Les villes doivent s’adapter aux enjeux climatiques

Les villes, à l’origine des deux tiers des émis­sions de gaz à effet de serre, sont aus­si par­ti­c­ulière­ment vul­nérables à l’accroissement des événe­ments cli­ma­tiques extrêmes (inon­da­tions, vagues de chaleur), ain­si qu’à l’élévation du niveau des eaux.

REPÈRES
Bien qu’elles n’occupent que 2 % des ter­res, les villes sont respon­s­ables d’au moins deux tiers des usages de l’énergie et des émis­sions de gaz à effet de serre, compte tenu du poids, dans ces émis­sions, de l’énergie (26%) et notam­ment de la pro­duc­tion d’électricité et de chaleur, des trans­ports (13 %), des bâti­ments rési­den­tiels et ter­ti­aires (8 %), de l’industrie (19 %) et de la ges­tion des déchets (3 %).
De plus, elles con­cen­trent l’essentiel de la crois­sance économique.

Des risques de submersion

« L’îlot de chaleur urbain », c’est-à-dire l’excès de tem­péra­ture par rap­port aux zones avoisi­nantes, peut attein­dre une dizaine de degrés dans cer­taines méga­lopoles, ce qui accroît leur vul­néra­bil­ité aux fortes chaleurs.

D’autre part, l’urbanisation se développe d’abord sur les lit­toraux. Les aires sus­cep­ti­bles d’être sub­mergées par les « marées de tem­pête » aug­mentent donc, celles-ci affec­tant par­ti­c­ulière­ment les zones urban­isées qui con­cen­trent la pop­u­la­tion et sont dépen­dantes du bon fonc­tion­nement des réseaux d’assainissement, de trans­ports et d’énergie.

Les deux dimensions

L’îlot de chaleur urbain peut attein­dre une dizaine de degrés

Les enjeux sont main­tenant bien perçus par la plu­part des respon­s­ables de villes et de col­lec­tiv­ités, comme le mon­trent les rap­ports des Nations unies UN-Habi­tat ou les déc­la­ra­tions de la Con­ven­tion des maires.

Cette prise de con­science se reflète aus­si dans le développe­ment des plans d’action cli­mat-énergie ter­ri­to­ri­aux, aujourd’hui en voie de général­i­sa­tion en France, la loi Grenelle II les ayant ren­du oblig­a­toires à par­tir de 50 000 habitants.

De plus en plus sou­vent, les deux dimen­sions de la réduc­tion des émis­sions et de l’adaptation au change­ment cli­ma­tique y sont pris­es en compte.

Des quartiers durables

Les répons­es les plus élaborées dont on dis­pose aujourd’hui relèvent plutôt d’échelles très locales, avec les « quartiers durables » qui expéri­mentent de nou­velles solu­tions tech­niques en matière de per­for­mance énergé­tique et de transports.

Ain­si, l’inertie des émis­sions de gaz à effet de serre des villes demeure encore le prin­ci­pal obsta­cle à la réal­i­sa­tion de leur inflex­ion glob­ale qui serait néces­saire pour sta­bilis­er le cli­mat, ou, à tout le moins, préserv­er des capac­ités d’adaptation suff­isantes face à son évolution.

L’enjeu est lourd, car la réduc­tion de ces émis­sions et celle de la vul­néra­bil­ité des villes aux impacts du change­ment cli­ma­tique dépen­dent de mul­ti­ples fac­teurs, tech­niques, économiques et soci­aux, qui vont de l’urbanisme aux modes de vie. Des cadres d’action com­men­cent cepen­dant à se con­stru­ire pour répon­dre à ces deux défis, de la réduc­tion des émis­sions des villes, et de leur adap­ta­tion à des évo­lu­tions du cli­mat déjà en par­tie irréversibles.

