Le financement des investissements vitaux dans l’Union européenne
Les polytechniciens sont imaginatifs et argumentent leurs propositions. En voici une preuve parmi les autres, sur le sujet vital du financement par l’Union européenne de la lutte contre le changement climatique et du réarmement face à la menace russe. Il y a de quoi réfléchir : tu peux réagir, ami lecteur, sur le site de La Jaune et la Rouge ! Bien sûr il s’agit d’un point de vue, lieu d’expression libre au sein de notre revue, qui n’engage que son auteur.
L’avenir de l’humanité, voire sa survie, est menacé par le changement climatique et par les tensions géopolitiques internationales. Répondre à ces menaces exige des investissements vitaux, considérables et urgents, pour la transition écologique et énergétique et pour le réarmement.
Des besoins considérables
Les investissements annuels supplémentaires nécessaires pour la transition écologique et énergétique sont estimés à environ 2 % du PIB de l’Union européenne à l’horizon 2030, pour atteindre la neutralité carbone en 2050 (rapport Pisani-Ferry). Les investissements annuels supplémentaires nécessaires dans le domaine de la défense sont estimés à environ 3 % du PIB de l’Union européenne, pour passer de 2 % actuellement à 5 % du PIB le plus vite possible, compte tenu de l’accroissement des tensions et menaces géopolitiques et des risques de désengagement des États-Unis à l’égard de l’Europe.
Soit au total une augmentation annuelle des investissements vitaux de 5 % du PIB de l’Union européenne, soit environ 850 G€ par an. Sans compter les investissements stratégiques dans le domaine de l’IA (rapport de Mario Draghi), dont la part la plus importante sera assurée par des capitaux privés. Ajoutons que la consommation et la production des combustibles fossiles, principale cause du changement climatique, sont également la cause de ravages sur la santé des gens, entraînant notamment des surcoûts considérables et une surmortalité évaluée à plusieurs dizaines de milliers de morts par an rien qu’en France, des millions dans le monde.
Le financement de ces investissements peut être public ou privé
S’il est bien calibré et ciblé et ne s’accompagne pas d’une augmentation des prélèvements obligatoires, un financement public permettrait de ne pénaliser ni la compétitivité des entreprises ni le pouvoir d’achat des ménages, de n’amputer ni la capacité d’autofinancement des entreprises ni la capacité d’épargne des ménages, d’accélérer la transition écologique et énergétique et le réarmement, et de contribuer à la croissance et à l’emploi. Pour la transition écologique et énergétique, il pourrait être limité au coût supplémentaire occasionné par la prise en compte des impératifs liés à cette transition.
Pour le réarmement, il pourrait être limité au financement des équipements principaux. Ce financement public prendrait la forme de primes pour les ménages, de subventions pour les entreprises et les collectivités nationales et territoriales (ou de prêts à taux zéro). Il serait réservé aux investissements comportant une valeur ajoutée européenne minimale (75 % par exemple), contribuant au développement de leaders mondiaux européens dans le domaine de la transition écologique et énergétique et dans celui de l’armement.
Les estimations actuelles de l’impact économique mondial des catastrophes climatiques s’élèvent à environ 200 milliards de dollars par an. Mais selon Jenty Kirsch-Wood, responsable de l’analyse des risques mondiaux à l’UNDRR, ce chiffre, en croissance exponentielle, ne représente « qu’une fraction des coûts réels » qui seraient plus proches de 2 300 milliards de dollars (soit plus de 2 % du PIB mondial).
La difficulté de trouver le financement
La politique budgétaire actuelle de l’Union européenne ne permettra pas un financement public de ces investissements vitaux au niveau requis et avec le degré d’urgence nécessaire. En effet, cette politique impose des contraintes – critères de Maastricht – qui ont conduit la plupart des pays à sacrifier depuis plusieurs années non seulement les investissements vitaux, mais aussi des investissements publics indispensables (renouvellement ou rénovation des infrastructures routières, ferroviaires, fluviales, portuaires, sanitaires, éducatives et carcérales), dont la vétusté et la dangerosité ne sont plus à démontrer.
Le sous-investissement dans ces infrastructures publiques exigerait même un effort annuel de rattrapage qui peut être estimé à environ 1 % du PIB de l’Union européenne, soit 170 G€/an (soit environ 30 G€/an en France où ces investissements s’élèvent à environ 4 % du PIB en 2023). Cette estimation est en phase avec le projet du chancelier allemand Merz d’investir 500 G€ sur 10 ans, soit 50 G€/an, pour moderniser ou renouveler les infrastructures allemandes.
Ni un rebond de la croissance économique, qui résulterait de nouvelles politiques commerciale et industrielle, de la réindustrialisation et de la croissance des investissements publics et qui permettrait d’augmenter les recettes publiques, ni les économies qui résulteraient d’une réorientation et d’une diminution des dépenses publiques de fonctionnement ne seraient suffisantes pour financer les investissements vitaux (850 G€/an) et le rattrapage nécessaire pour les infrastructures publiques (170 G€/an). Quant à l’augmentation des taux d’imposition des ménages et des entreprises, elle ne peut être que très limitée et très ciblée pour ne pénaliser ni les revenus du travail et les investissements des ménages, ni la compétitivité, l’autofinancement et les investissements des entreprises.
