Service public, service au public, service d’intérêt général
Né sous la IIIe République et élargi à la Libération, le service public à la française repose sur trois principes de base : égalité de traitement des usagers ; continuité, notion qui comprend le maintien d’une certaine qualité du service ; mutabilité, c’est-à-dire capacité d’adaptation à l’évolution de l’environnement, technique et économique, dans lequel s’exerce le service.
Cette dernière notion est particulièrement complexe : la mutabilité peut parfois conduire à des réductions des services offerts. Un critère plus global serait le suivant : le service public c’est celui que le marché ne fournirait pas spontanément.
Au début de l’année 2004, le préfet d’un des quatre départements pilotes en matière de présence des services publics en milieu rural relevait que 35 bureaux de poste de son département recevaient moins de 10 clients par semaine. Le maintien ne varietur d’une telle situation serait évidemment aux antipodes de la mutabilité.
On a longtemps établi, également d’une manière classique, des distinctions entre services marchands et non marchands et entre services à caractère administratif et services à caractère industriel et commercial. Mais, ces distinctions s’estompent : il existe des cliniques privées à côté des hôpitaux publics (et les uns comme les autres font payer leurs services) – il existe des entreprises de messageries-coursiers à côté de La Poste. Cette coexistence soulève des problèmes de régulation particulièrement difficiles évoqués plus loin.
Quant à la notion de « domaine naturel » du service public, elle est fort incertaine, les circonstances du moment semblant, au contraire, avoir joué un rôle important dans la création de la plupart de nos services publics : par exemple, la création de la SNCF en 1937 a permis de conjurer la faillite annoncée des différentes compagnies privées de chemin de fer.
Enfin, les Français font difficilement la distinction entre service public et secteur public, alors qu’un service public peut être assuré par une entreprise privée, dans le cadre d’une concession (ou autre contrat analogue comme l’affermage) assortie d’un cahier des charges adéquat. C’est d’ailleurs le cas, en France même, d’une large majorité des services de distribution d’eau.
L’approche de la plupart de nos voisins est différente et porte sur le service au public (sans insister sur la nature juridique du prestataire), ce qui a conduit l’Union européenne à retenir, quand elle a commencé à s’intéresser au domaine, une autre terminologie, notamment celle de « service d’intérêt général ».
La construction européenne change la donne
L’Union européenne s’est intéressée très tôt aux services publics et en premier lieu à ceux que nous appelons services publics marchands. En effet, l’objectif d’intégration économique des États membres, considéré comme essentiel, a pour corollaire l’élimination des entraves aux échanges entre les États membres. Or, l’existence dans certains de ces États, de services publics, a fortiori sous forme d’établissements publics bénéficiant d’un monopole, intervenant dans l’économie marchande posait problème. Par exemple : est-il admissible qu’EDF s’abrite en France derrière son monopole et cherche à intervenir sur le marché d’un autre État ?
C’est pourquoi l’Union européenne a été amenée à reconnaître l’existence des « services économiques d’intérêt général », puis à préciser que le fonctionnement de ces services doit se faire « sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions » et enfin à reconnaître l’accès à ces services comme un des droits fondamentaux garantis par l’Europe (traité de Nice).
Enfin, l’approche européenne a été étendue à la notion plus large de « services d’intérêt général », marchands ou non marchands (Livre vert 2003 – Livre blanc 2004).
Cet édifice, assez complexe, reconnaît l’existence des obligations de service public et habilite les États à accorder à l’exploitant dudit service public des compensations financières, directes (subventions) ou indirectes (péréquation tarifaire, droits exclusifs), à condition que ces compensations soient strictement proportionnées au surcoût que les obligations de service public imposent à l’exploitant, par rapport à ce que serait une gestion sur la base exclusive de l’économie de marché, et ne constituent en aucun cas une subvention indirecte des autres activités de l’exploitant.
Dans ce cadre, l’Union européenne a également défini la notion de « service universel », à savoir un sous-ensemble de services mis à la disposition de tous les consommateurs et utilisateurs sur la totalité du territoire d’un État membre, indépendamment de leur position géographique et à un prix abordable (directive du 7 mars 2002). Cette notion s’est appliquée principalement, jusqu’à présent, aux services de télécommunications et postaux.
