Partenariat HSBC

Les prin­cipes d’ef­fi­ca­ci­té éco­no­mique (appe­lée outre-Manche value for money ) des contrats de par­te­na­riat public-pri­vé sont aujourd’­hui bien connus : en confiant à un grou­pe­ment pri­vé un contrat glo­bal (concep­tion, réa­li­sa­tion, exploi­ta­tion et finan­ce­ment) de longue durée et com­pre­nant un trans­fert de risque signi­fi­ca­tif (le par­te­naire public ne paye qu’en fonc­tion de la per­for­mance glo­bale du par­te­naire pri­vé), l’É­tat subit certes un coût de finan­ce­ment supé­rieur à celui des obli­ga­tions sou­ve­raines qu’il émet, mais il béné­fi­cie en contre­par­tie – si le pro­jet a été bien défi­ni, si la mise en concur­rence est réa­li­sée effi­ca­ce­ment et si le sui­vi du contrat dans le temps est assu­ré – de plu­sieurs avan­tages significatifs.

Siège de HSBC.

Des projets optimisés

En pre­mier lieu, la glo­ba­li­té des contrats per­met au grou­pe­ment pri­vé d’op­ti­mi­ser le pro­jet sur l’en­semble de ses com­po­santes et l’in­cite à assu­rer une main­te­nance de qua­li­té tout au long de la vie du pro­jet. D’autre part, le trans­fert de risque met l’É­tat à l’a­bri de la plu­part des mau­vaises sur­prises. Enfin le grou­pe­ment doit – pour l’emporter – mobi­li­ser toutes les res­sources de com­pé­ti­ti­vi­té du sec­teur pri­vé pour s’ac­quit­ter au mieux de ses obli­ga­tions et – dans un nombre crois­sant de cas – géné­rer des recettes (dites » annexes ») venant en dimi­nu­tion des rede­vances dues par le par­te­naire public.

Les PFI ( pri­vate finance ini­tia­tives ) – puis les PPP ( public pri­vate part­ner­ships ) qui leur ont suc­cé­dé – ont été pra­ti­qués au Royaume-Uni depuis plus de vingt ans, de manière jugée satis­fai­sante : les bilans réa­li­sés par le Natio­nal Audit Office sont très lar­ge­ment posi­tifs. Les PPP ont été plus récem­ment implan­tés en France (il y a à peu près huit ans) et connaissent un déve­lop­pe­ment qua­si uni­ver­sel (on trouve des PPP au Bré­sil, en Aus­tra­lie, aux USA, au Cana­da, en Inde, etc.). Or ce modèle éco­no­mique – qui avait don­né lieu à d’âpres débats en France lors de son appa­ri­tion puis avait pris sa place dans le pay­sage de la com­mande publique – semble à nou­veau sus­ci­ter des inter­ro­ga­tions et des doutes dans notre pays. Il semble donc oppor­tun de s’in­ter­ro­ger sur les motifs de cette évo­lu­tion et de pro­po­ser des voies d’a­mé­lio­ra­tion pour le futur.

Des coûts et des délais maîtrisés

Récem­ment implan­tés en France, les PPP connaissent un déve­lop­pe­ment qua­si universel

L’im­pact des PPP sur les finances publiques – qui font aujourd’­hui l’ob­jet d’une grande atten­tion dans l’en­semble de l” Euro­zone – est dif­fi­cile à mesu­rer car il résulte de plu­sieurs fac­teurs de sens oppo­sés et d’é­chéances variables dans le temps. Le recours au finan­ce­ment pri­vé dimi­nue le besoin de finan­ce­ment public à court terme, mais le coût du por­tage finan­cier pri­vé (que la crise finan­cière et les amé­na­ge­ments régle­men­taires qu’elle entraîne ren­ché­rissent signi­fi­ca­ti­ve­ment) se retrouve dans les rede­vances payées par l’État.

La plus grande impli­ca­tion du sec­teur pri­vé dans la ges­tion des équi­pe­ments publics génère des éco­no­mies tout en limi­tant le » pas­sif social » de long terme que l’É­tat contracte en embau­chant des agents publics.

Des effets extrê­me­ment béné­fiques peuvent être reti­rés des trans­ferts de tâches et de res­pon­sa­bi­li­tés, comme, par exemple, l’ab­sence de déra­page de coûts et de délais ou encore le fait pour l’É­tat de récu­pé­rer en fin de contrat des équi­pe­ments en par­fait état de fonctionnement.

Enfin, le fait d’a­voir pu réa­li­ser sans attendre des équi­pe­ments géné­ra­teurs d’at­trac­ti­vi­té et de com­pé­ti­ti­vi­té pour notre ter­ri­toire peut géné­rer à terme plus d’ac­ti­vi­té éco­no­mique et donc plus de recettes fis­cales et moins de dépenses sociales, sous réserve bien sûr que les pro­jets réa­li­sés offrent une bonne ren­ta­bi­li­té socio-économique.

Mais la réa­li­té ne cor­res­pond pas tou­jours à cette vision idéale, et sur­tout la bet­ter value for money (la meilleure effi­ca­ci­té éco­no­mique) est dif­fi­cile à prou­ver scien­ti­fi­que­ment – après plus de quinze ans d’a­na­lyses appro­fon­dies, le Natio­nal Audit Office anglais avoue n’y être pas réel­le­ment par­ve­nu -, tan­dis que les sur­coûts finan­ciers sont infi­ni­ment plus faciles à mettre en évidence.

