Pour une gestion des ingénieurs de l’État par domaines de compétences

Dans le cadre de la réforme de la haute fonc­tion publique engagée par le Prési­dent de la République en avril 2021, le Pre­mier min­istre a con­fié à Vin­cent Berg­er, Frédéric Lavenir et Mar­i­on Guil­lou (X73) le soin de pré­par­er la décli­nai­son de ce pro­jet dans les qua­tre grands corps tech­niques de l’État. En con­clu­sion de ce tra­vail col­lec­tif, Mar­i­on Guil­lou présente les trois scé­nar­ios envis­age­ables : le main­tien des qua­tre corps, la créa­tion d’un corps tech­nique unique et l’intégration des ingénieurs dans le corps des admin­is­tra­teurs de l’État.

Je vais m’efforcer dans cet arti­cle, large­ment extrait du texte de notre rap­port, de rap­pel­er le cadre de tra­vail qui nous a été fixé, notre démarche et les con­clu­sions prin­ci­pales que nous avons tirées. Notre rap­port a été ren­du pub­lic et, pour les lecteurs les plus courageux, je vous engage à en con­sul­ter le con­tenu plus pré­cis : Réforme de la haute fonc­tion publique : pour une ges­tion des ingénieurs par domaines de com­pé­tences.

Le cadre de la mission sur l’évolution des corps techniques

La let­tre de mis­sion que nous avons reçue pré­cise que les évo­lu­tions à envis­ager pour les corps d’ingénieurs doivent se con­former aux principes de la réforme glob­ale de la haute fonc­tion publique, à savoir « la diver­si­fi­ca­tion des recrute­ments, le décloi­son­nement des par­cours, le ren­force­ment des mobil­ités, la val­ori­sa­tion des com­pé­tences et des métiers, ain­si que la ges­tion indi­vid­u­al­isée des car­rières ». Pour ce faire, le Pre­mier min­istre a demandé à la mis­sion de réalis­er un diag­nos­tic et de for­muler des propo­si­tions sur les points suiv­ants : la réponse aux besoins de l’État en com­pé­tences tech­niques, à court, moyen et long ter­mes ; la diver­si­fi­ca­tion des viviers de recrute­ment, notam­ment au sein des uni­ver­sités, ain­si que la diver­sité tant sociale que du point de vue de l’équilibre entre femmes et hommes ; la ges­tion indi­vid­u­al­isée et la mobil­ité des ingénieurs des grands corps tech­niques. Le Pre­mier min­istre a égale­ment demandé d’analyser trois options statu­taires prin­ci­pales : con­serv­er un sys­tème de corps tech­niques dis­tincts, les inté­gr­er au sein d’un corps unique des ingénieurs de l’État, les inté­gr­er au sein du corps des admin­is­tra­teurs de l’État.

REPÈRES

Les qua­tre grands corps tech­niques de l’État sont : le corps des ingénieurs des Mines (IM), celui des ingénieurs de l’Armement (IA), celui des ingénieurs des Ponts, Eaux et Forêts (Ipef) et celui des admin­is­tra­teurs de l’Institut nation­al de la sta­tis­tique et des études économiques (Insee). Les trois rap­por­teurs ont tra­vail­lé pen­dant qua­tre mois avec l’aide pré­cieuse de trois chargés de mis­sion, Richard Cas­taing (X10), Clé­ment Le Gouel­lec (X12) et Ivan Salin, et ont ren­du leur rap­port début 2022. Le Pre­mier ministre,
après les avoir reçus le 18 févri­er, a demandé à Émi­lie Piette (X96), déléguée inter­min­istérielle à l’encadrement supérieur de l’État (Diese), de con­duire une con­cer­ta­tion sur cette réforme, avec l’objectif de met­tre en œuvre les déci­sions qui seront retenues « au plus tard en 2023 ». 