Vers la fin des monopoles
La notion de service universel conduit à la fin des monopoles
Cela conduit inéluctablement à la fin de la plupart des monopoles, parfois de manière progressive (par exemple, transport international, puis transport interne ou : fret, puis voyageurs). Il en résulte ou va en résulter, d’importantes innovations juridiques, institutionnelles et économiques.
En premier lieu, dès lors que « l’opérateur historique » se trouve en situation concurrentielle, même pour une petite partie de ses activités, son statut doit être adapté. Et surtout, cet opérateur ne saurait exercer une forme quelconque de tutelle sur ses concurrents. D’où la création « d’autorités » telles que « l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes » (ARCEP), ou la « Commission de régulation de l’énergie ». Ces missions de régulation sont particulièrement délicates lorsqu’elles s’exercent sur un ensemble d’entités très hétérogènes : c’est ainsi que les Agences régionales de l’hospitalisation (ARH) chargées de coordonner la mise en œuvre, sur leur territoire, des moyens des hôpitaux publics et des cliniques privées ont de fortes chances de mécontenter tout le monde !
Adaptations en cours
Dans certains cas, la réforme est beaucoup plus lourde et va jusqu’à la dissociation entre l’opérateur de gestion de l’infrastructure et celui de la prestation de services. Ainsi ont été créés Réseau ferré de France (RFF) par scission de la SNCF et Réseau de transport de l’électricité (RTE) par réorganisation administrative et comptable d’EDF.
D’autres contraintes sont à prendre en compte, comme la nécessité d’optimiser la relation coût-efficacité. Il s’agit de promouvoir l’adaptabilité et la faculté d’évolution des services au public, plutôt que de succomber à la tentation du « moratoire », dont il est difficile de sortir et qui est générateur d’effets pervers : des services de proximité, de médiocre qualité, maintenus ne varietur finissent par n’avoir plus comme usagers que les couches les plus défavorisées de la population.
Ce mouvement est d’ailleurs, fort heureusement, déjà amorcé. À la notion de proximité se substitue la notion, plus générale et plus riche, d’accessibilité, celle-ci pouvant être assurée par différents moyens tels que le recours à l’hélicoptère pour le service médical d’urgence ou le recours aux NTIC pour éviter certains déplacements.
Par exemple, La Poste a passé avec l’État un contrat de performances en décembre 2002, pour la période 2003–2007, qui définit ses obligations quant à l’accès du public au service universel. Mais ce service peut être assuré par différents moyens qui comprennent, outre le bureau de poste traditionnel, des agences postales communales et des relais-postes (chez des commerçants). Ces solutions diversifiées permettent à La Poste de gérer un réseau de 17 000 points de contact avec le public. En outre, les services financiers de La Poste ont été érigés, depuis le 1er janvier 2006, en une « Banque postale » qui offre, grâce au réseau postal, un service de proximité sans commune mesure avec ceux des établissements de crédit. De plus, la loi de régulation postale du 20 mai 2005 définit de manière très précise le service universel et des normes d’accessibilité du public aux points de contact : 90 % de la population de chaque département doit pouvoir accéder à un point de contact en moins de vingt minutes en voiture.
Parallèlement, différentes solutions innovantes avaient déjà commencé à se développer : regroupement de services publics dans des lieux ad hoc les maisons de services publics (auxquelles pourront s’associer à l’avenir des partenaires privés) – prestations de services croisés entre organismes publics (vente de billets SNCF par La Poste) voire publics et privés (portage de médicaments par le facteur).
Les différents scénarios plus ou moins innovants évoqués ci-dessus (de manière non exhaustive) ne sont bien entendu parfaits que sur le papier et c’est l’expérience qui nous enseignera progressivement leur efficacité réelle.
Il n’en est pas moins réconfortant de constater une volonté forte d’évolution, dont témoigne le passage suivant de l’avis rendu par le Conseil économique et social à l’appui de son rapport de janvier 2006 :
« Le Conseil économique et social estime que le respect de ce principe (le principe d’égalité de traitement des citoyens) ne doit pas conduire à faire systématiquement financer par la collectivité des services fondés sur des critères établis par le passé dans un contexte très différent de celui qui prévaut aujourd’hui. Le service public doit s’adapter pour mieux répondre aux besoins. Il s’agit, dans une perspective dynamique, de le conforter en inventant de nouvelles offres, de nouveaux services au regard de nouvelles priorités. »