LA FORME DES VILLES EN QUESTION

Le rôle de l’ur­ban­isme sur la con­som­ma­tion d’én­ergie a été abon­dam­ment dis­cuté, suite aux études de New­man et Ken­wor­thy (Sus­tain­abil­i­ty and Cities : Over­com­ing Auto­mo­bile Depen­dance). Ceux-ci obser­vaient une rela­tion glob­ale inverse très mar­quée entre les den­sités urbaines (nom­bre de per­son­nes par hectare) et les con­som­ma­tions d’én­ergie liées aux trans­ports. Les villes européennes se situent en posi­tion inter­mé­di­aire entre les villes asi­a­tiques (très dens­es et peu con­som­ma­tri­ces), et les villes cana­di­ennes, aus­trali­ennes ou améri­caines peu dens­es et très consommatrices).

Mobil­ité et densité
L’orientation en faveur de villes dens­es et de taille impor­tante pour réduire les « empreintes car­bone » ne heurte pas les recom­man­da­tions des analy­ses pure­ment économiques en matière de straté­gies d’urbanisation. En effet, la « nou­velle économie géo­graphique » souligne que la den­sité démo­graphique est source de richesse, car elle per­met d’exploiter les économies d’agglomération qui sont asso­ciées à la dif­fu­sion des con­nais­sances, à un marché du tra­vail effi­cace, à de larges viviers de qual­i­fi­ca­tions et de fac­teurs de pro­duc­tion, et à l’exploitation des économies d’échelle dans la production.
Cepen­dant l’empreinte écologique se joue moins au niveau de la con­cen­tra­tion des activ­ités que des mobil­ités et den­sités « rési­den­tielles ». On se situe donc au niveau plus exigeant de l’organisation interne des villes, avec comme obsta­cle à lever, de con­stru­ire des villes dens­es et attractives.

Causalité et recommandations

Cette rela­tion a été étudiée à la fois en ter­mes de causal­ité et de recom­man­da­tions. La den­sité est-elle le fac­teur déter­mi­nant ou un mar­queur reflé­tant un ensem­ble de car­ac­téris­tiques plus com­plexe, telles que l’âge, les revenus, les modes de vie ?

Com­ment accroître les den­sités urbaines ? Sur le pre­mier point, on observe, par exem­ple, quand on con­sid­ère les dis­par­ités d’ef­fort énergé­tique des ménages français, que la den­sité sem­ble un fac­teur déter­mi­nant, non seule­ment des dépens­es de car­bu­rants, mais aus­si de chauffage. Dans ce dernier cas, la causal­ité n’est évidem­ment pas directe ; ce qui est en jeu est l’im­por­tance des maisons indi­vidu­elles con­stru­ites avant les pre­mières régle­men­ta­tions ther­miques et encore chauf­fées au fuel.

Tarification et fiscalité

Sur le sec­ond point, il faut pren­dre en compte que les den­sités et l’é­tale­ment urbain sont des vari­ables « endogènes », pro­duits de forces d’ag­gloméra­tion et de forces de dis­per­sion, notam­ment la baisse des coûts de trans­ports individuels.

La den­sité démo­graphique est source de richesse

Certes, les travaux menés pour pré­cis­er ces ques­tions con­fir­ment que les formes urbaines (den­sité et dis­tance au cen­tre) sont des déter­mi­nants cru­ci­aux des émis­sions de CO₂ liées aux transports.

Les leviers pour l’in­ter­ven­tion publique sont donc le rôle pre­mier de la tar­i­fi­ca­tion des trans­ports indi­vidu­els ou la fis­cal­ité sur les car­bu­rants, puis l’im­por­tance de l’of­fre de trans­ports publics et des règles d’ur­ban­isme, qui, par exem­ple, ne doivent pas entraver la den­si­fi­ca­tion dans les cen­tres ou à prox­im­ité des sta­tions des réseaux de trans­ports collectifs.

LE RÔLE DES « MAIRES »

Le pro­gramme pour le XXI^e siè­cle de la con­férence de Rio a con­sti­tué le point de départ de la recon­nais­sance que ces enjeux con­cer­naient les villes en tant qu’in­sti­tu­tions, les autorités locales ayant donc un rôle à jouer dans les poli­tiques cli­ma­tiques, à la fois pour la mit­i­ga­tion des émis­sions et pour l’adap­ta­tion au change­ment climatique.