Une guerre des talents et un marché de l’emploi des ingénieurs en tension

La réforme des grands corps tech­niques de l’État s’inscrit dans un con­texte plus large, qui est celui d’une « guerre des tal­ents », pour repren­dre l’expression d’un inter­locuteur de la mis­sion, issu d’une grande entre­prise du numérique. La com­péti­tion entre les employeurs nationaux et inter­na­tionaux pour attir­er les meilleurs ingénieurs est vive et crois­sante. Les ten­sions sur le marché de l’emploi des ingénieurs sont exac­er­bées dans cer­tains domaines, comme l’analyse de don­nées mas­sives ou le numérique. Enfin, et il faut s’en réjouir, l’attrait pour l’aventure entre­pre­neuri­ale est aus­si un phénomène puis­sant. Dans ce con­texte, la capac­ité de l’État à recruter, puis à fidélis­er les meilleurs pro­fils, doit faire l’objet de la plus grande atten­tion. Simul­tané­ment, la capac­ité des corps d’ingénieurs de l’État à refléter la société française dans sa diver­sité et à con­stru­ire des com­pé­tences fondées sur l’expérience opéra­tionnelle et de ter­rain con­stitue une priorité.

“Les tensions sur le marché de l’emploi des ingénieurs sont exacerbées dans l’analyse de données massives ou le numérique.”

Une méthode rigoureuse

Pour men­er à bien ses travaux, la mis­sion a procédé à plus d’une cen­taine d’entretiens, avec l’ensemble des acteurs con­cernés : chefs de corps, ges­tion­naires, employeurs actuels ou poten­tiels, publics et privés, ingénieurs des grands corps, per­son­nal­ités qual­i­fiées, etc. Elle a pu s’appuyer sur des com­para­isons inter­na­tionales, ain­si que sur une bib­li­ogra­phie fournie reposant notam­ment sur les travaux de mis­sions con­duites précédem­ment, et sur des bilans des fusions de corps notam­ment dans le cas des Ipef. Les inves­ti­ga­tions menées par la mis­sion l’ont con­duite à col­lecter de nom­breuses don­nées, prin­ci­pale­ment auprès des ges­tion­naires des corps (don­nées de ressources humaines : postes occupés, mobil­ités effec­tuées, durée moyenne des postes, etc.), mais égale­ment auprès de la direc­tion du bud­get, pour les don­nées de rémunéra­tion. Enfin, la mis­sion a enrichi ses réflex­ions d’éléments qual­i­tat­ifs grâce aux deux pan­els qu’elle a organ­isés, avec des élèves de l’École poly­tech­nique (X) et avec des ingénieurs en début de car­rière, au sein de l’État, et en exploitant le sondage de grande ampleur mené en 2021 par la direc­tion inter­min­istérielle de la trans­for­ma­tion publique (DITP) auprès de l’ensemble des hauts fonc­tion­naires, dont les ingénieurs des corps techniques. 

La gestion des ingénieurs par domaines de compétences

La mis­sion s’est d’abord effor­cée d’appréhender les besoins actuels et futurs de l’État en com­pé­tences sci­en­tifiques et tech­niques et la manière dont les corps tech­niques répon­dent à ces besoins (par­tie 1 de notre rap­port). Elle a pro­posé, ensuite, un état des lieux des corps actuels en ce qui con­cerne les objec­tifs de la réforme : attrac­tiv­ité, diver­sité, mobil­ité, etc. (par­tie 2). Par­tant de ces con­stats, la mis­sion a établi un ensem­ble de recom­man­da­tions visant à attein­dre ces objec­tifs, quelle que soit l’architecture statu­taire retenue par le gou­verne­ment (par­tie 3). Enfin, elle a pré­cisé la décli­nai­son opéra­tionnelle de ces recom­man­da­tions dans les trois scé­nar­ios statu­taires présen­tés par la let­tre de mis­sion et pro­posé un bilan com­para­tif de ces scé­nar­ios (par­tie 4). Des annex­es vien­nent com­pléter le rap­port, en four­nissant des développe­ments plus pré­cis sur les besoins de l’État (annexe n° 1), l’état des lieux (annexe n° 2) et les scé­nar­ios statu­taires (annexe n° 3), et en présen­tant les sources util­isées par la mis­sion (annex­es n^os 4 à 7). La liste des trente-trois recom­man­da­tions est faite pour s’appliquer quel que soit le scé­nario statu­taire retenu par le gou­verne­ment. Mais la plus grande force de notre rap­port repose à mon avis sur la propo­si­tion de gér­er les ingénieurs par « domaines de com­pé­tences », au moins dans la pre­mière par­tie de leur vie pro­fes­sion­nelle ; c’est donc sur ce thème par­ti­c­uli­er que je vais m’attarder ici.

