­ni comme l’é­tale­ment du cours d’eau dans son lit majeur ou lit d’i­non­da­tion, résulte donc sim­ple­ment du débor­de­ment de ce cours d’eau, mais il peut égale­ment être dû à la remon­tée des nappes, au ruis­selle­ment plu­vial ou au débor­de­ment des réseaux ; dans beau­coup de cas, ces caus­es se com­bi­nent et expliquent l’am­pleur du processus.

Les cat­a­stro­phes d’o­rig­ine hydro-cli­ma­tique con­stituent 79 % de l’ensem­ble des cat­a­stro­phes naturelles du xxe siè­cle ; elles l’emportent large­ment sur celles générées par les proces­sus géologiques (21 %). Sta­tis­tique­ment, les inon­da­tions ne sont pas à l’o­rig­ine du plus grand nom­bre de vic­times mais provo­quent un grand nom­bre de sin­istrés. Il reste qu’une seule inon­da­tion affec­tant une méga­pole (Dac­ca par exem­ple) ou une région très peu­plée en Chine peut entraîn­er de nom­breuses victimes.

Les aléas sis­miques con­cer­nent les grandes villes de la bor­dure paci­fique où Los Ange­les, San Fran­cis­co, les villes des Andes (Quito, La Paz…) et du Japon (Tokyo, Kobe…) sont men­acées. Ces aléas sont impor­tants sur le vaste domaine d’af­fron­te­ment des plaques qui s’étire du Por­tu­gal en Chine : ain­si Lis­bonne, Alger, Athènes, Istan­bul, Téhéran… sont directe­ment con­cernées. Liés aux aléas sis­miques, il faut compter aus­si avec les tsunamis. Les mou­ve­ments de masse peu­vent égale­ment affecter des quartiers entiers de cer­taines grandes villes ; c’est le cas à Rio de Janeiro où l’in­stal­la­tion de quartiers informels sur les pentes des ” demi-oranges ” recou­vertes de grandes épais­seurs d’altérites aggrave l’in­sta­bil­ité de ces for­ma­tions super­fi­cielles et favorise leur glissement.

L’aléa vol­canique est par­fois asso­cié à l’aléa sis­mique, mais ce n’est pas sys­té­ma­tique. Il con­cerne les villes andines, les villes japon­ais­es, celles d’In­donésie. Un peu plus de la moitié des vol­cans act­ifs et 55 % des épi­cen­tres des failles actives ou très actives se localisent dans l’e­space intertrop­i­cal qui ne représente que 25 % de la sur­face des continents.

Les actions anthropiques peu­vent aggraver, voire provo­quer aléas et risques naturels. Ain­si la con­struc­tion des bar­rages sur le Mis­sis­sipi explique la diminu­tion de la masse de matéri­aux arrivant à la côte et en con­séquence le recul du delta, au moins locale­ment. Cette sit­u­a­tion aug­mente les risques d’i­non­da­tion enreg­istrés par la Nou­velle-Orléans. La sub­si­dence liée au pom­page d’eau ou de pét­role peut aggraver les inon­da­tions dans cer­taines villes lit­torales comme c’est le cas à Bangkok. Il faut insis­ter aus­si sur le rôle du réchauf­fe­ment cli­ma­tique, qui en dépit des inter­ro­ga­tions qu’il sus­cite encore, ne man­quera pas d’avoir des effets gravis­simes sur les mégapoles littorales.

La vulnérabilité

Out­re les aléas, l’élé­ment clé de l’analyse du risque est la vul­néra­bil­ité des espaces urbains et notam­ment des mégapoles. La vul­néra­bil­ité est humaine, socioé­conomique, insti­tu­tion­nelle. Elle inclut l’ex­is­tence ou l’ab­sence de mesures de pro­tec­tion que cer­tains pays pren­nent et d’autres non. Elle met en ques­tion la résilience de la société face à ces ” crises ” d’o­rig­ine naturelle. Le fait que la pop­u­la­tion de cer­taines villes des pays en développe­ment con­tin­ue à accepter le risque et la cat­a­stro­phe, encore large­ment con­sid­érés comme envoyés par Dieu ou le dia­ble, est un fac­teur sup­plé­men­taire de vulnérabilité.

