Partenariat HSBC

Les principes d’ef­fi­cac­ité économique (appelée out­re-Manche val­ue for mon­ey ) des con­trats de parte­nar­i­at pub­lic-privé sont aujour­d’hui bien con­nus : en con­fi­ant à un groupe­ment privé un con­trat glob­al (con­cep­tion, réal­i­sa­tion, exploita­tion et finance­ment) de longue durée et com­prenant un trans­fert de risque sig­ni­fi­catif (le parte­naire pub­lic ne paye qu’en fonc­tion de la per­for­mance glob­ale du parte­naire privé), l’É­tat subit certes un coût de finance­ment supérieur à celui des oblig­a­tions sou­veraines qu’il émet, mais il béné­fi­cie en con­trepar­tie — si le pro­jet a été bien défi­ni, si la mise en con­cur­rence est réal­isée effi­cace­ment et si le suivi du con­trat dans le temps est assuré — de plusieurs avan­tages significatifs.

Siège de HSBC.

Des projets optimisés

En pre­mier lieu, la glob­al­ité des con­trats per­met au groupe­ment privé d’op­ti­miser le pro­jet sur l’ensem­ble de ses com­posantes et l’incite à assur­er une main­te­nance de qual­ité tout au long de la vie du pro­jet. D’autre part, le trans­fert de risque met l’É­tat à l’abri de la plu­part des mau­vais­es sur­pris­es. Enfin le groupe­ment doit — pour l’emporter — mobilis­er toutes les ressources de com­péti­tiv­ité du secteur privé pour s’ac­quit­ter au mieux de ses oblig­a­tions et — dans un nom­bre crois­sant de cas — génér­er des recettes (dites ” annex­es ”) venant en diminu­tion des rede­vances dues par le parte­naire public.

Les PFI ( pri­vate finance ini­tia­tives ) — puis les PPP ( pub­lic pri­vate part­ner­ships ) qui leur ont suc­cédé — ont été pra­tiqués au Roy­aume-Uni depuis plus de vingt ans, de manière jugée sat­is­faisante : les bilans réal­isés par le Nation­al Audit Office sont très large­ment posi­tifs. Les PPP ont été plus récem­ment implan­tés en France (il y a à peu près huit ans) et con­nais­sent un développe­ment qua­si uni­versel (on trou­ve des PPP au Brésil, en Aus­tralie, aux USA, au Cana­da, en Inde, etc.). Or ce mod­èle économique — qui avait don­né lieu à d’âpres débats en France lors de son appari­tion puis avait pris sa place dans le paysage de la com­mande publique — sem­ble à nou­veau sus­citer des inter­ro­ga­tions et des doutes dans notre pays. Il sem­ble donc oppor­tun de s’in­ter­roger sur les motifs de cette évo­lu­tion et de pro­pos­er des voies d’amélio­ra­tion pour le futur.

Des coûts et des délais maîtrisés

Récem­ment implan­tés en France, les PPP con­nais­sent un développe­ment qua­si universel

L’im­pact des PPP sur les finances publiques — qui font aujour­d’hui l’ob­jet d’une grande atten­tion dans l’ensem­ble de l’ Euro­zone — est dif­fi­cile à mesur­er car il résulte de plusieurs fac­teurs de sens opposés et d’échéances vari­ables dans le temps. Le recours au finance­ment privé dimin­ue le besoin de finance­ment pub­lic à court terme, mais le coût du portage financier privé (que la crise finan­cière et les amé­nage­ments régle­men­taires qu’elle entraîne renchéris­sent sig­ni­fica­tive­ment) se retrou­ve dans les rede­vances payées par l’État.

La plus grande impli­ca­tion du secteur privé dans la ges­tion des équipements publics génère des économies tout en lim­i­tant le ” pas­sif social ” de long terme que l’É­tat con­tracte en embauchant des agents publics.

Des effets extrême­ment béné­fiques peu­vent être retirés des trans­ferts de tâch­es et de respon­s­abil­ités, comme, par exem­ple, l’ab­sence de déra­page de coûts et de délais ou encore le fait pour l’É­tat de récupér­er en fin de con­trat des équipements en par­fait état de fonctionnement.

Enfin, le fait d’avoir pu réalis­er sans atten­dre des équipements généra­teurs d’at­trac­tiv­ité et de com­péti­tiv­ité pour notre ter­ri­toire peut génér­er à terme plus d’ac­tiv­ité économique et donc plus de recettes fis­cales et moins de dépens­es sociales, sous réserve bien sûr que les pro­jets réal­isés offrent une bonne rentabil­ité socio-économique.

Mais la réal­ité ne cor­re­spond pas tou­jours à cette vision idéale, et surtout la bet­ter val­ue for mon­ey (la meilleure effi­cac­ité économique) est dif­fi­cile à prou­ver sci­en­tifique­ment — après plus de quinze ans d’analy­ses appro­fondies, le Nation­al Audit Office anglais avoue n’y être pas réelle­ment par­venu -, tan­dis que les sur­coûts financiers sont infin­i­ment plus faciles à met­tre en évidence.