L’État a besoin d’ingénieurs de haut niveau

La sou­veraineté et la prospérité d’une nation se jouent sur la capac­ité de l’État non seule­ment à anticiper les évo­lu­tions tech­nologiques, à associ­er les par­ties prenantes des grands pro­jets et à don­ner une juste vision col­lec­tive des objec­tifs et des pri­or­ités de long terme, mais aus­si à user à bon escient et dans la durée des leviers dont il dis­pose. La maîtrise tech­nologique est au cœur de l’État stratège por­teur d’une vision partagée de long terme, de l’État financeur de la recherche et de l’innovation, de l’État pro­duc­teur et maître d’ouvrage, de l’État acheteur et de l’État régu­la­teur. C’est pourquoi il a besoin d’ingénieurs, c’est-à-dire de per­son­nes qui, par leur for­ma­tion ini­tiale et leur expéri­ence pro­fes­sion­nelle, ont la capac­ité de com­pren­dre réelle­ment le con­tenu tech­nique des men­aces et des oppor­tu­nités (et pas seule­ment d’en avoir l’intuition), d’être en mesure de les traduire en con­seils utiles aux décideurs poli­tiques, d’organiser la con­cer­ta­tion démoc­ra­tique et de maîtris­er opéra­tionnelle­ment la dimen­sion tech­nique de leur mise en œuvre.

Les besoins de l’État dans sept domaines de compétences techniques

La mis­sion a cher­ché à définir les domaines aux­quels peu­vent être rat­tachés les besoins en com­pé­tences tech­niques de l’État. Pour ce faire, elle a procédé de manière empirique, par une analyse de la cen­taine d’entretiens qu’elle a menés auprès des inter­locu­teurs les plus divers, en com­plé­tant cet exer­ci­ce par un tra­vail doc­u­men­taire sur les sources français­es ou étrangères qui parais­saient les plus aptes à éclair­er sa vision prospec­tive. L’annexe n° 1 du rap­port com­porte la syn­thèse de ces dif­férentes approches. Il en ressort une liste de sept domaines de com­pé­tences dont l’État aura besoin dans la durée : arme­ment et espace ; don­nées, sta­tis­tiques et économie quan­ti­ta­tive ; énergie et indus­tries de la décar­bon­a­tion ; envi­ron­nement, cli­mat et ali­men­ta­tion ; infra­struc­tures et amé­nage­ment ; tech­nolo­gies de l’information et du numérique ; san­té. Cha­cun de ces domaines con­stitue un écosys­tème com­plet com­por­tant de nom­breux acteurs, y com­pris des agences voire des indus­tries de sou­veraineté qui s’y rat­tachent, les métiers et secteurs qui en relèvent, aux niveaux nation­al, européen et inter­na­tion­al ; et le rap­port s’est attaché à expliciter la cor­re­spon­dance entre cha­cun de ces domaines et les entités publiques où pour­raient trou­ver à se for­mer ou à s’exercer les com­pé­tences métiers. 