Un bien public global

Aller vers un prix uni­forme du carbone

Ce rôle des villes dans les poli­tiques cli­ma­tiques n’a émergé que pro­gres­sive­ment. En effet, les con­cen­tra­tions de gaz à effet de serre dans l’at­mo­sphère con­sti­tu­ant un « bien pub­lic glob­al », il avait été souligné à juste titre que l’ef­fi­cac­ité économique réclame que l’on ne dépense pas, par exem­ple, 200 euros pour éviter l’émis­sion d’une tonne de CO₂ quelque part, alors que des gise­ments d’a­bat­te­ments à 15 euros par tonne demeurent inex­ploités ailleurs.

Les poli­tiques visant la réduc­tion des émis­sions de gaz à effet de serre devraient donc être définies au niveau le plus élevé, c’est-à-dire inter­na­tion­al. L’idée, qui a sous-ten­du le pro­to­cole de Kyoto, était donc d’aller vers un prix uni­forme du car­bone, qui aurait pu ensuite être décliné nationale­ment, pour réguler les pol­lu­tions « dif­fus­es » ten­dan­cielle­ment les plus importantes.

Des décisions privées

Par ailleurs, l’adaptation au change­ment cli­ma­tique demeu­rait un par­ent pau­vre de la réflex­ion, notam­ment parce que l’on craig­nait que la dis­cus­sion sur ce sujet ne retarde les efforts néces­saires sur la réduc­tion des émissions.

Il y avait aus­si l’idée que les choix cor­re­spon­dants rel­e­vaient de déci­sions « privées », chaque agent économique étant à même d’apprécier les béné­fices qu’il peut retir­er de ses efforts d’adaptation. Les villes appa­rais­sent ain­si de plus en plus impliquées dans les poli­tiques climatiques.

Deux élé­ments ren­for­cent encore ce proces­sus : la dif­fi­culté à éla­bor­er et faire accepter les poli­tiques d’atténuation au niveau nation­al, où les intérêts des dif­férentes indus­tries et des dif­férents types de ménages appa­rais­sent très con­tra­dic­toires et par là trop dif­fi­ciles à con­cili­er ; la néces­sité de dévelop­per des expéri­men­ta­tions, ou démon­stra­teurs, « grandeur nature ».

DES VILLES BAS-CARBONE

Bien que la con­cep­tion des poli­tiques cor­re­spon­dantes soulève encore beau­coup de dif­fi­cultés, des références com­men­cent à émerg­er, pro­posant un cadre général d’action pour le finance­ment des infra­struc­tures urbaines « vertes ».

Des politiques cohérentes

Leurs recom­man­da­tions insis­tent tout d’abord sur l’importance de la cohérence des poli­tiques entre les dif­férents niveaux de gou­verne­ment. L’action au niveau des villes sera d’autant plus facile et effi­cace qu’un cadre général pour les poli­tiques cli­ma­tiques sera en place au niveau national.

Cela néces­site notam­ment l’établissement d’un « sig­nal-prix » général inci­tant à la réduc­tion des émis­sions de gaz à effet de serre ; l’élimination des régle­men­ta­tions qui con­stituent des obsta­cles à l’action des villes en ce domaine, y com­pris au niveau des pos­si­bil­ités d’expérimentation ; d’éventuels fonds de com­pen­sa­tion pour les col­lec­tiv­ités locales s’engageant sur des objec­tifs plus ambitieux.

Il con­vient ensuite de s’assurer qu’au sein des villes les agents économiques sont pleine­ment respon­s­abil­isés aux coûts soci­aux de leurs choix. Cela passe par l’élimination de tout ce qui pour­rait con­stituer, par exem­ple, des sub­ven­tions ou inci­ta­tions à l’étalement urbain, et par des poli­tiques de tar­i­fi­ca­tion des déplace­ments routiers qui inci­tent à la réduc­tion des trafics et des pol­lu­tions. Cela néces­site cepen­dant que les usagers dis­posent d’alternatives, notam­ment de trans­ports publics, et donc une pro­gram­ma­tion cohérente des investissements.