La vul­néra­bil­ité implique une approche sys­témique, indis­pens­able mais com­plexe notam­ment quand il s’ag­it d’analyser la ville et plus encore la méga­pole. La ville mul­ti­plie, ampli­fie, diver­si­fie les fac­teurs de vul­néra­bil­ité, laque­lle découle du fonc­tion­nement même de la ville, de ses logiques d’or­gan­i­sa­tion spa­tiale et des dynamiques ter­ri­to­ri­ales. Les aspects économiques, soci­aux et organ­i­sa­tion­nels, le pat­ri­moine, les élé­ments envi­ron­nemen­taux peu­vent être des fac­teurs de vul­néra­bil­ité comme l’indique le tableau 1.

L’ex­em­ple des inon­da­tions per­met d’in­sis­ter sur quelques aspects de la vul­néra­bil­ité des mégapoles. Celle-ci tient à des raisons his­toriques — au fait que beau­coup de ces villes sont implan­tées au bord de l’eau par exem­ple -, à des raisons économiques et spa­tiales — l’e­space est pré­cieux ce qui con­duit par­fois à utilis­er des ter­rains à risque. Des raisons tech­niques peu­vent s’a­jouter telles que l’in­ter­dépen­dance des réseaux sou­vent mal cal­i­brés et incom­plets (Le Caire ou Buenos Aires). La ville con­tribue à aug­menter le risque en dimin­u­ant les pos­si­bil­ités d’in­fil­tra­tion des eaux, en con­cen­trant les flux.

Dans bien des cas, l’am­pleur de l’aléa ne jus­ti­fie pas l’am­pleur de la cat­a­stro­phe : le fac­teur expli­quant l’im­por­tance des dégâts, voire le nom­bre de vic­times relève large­ment de la vulnérabilité.

La difficile gestion du risque dans les mégapoles

Gér­er le risque en prenant en compte tous ces élé­ments est extrême­ment dif­fi­cile. C’est notam­ment le cas dans les mégapoles des pays pau­vres où les flux de pop­u­la­tion orig­i­naires des cam­pagnes vien­nent sou­vent s’in­staller dans des quartiers informels pré­cisé­ment situés dans les espaces les plus dan­gereux (Le Caire, Yaoundé, Rio de Janeiro, Istanbul…).

Les ges­tion­naires ont beau­coup de dif­fi­cultés à maîtris­er les ques­tions fon­cières et très sou­vent ils ne dis­posent pas de lég­is­la­tion applic­a­ble (ou vrai­ment appliquée) de préven­tion des risques. Dans ces mégapoles la pau­vreté con­tribue à accroître le risque. L’indice de développe­ment humain (IDH), créé par les Nations unies, est un mar­queur de cette vul­néra­bil­ité (faibles revenus, anal­phabétisme, moyens réduits en matière de san­té). Le risque ren­force la ségré­ga­tion sociospa­tiale : les espaces à risque sont, dans la plu­part des cas, con­sacrés aux pop­u­la­tions les plus pau­vres ; ain­si à Rio de Janeiro, les fave­las les plus exposées sont sur les pentes insta­bles des ” demi-oranges ” ou dans des bas-fonds mal drainés.

La ges­tion des risques dans une méga­pole de pays riche n’est pas tou­jours aisée. L’ex­is­tence de cen­tres anciens à forte valeur pat­ri­mo­ni­ale en témoigne, ils sont rarement adap­tés aux risques. Ain­si, la reprise des bâti­ments anciens pour les adapter au risque sis­mique n’est pas for­cé­ment pos­si­ble ; elle est, à tout le moins, coû­teuse. Il en va de même dans les zones inond­ables des quartiers his­toriques de Paris. Mais que dire des réseaux (mét­ro­pol­i­tain, RER…) dont l’im­plan­ta­tion s’est faite indépen­dam­ment de toute inté­gra­tion du risque ?