Gérer par domaines les carrières, les effectifs et les personnes

Aus­si, pour garan­tir une réponse sat­is­faisante aux besoins de l’État comme aux attentes des intéressés, la mis­sion recom­mande de struc­tur­er la ges­tion prévi­sion­nelle des effec­tifs et des com­pé­tences, ain­si que la ges­tion indi­vidu­elle et col­lec­tive des ingénieurs de l’État, autour de ces « domaines de com­pé­tences ». Cha­cun des sept domaines fait appel à des métiers partageant des com­pé­tences fon­da­men­tales com­munes et s’inscrit dans un écosys­tème cohérent d’organismes de for­ma­tion, de recherche et d’employeurs poten­tiels. Cha­cun de ces domaines a voca­tion à être ani­mé par un respon­s­able de haut niveau, idéale­ment un ingénieur général, dis­posant à la fois d’une légitim­ité pro­fes­sion­nelle et d’une bonne con­nais­sance de l’environnement et des per­son­nes. Ce respon­s­able serait appuyé par un ou plusieurs ges­tion­naires indi­vidu­els de car­rière, de telle manière que chaque ges­tion­naire ait à suiv­re un porte­feuille de 250 ingénieurs au max­i­mum. Le respon­s­able de domaine devrait impéra­tive­ment avoir un posi­tion­nement inter­min­istériel, son rat­tache­ment admin­is­tratif étant à déter­min­er en fonc­tion de l’organisation statu­taire qui sera retenue, mais en tout état de cause indépen­dant des départe­ments min­istériels employeurs.

D’autres compétences scientifiques et techniques de haut niveau dans la fonction publique

Les travaux de la mis­sion ont porté sur le périmètre défi­ni par la let­tre de mis­sion du Pre­mier min­istre. La cohérence intrin­sèque de ce périmètre des qua­tre grands corps tech­niques, qui englobe env­i­ron 5 000 ingénieurs, ne doit pas laiss­er penser qu’il com­prend l’ensemble des com­pé­tences tech­niques et sci­en­tifiques de l’État. L’État et les col­lec­tiv­ités emploient en effet de nom­breux autres ingénieurs de grande qual­ité, dans les domaines des travaux publics, de l’agriculture, de l’industrie, de la recherche.
Par ailleurs, les corps des inspecteurs de san­té publique vétéri­naire, des phar­ma­ciens inspecteurs de san­té publique et des médecins inspecteurs de san­té publique four­nissent des com­pé­tences spé­ci­fiques de haut niveau.
La mis­sion a recom­mandé d’examiner la sit­u­a­tion de ces corps par ailleurs.

Analyse comparative des trois scénarios statutaires proposés 

Les trois scé­nar­ios sug­gérés par le Pre­mier min­istre exi­gent une volon­té poli­tique forte. Ils ont été déclinés plus pré­cisé­ment dans le texte de notre rap­port, de manière à per­me­t­tre la mise en œuvre de l’ensemble des recom­man­da­tions de la mis­sion, rel­a­tives aux cinq principes de la réforme de la haute fonc­tion publique (diver­si­fi­ca­tion des recrute­ments, ges­tion indi­vid­u­al­isée) indépendam­ment du choix statu­taire. La mis­sion a résumé les avan­tages et incon­vénients majeurs que cha­cun d’eux lui sem­blait com­porter vis-à-vis des objec­tifs du gouvernement.

Le maintien des quatre corps et de l’architecture statutaire existante

Le scé­nario 1 (main­tien des qua­tre corps) présen­terait pour pre­mier avan­tage de repos­er sur l’architecture statu­taire exis­tante, donc de néces­siter un tra­vail de réforme statu­taire moin­dre. La démarche de con­duite de change­ment, dans ses dimen­sions humaines, serait assez sim­ple. Les corps actuels, déjà attrac­t­ifs, pour­raient cap­i­talis­er sur leur image de mar­que et sur la qual­ité de leurs rela­tions avec les employeurs et les écoles. En revanche, la mise en œuvre de ce scé­nario sup­poserait, dans la durée, une ges­tion de pro­jet volon­tariste pour intro­duire les change­ments souhaités. Par ailleurs, en con­ser­vant des corps dis­tincts, ce scé­nario présen­terait un risque de ne pas attein­dre partout les objec­tifs de décloi­son­nement des par­cours et de sup­pres­sion de cer­tains silos min­istériels. Enfin, la coex­is­tence des qua­tre corps lim­it­erait les pos­si­bil­ités de mutualisation.