Politique raisonnable et pragmatique

Aujour­d’hui, la mise en cause de l’ef­fi­cac­ité économique des PPP et le ralen­tisse­ment actuel de leur rythme de lance­ment sont deux excel­lentes raisons pour pré­conis­er une poli­tique raisonnable et prag­ma­tique en matière de PPP, dont les élé­ments essen­tiels sem­blent être les suivants.

Les PPP et la crise 
L’analyse des PPP en France s’est com­pliquée du fait que ceux-ci avaient été abon­dam­ment util­isés comme remède à la crise de 2008- 2010. Cette option poli­tique et économique était par­faite­ment fondée (une relance par l’in­vestisse­ment étant plus béné­fique notam­ment pour l’emploi qu’une relance par la con­som­ma­tion), mais elle a accrédité la vision des PPP en tant qu’outil con­jonc­turel, sorte de “keynésian­isme à crédit “, des­tiné à être rangé dès l’ap­pari­tion d’un min­i­mum de crois­sance économique. L’ac­tu­al­ité économique sem­ble accréditer cette thèse puisque l’on con­state une “pause” dans le lance­ment de pro­jets des­tinés à être réal­isés sous forme de PPP.

En pre­mier lieu, ne plus envis­ager de lancer des PPP pour des motifs de débudgéti­sa­tion ou de lim­i­ta­tion de l’en­det­te­ment pub­lic. Cette évo­lu­tion sem­ble du reste qua­si acquise dans notre pays : tout pro­jet est analysé à l’aune de la ” souten­abil­ité budgé­taire “, tan­dis que la plu­part des décideurs publics se pré­par­ent à ce que leurs pro­jets de PPP soient d’une façon ou d’une autre pris en compte dans l’ex­a­m­en de leur sit­u­a­tion financière.

Ensuite, redonner une pri­or­ité absolue à l’analyse de la rentabil­ité socioé­conomique dans la sélec­tion des pro­jets, en priv­ilé­giant le taux de retour, mais aus­si la pay-back peri­od et l’ef­fi­cac­ité économique. En effet, l’ensem­ble de la zone euro et en par­ti­c­uli­er notre pays ont trop peu de cap­i­tal et de temps disponibles pour ne pas les dépenser à bon escient. Nous sommes en out­re con­fron­tés à un “choc de com­péti­tiv­ité” — notam­ment du fait des pays émer­gents — dû à des caus­es struc­turelles mais que la crise a encore aggravé.

Puis, si la forme con­tractuelle retenue — au terme de l’é­val­u­a­tion préal­able juste­ment ren­due néces­saire par l’or­don­nance de 2004 — est celle du PPP, réu­nir les com­pé­tences internes et externes per­me­t­tant d’as­sur­er un suivi effi­cace du pro­jet à tous ses stades. Cet impératif de la ” mon­tée en com­pé­tence ” des acteurs publics a été sig­nalé par de nom­breux spé­cial­istes, mais beau­coup reste encore à faire.

Aller au-delà des frontières

Ne plus lancer des PPP pour des motifs de débudgéti­sa­tion ou de lim­i­ta­tion de l’en­det­te­ment public

Il faut traiter avec prag­ma­tisme le prob­lème du coût de finance­ment de ce type de con­trats par une meilleure coopéra­tion entre tous les acteurs publics et privés. En effet, s’il est plus que prob­a­ble que le marché ban­caire ne retrou­vera pas les con­di­tions de finance­ment ayant pré­valu jusqu’en 2008, les ban­ques con­ser­vent — en par­ti­c­uli­er en France — une capac­ité d’ac­com­pa­g­ne­ment des entre­pris­es, d’analyse et de prise de risque (notam­ment des risques de con­struc­tion) et de struc­tura­tion de finance­ments qui en fait des inter­venants très effi­caces à con­di­tion que leurs bilans — qui sont à présent soumis à des oblig­a­tions accrues de liq­uid­ité — puis­sent être déchargés, générale­ment post­con­struc­tion , de la par­tie la plus longue de l’exposition.

Enfin, il faut faire en sorte que les PPP soient non seule­ment un out­il d’ef­fi­cac­ité économique et sociale sur notre ter­ri­toire, mais égale­ment un moyen de ray­on­nement et de développe­ment au-delà de nos frontières.

Nous dis­posons de nom­breux atouts en ce sens, notam­ment d’en­tre­pris­es indus­trielles et de ban­ques qui ont la com­pé­tence, l’ex­péri­ence et la solid­ité finan­cière leur per­me­t­tant de jouer un rôle de pre­mier plan dans des pro­jets inter­na­tionaux réal­isés sous forme de parte­nar­i­ats pub­lic- privé ou de formes con­tractuelles similaires.

HSBC ( Hong Kong & Shang­hai Bank­ing Cor­po­ra­tion ), fondée à Hong Kong en 1865, est l’une des plus grandes ban­ques du monde, avec Cit­i­group, la Bank of Amer­i­ca et la Banque indus­trielle et com­mer­ciale de Chine. Son siège social est aujour­d’hui à Londres.

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