Des choix difficiles

Trois incer­ti­tudes
En matière d’adap­ta­tion, le rap­port de Perthuis-Hal­le­gat­te-Lecocq soulig­nait qu’il faut tenir compte de trois types d’in­cer­ti­tudes, qui s’ad­di­tion­nent : celles sur l’évo­lu­tion future du cli­mat, car les impacts atten­dus du change­ment cli­ma­tique sont incom­pa­ra­bles selon que l’on se situe dans un scé­nario de hausse moyenne de + 2°C ou de + 4°C ; celles sur les con­séquences pos­si­bles d’un scé­nario cli­ma­tique don­né au plan local ; et celles sur l’évo­lu­tion des capac­ités d’adap­ta­tion de nos sociétés dans le futur. Ces incer­ti­tudes imposent notam­ment d’é­val­uer les mesures d’adap­ta­tion en ten­ant compte du degré de flex­i­bil­ité qu’elles préser­vent pour l’ac­tion future.

Toute­fois, compte tenu des iner­ties tech­niques, économiques, poli­tiques, insti­tu­tion­nelles et cul­turelles, il n’est pas tou­jours pos­si­ble de pren­dre des mesures d’adaptation par­faite­ment flexibles.

Il est donc néces­saire de faire des choix relat­ifs à l’adaptation en l’absence d’information com­plète, mal­gré le risque de « mal­adap­ta­tion » ex post qui en résulte.

En tout état de cause, la ques­tion n’est pas de savoir com­ment s’adapter à un « nou­veau » cli­mat mais de savoir com­ment et à quel coût nous pou­vons adapter nos villes à un cli­mat « sans cesse changeant ». L’adaptation doit donc être com­prise comme une poli­tique de tran­si­tion per­ma­nente sur le très long terme.

Qua­tre niveaux pour le rôle de l’action publique en matière d’adaptation étaient iden­ti­fiés par ce rapport.

Diffuser l’information

En pre­mier lieu, les pou­voirs publics ont un rôle à jouer dans la pro­duc­tion et la dif­fu­sion de l’information sur le change­ment cli­ma­tique, ses impacts et les moyens de s’y adapter afin de per­me­t­tre aux acteurs privés de pren­dre leurs déci­sions en con­nais­sance de cause. Trans­met­tre l’information sur l’incertitude et sur les out­ils à même de la pren­dre en compte est ici essentiel.

Adapter les normes et la fiscalité

Un sec­ond type d’action publique vise à adapter les normes, les règle­ments et la fis­cal­ité qui enca­drent l’action des acteurs publics et privés.

À côté des normes tech­niques stric­to sen­su, il peut s’avérer néces­saire d’adapter les normes procé­du­rales, ain­si que d’autres normes non directe­ment liées au cli­mat, mais qui influ­en­cent la capac­ité à s’adapter, comme les normes archi­tec­turales dans le domaine du bâtiment.

Impliquer les institutions

Une poli­tique de tran­si­tion permanente

Un troisième type d’action publique con­cerne les insti­tu­tions, car en mod­i­fi­ant de manière rapi­de et imprévis­i­ble les cir­con­stances, le change­ment cli­ma­tique va exercer une ten­sion crois­sante sur les insti­tu­tions et con­trats exis­tants, par exem­ple en matière d’assurance vis-à-vis des cat­a­stro­phes naturelles.

L’histoire sug­gère que les insti­tu­tions jouent un rôle essen­tiel dans l’adaptation. Par exem­ple, le suc­cès des Néer­landais face aux inon­da­tions tient autant à la mise en place des insti­tu­tions néces­saires à la ges­tion du risque, qu’à la capac­ité tech­nique à ériger des digues.

Infléchir les politiques d’aménagement

Enfin, le qua­trième type de mesures publiques face au change­ment cli­ma­tique recou­vre l’action directe d’adaptation des col­lec­tiv­ités locales sur les infra­struc­tures publiques, les bâti­ments publics et les espaces dont elles ont la charge.

Il s’agit là d’intégrer directe­ment les impacts à venir du change­ment cli­ma­tique dans les poli­tiques d’aménagement et la ges­tion des réseaux urbains.

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