“La maîtrise technologique est au cœur de l’État stratège.”

La création d’un corps technique unique des ingénieurs de l’État

Le scé­nario 2 (créa­tion du corps des ingénieurs de l’État) présen­terait l’avantage de faciliter la coor­di­na­tion entre domaines par l’existence d’un chef de corps et d’une organ­i­sa­tion uniques. Les change­ments dans le périmètre (voire le nom­bre) des domaines, ain­si que les change­ments de domaines pour les ingénieurs, seraient plus faciles, dans la mesure où les domaines seraient tous logés dans un cadre statu­taire et organ­i­sa­tion­nel com­mun. Les meilleures pra­tiques des corps actuels pour­raient plus facile­ment être dif­fusées. En revanche, ce scé­nario néces­sit­erait une réforme statu­taire très pro­fonde. Il com­porterait un risque non nég­lige­able de perte d’attractivité, du fait de l’inconnu entourant le nou­veau corps, par com­para­i­son avec la notoriété des corps exis­tants. La taille de ce corps ferait par ailleurs repos­er sur le bon fonction­nement des domaines le suc­cès de la réforme. Le pilotage cen­tral­isé de la ges­tion de la deux­ième par­tie de car­rière des ingénieurs con­stituerait un défi sig­ni­fi­catif, compte tenu de la taille du corps.

L’intégration des ingénieurs dans le corps des administrateurs de l’État

Le scé­nario 3 (inté­gra­tion des ingénieurs dans le corps des admin­is­tra­teurs de l’État) aurait pour avan­tage d’offrir un cadre statu­taire unique à l’ensemble, ou presque, de la haute fonc­tion publique d’État. Il com­porterait néan­moins un risque encore plus fort de perte d’attractivité et néces­sit­erait une réécri­t­ure com­plète du statut des admin­is­tra­teurs de l’État, qui vient d’être mis au point, afin d’instituer un régime de recrute­ment, de for­ma­tion et de ges­tion dif­féren­cié pour les ingénieurs. L’hétérogénéité de ges­tion, au sein d’un même corps, pour­rait égale­ment pos­er un prob­lème d’acceptabilité. Enfin, le risque d’échec de la mise en place de la struc­tura­tion par domaines serait très fort, du fait de son car­ac­tère sin­guli­er au sein du corps des admin­is­tra­teurs de l’État.

Quelles que soient les ori­en­ta­tions retenues finale­ment par le gou­verne­ment, les travaux à men­er sur le plan régle­men­taire et organ­i­sa­tion­nel néces­siteront la mise en place par le Pre­mier min­istre d’une équipe pro­jet dédiée, dis­posant d’un cahi­er des charges clair, tra­vail­lant étroite­ment avec les qua­tre corps con­cernés et les employeurs.

Les recommandations de la mission

Gérer par domaine les carrières, les effectifs et les compétences des ingénieurs

Conforter l’excellence du recrutement des ingénieurs en diversifiant les voies d’accès et en confirmant la place prépondérante de l’École polytechnique

Garantir une construction de compétences cohérente, reposant sur la formation et sur les premiers postes, pour renforcer l’attractivité des carrières et répondre aux besoins de l’État

Assurer une gestion de carrière proactive

Prolonger l’accompagnement des ingénieurs dans la deuxième partie de carrière, en assurant une bonne articulation avec la DIESE et une gestion active de la pyramide des âges

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