Politique raisonnable et pragmatique

Aujourd’­hui, la mise en cause de l’ef­fi­ca­ci­té éco­no­mique des PPP et le ralen­tis­se­ment actuel de leur rythme de lan­ce­ment sont deux excel­lentes rai­sons pour pré­co­ni­ser une poli­tique rai­son­nable et prag­ma­tique en matière de PPP, dont les élé­ments essen­tiels semblent être les suivants.

Les PPP et la crise 
L’a­na­lyse des PPP en France s’est com­pli­quée du fait que ceux-ci avaient été abon­dam­ment uti­li­sés comme remède à la crise de 2008- 2010. Cette option poli­tique et éco­no­mique était par­fai­te­ment fon­dée (une relance par l’in­ves­tis­se­ment étant plus béné­fique notam­ment pour l’emploi qu’une relance par la consom­ma­tion), mais elle a accré­di­té la vision des PPP en tant qu’ou­til conjonc­tu­rel, sorte de « key­né­sia­nisme à cré­dit « , des­ti­né à être ran­gé dès l’ap­pa­ri­tion d’un mini­mum de crois­sance éco­no­mique. L’ac­tua­li­té éco­no­mique semble accré­di­ter cette thèse puisque l’on constate une « pause » dans le lan­ce­ment de pro­jets des­ti­nés à être réa­li­sés sous forme de PPP.

En pre­mier lieu, ne plus envi­sa­ger de lan­cer des PPP pour des motifs de débud­gé­ti­sa­tion ou de limi­ta­tion de l’en­det­te­ment public. Cette évo­lu­tion semble du reste qua­si acquise dans notre pays : tout pro­jet est ana­ly­sé à l’aune de la » sou­te­na­bi­li­té bud­gé­taire « , tan­dis que la plu­part des déci­deurs publics se pré­parent à ce que leurs pro­jets de PPP soient d’une façon ou d’une autre pris en compte dans l’exa­men de leur situa­tion financière.

Ensuite, redon­ner une prio­ri­té abso­lue à l’a­na­lyse de la ren­ta­bi­li­té socioé­co­no­mique dans la sélec­tion des pro­jets, en pri­vi­lé­giant le taux de retour, mais aus­si la pay-back per­iod et l’ef­fi­ca­ci­té éco­no­mique. En effet, l’en­semble de la zone euro et en par­ti­cu­lier notre pays ont trop peu de capi­tal et de temps dis­po­nibles pour ne pas les dépen­ser à bon escient. Nous sommes en outre confron­tés à un « choc de com­pé­ti­ti­vi­té » – notam­ment du fait des pays émer­gents – dû à des causes struc­tu­relles mais que la crise a encore aggravé.

Puis, si la forme contrac­tuelle rete­nue – au terme de l’é­va­lua­tion préa­lable jus­te­ment ren­due néces­saire par l’or­don­nance de 2004 – est celle du PPP, réunir les com­pé­tences internes et externes per­met­tant d’as­su­rer un sui­vi effi­cace du pro­jet à tous ses stades. Cet impé­ra­tif de la » mon­tée en com­pé­tence » des acteurs publics a été signa­lé par de nom­breux spé­cia­listes, mais beau­coup reste encore à faire.

Aller au-delà des frontières

Ne plus lan­cer des PPP pour des motifs de débud­gé­ti­sa­tion ou de limi­ta­tion de l’en­det­te­ment public

Il faut trai­ter avec prag­ma­tisme le pro­blème du coût de finan­ce­ment de ce type de contrats par une meilleure coopé­ra­tion entre tous les acteurs publics et pri­vés. En effet, s’il est plus que pro­bable que le mar­ché ban­caire ne retrou­ve­ra pas les condi­tions de finan­ce­ment ayant pré­va­lu jus­qu’en 2008, les banques conservent – en par­ti­cu­lier en France – une capa­ci­té d’ac­com­pa­gne­ment des entre­prises, d’a­na­lyse et de prise de risque (notam­ment des risques de construc­tion) et de struc­tu­ra­tion de finan­ce­ments qui en fait des inter­ve­nants très effi­caces à condi­tion que leurs bilans – qui sont à pré­sent sou­mis à des obli­ga­tions accrues de liqui­di­té – puissent être déchar­gés, géné­ra­le­ment post­cons­truc­tion , de la par­tie la plus longue de l’exposition.

Enfin, il faut faire en sorte que les PPP soient non seule­ment un outil d’ef­fi­ca­ci­té éco­no­mique et sociale sur notre ter­ri­toire, mais éga­le­ment un moyen de rayon­ne­ment et de déve­lop­pe­ment au-delà de nos frontières.

Nous dis­po­sons de nom­breux atouts en ce sens, notam­ment d’en­tre­prises indus­trielles et de banques qui ont la com­pé­tence, l’ex­pé­rience et la soli­di­té finan­cière leur per­met­tant de jouer un rôle de pre­mier plan dans des pro­jets inter­na­tio­naux réa­li­sés sous forme de par­te­na­riats public- pri­vé ou de formes contrac­tuelles similaires.

HSBC ( Hong Kong & Shan­ghai Ban­king Cor­po­ra­tion ), fon­dée à Hong Kong en 1865, est l’une des plus grandes banques du monde, avec Citi­group, la Bank of Ame­ri­ca et la Banque indus­trielle et com­mer­ciale de Chine. Son siège social est aujourd’­hui à Londres.

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