La ges­tion des mégapoles doit donc inté­gr­er tous ces fac­teurs et éval­uer les effets induits d’une crise (cat­a­stro­phes naturelles agis­sant sur cer­taines instal­la­tions indus­trielles sen­si­bles, effets économiques, dégra­da­tion de l’im­age de la ville…). Une telle éval­u­a­tion se révèle par­ti­c­ulière­ment dif­fi­cile et cela d’au­tant plus que les grandes métrop­o­les fonc­tion­nent désor­mais en réseau dans le cadre de la mon­di­al­i­sa­tion. Les travaux récents du min­istère de l’In­térieur por­tant sur l’ag­gloméra­tion parisi­enne en témoignent. Une grande inon­da­tion de type 1910 à Paris aurait des effets désas­treux pour la pop­u­la­tion parisi­enne. Sur le plan économique, cela se traduirait par des pertes pour les entre­pris­es dans l’ag­gloméra­tion mais les con­séquences par le biais des effets induits affecteraient d’autres espaces français, européens voire mon­di­aux de manière dif­fi­cile­ment chiffrable. De même des chercheurs japon­ais ont envis­agé les con­séquences qu’au­rait un séisme de même inten­sité que celui de 1923 à Tokyo ; il en résul­terait un nom­bre con­sid­érable de vic­times et la néces­sité, pour recon­stru­ire la méga­pole, de rap­a­tri­er les cap­i­taux japon­ais épars dans le monde, ce qui aurait des effets dif­fi­cile­ment cal­cu­la­bles pour l’é­conomie mon­di­ale et serait peut-être respon­s­able de l’ef­fon­drement de celle-ci.

À la suite ou par­al­lèle­ment à des poli­tiques de pro­tec­tion con­duites depuis longtemps (digues, bar­rages pour prévenir les inon­da­tions) et qui dans bien des cas ont mon­tré leurs lim­ites, la préven­tion des risques a pris une réelle ampleur dans cer­taines villes des pays rich­es. Des zon­ages de l’e­space urbain sont pro­posés, imposés par l’É­tat en France, ou plus ancrés dans le local en Angleterre et au pays de Galles (l’É­cosse dis­pose d’une autre organ­i­sa­tion admin­is­tra­tive en matière de ges­tion des risques). En revanche dans les pays du Sud, la préven­tion est peu dévelop­pée faute d’un pou­voir suff­isant pour établir et faire appli­quer les régle­men­ta­tions d’ur­ban­isme, par mécon­nais­sance du fonc­tion­nement de la ville et en rai­son sou­vent du poids du foncier.

Comment la mégapole réagit-elle à la catastrophe ?

On par­le de capac­ité d’adap­ta­tion ou de résilience, définie comme l’ap­ti­tude de la ville à réa­gir aux per­tur­ba­tions que sont les cat­a­stro­phes naturelles dans le but de retrou­ver un état proche de la sit­u­a­tion de départ. Les fac­teurs qui favorisent la résilience sem­blent relever d’une bonne san­té économique du pays et de la ville, d’une tech­nolo­gie suff­isante, d’in­fra­struc­tures et d’in­sti­tu­tions effi­caces. Il est évi­dent que les capac­ités d’adap­ta­tion sont supérieures dans les pays rich­es à ce qu’elles sont dans les autres. Le port de Kobe a été recon­stru­it au plus vite après le séisme de 1995 pour main­tenir les activ­ités de com­merce au Japon et plus pré­cisé­ment dans la ville, mais cela a été pos­si­ble parce que le Japon a pu con­sacr­er des finances suff­isantes pour une telle répa­ra­tion. Qu’en serait-il dans une méga­pole d’un pays pau­vre où cer­taines cat­a­stro­phes naturelles engloutis­sent une part impor­tante du PNB ? Peut-on aller plus loin que ce con­stat d’év­i­dence ? La résilience, qui sus­cite encore de nom­breux travaux notam­ment améri­cains, est-elle un con­cept opéra­tionnel pour la ges­tion du risque affec­tant les mégapoles ?

En con­clu­sion, il est utile de rap­pel­er que la ges­tion des risques naturels ne peut se suf­fire de répons­es tech­niques mais implique une vision pluridis­ci­plinaire qui la rend par­ti­c­ulière­ment dif­fi­cile à abor­der. Les nou­veaux amé­nage­ments effec­tués dans une ville devraient être réal­isés en inté­grant les risques naturels. En revanche, quand la ville existe, la ges­tion du risque se révèle bien plus prob­lé­ma­tique. S’il est totale­ment utopique de penser attein­dre le risque zéro, il faut tout de même rap­pel­er l’iné­gal­ité cri­ante face aux risques entre pop­u­la­tions et villes des pays rich­es et des pays pau­vres. Le risque est finale­ment un indi­ca­teur des iné­gal­ités sociales et des dys­fonc­tion­nements socioé­conomiques et spatiaux. 

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