Vers quel choix s’oriente-t-on ?
Dès lors les dirigeants de l’UE semblent s’orienter vers un renoncement durable aux critères de Maastricht et un recours aux marchés financiers. Cette solution amène à une première remarque : les capacités de financement des banques et des marchés financiers sont limitées par l’épargne disponible sur les marchés européens et mondiaux, les règles de régulation monétaire et les règles prudentielles en vigueur. Elle entraîne une deuxième remarque : les banques et les marchés financiers ayant une totale liberté d’emploi de leurs capacités de financement (financement des besoins courants de l’économie réelle, acquisition de titres financiers, financement des investissements vitaux), cela peut les conduire à ne pas consacrer aux investissements vitaux une allocation de ressources au niveau requis par l’importance et l’urgence des menaces qui pèsent sur le climat et sur la paix, quel que soit l’attrait offert par ces placements financiers.
Une allocation importante de ressources en faveur des investissements vitaux pourrait entraîner un assèchement des capacités de financement pour les besoins courants de l’économie, une augmentation des taux d’intérêt, un alourdissement des intérêts de la dette du fait de cette augmentation et d’un surendettement massif, l’étouffement de la croissance et le renchérissement du coût de la transition écologique et énergétique et du réarmement.
Cette solution reviendrait donc à se soumettre aux libres choix des banques et des marchés financiers et à leurs exigences – taux d’intérêt et conditions de remboursement – pour financer ces investissements vitaux, responsabilité qui ne devrait pas échapper aux pouvoirs politiques et qui ne devrait dépendre que de la disponibilité des moyens matériels et humains permettant de réaliser ces investissements le plus vite possible. Que les emprunts soient souscrits par chaque État ou au niveau de l’Union européenne, le poids de cette dette supplémentaire pèserait indirectement sur les ménages et sur les entreprises.
Une lacune de volonté politique
Les déclarations de la BCE et de plusieurs dirigeants de banques centrales ne permettent pas jusqu’à présent de faire prendre conscience aux banques et aux marchés financiers des risques financiers et prudentiels considérables qu’ils prennent s’ils ne soutiennent pas la transition écologique. Quant aux déclarations des dirigeants politiques, elles ne s’accompagnent pas jusqu’à présent de décisions permettant de financer le réarmement de l’Europe et la défense de l’Ukraine face à la menace existentielle que fait peser la Russie.
On constate au contraire une marche arrière des dirigeants européens dans la lutte contre le changement climatique (remises en cause ou retards dans l’application du Green Deal) et un manque d’entrain pour se réarmer (discussions byzantines autour de 5 % ou 3,5 % du PIB). Il y a donc lieu d’être inquiet pour l’avenir. S’en remettre aux marchés – dont l’objectif principal est la rentabilité à court terme – pour financer les investissements vitaux a amené plusieurs dirigeants de banque centrale à reconnaître, à plusieurs reprises, la défaillance des marchés à prendre suffisamment en compte les risques climatiques (Mark Carney, Andrew Bailey, Christine Lagarde, Isabelle Schnabel, François Villeroy de Galhau X78, Jérôme Powell). Le principe de neutralité selon lequel la politique monétaire ne doit pas poursuivre des objectifs spécifiques en favorisant tel ou tel secteur et/ou certains types d’actifs plutôt que d’autres mériterait d’être remis en cause.
Une autre solution consisterait au contraire à favoriser le financement des investissements vitaux (transition écologique et énergétique, armement) par rapport à d’autres financements (opérations sur certains marchés, matières premières, monnaies, produits dérivés, marchés secondaires d’actions et d’obligations par exemple), le financement de la production (opérations sur les marchés primaires d’actions et d’obligations) et des infrastructures publiques essentielles se situant à mi-chemin. D’autant plus que ces investissements vitaux constituent une source de forte croissance, de création d’emplois qualifiés et de recettes fiscales.
Européens, un peu d’imagination !
Une autre solution serait de donner mandat à la BEI de financer tout ou partie des investissements vitaux et de lui procurer les ressources financières nécessaires par une politique monétaire non conventionnelle. Cette politique monétaire non conventionnelle se justifierait par la gravité, l’importance et l’urgence des menaces existentielles du changement climatique et des risques géopolitiques. La première mesure consisterait pour les États de l’UE, actionnaires de la BEI, à augmenter les fonds propres de la BEI d’environ 226 G€, en libérant entièrement son capital (au 31/12/2023 : capital souscrit 248 G€, capital appelé 22 G€).
La deuxième mesure consisterait pour la BCE à consentir à la BEI des avances lui permettant de financer tout ou partie des investissements vitaux pour la transition écologique et énergétique et pour le réarmement. Les avances de la BCE à la BEI seraient consenties à taux nul ou voisin de zéro et remboursements à long terme, permettant à la BEI d’accorder aux États de l’UE, ou directement aux collectivités territoriales ou aux entreprises, des prêts à taux nul ou voisin de zéro et remboursements à long terme. Dans le bilan consolidé de l’Eurosystem, ces avances s’ajouteraient aux titres du secteur public détenus par l’Eurosystem à la suite des mesures non conventionnelles décidées antérieurement par la BCE, notamment dans le cadre du PSPP lancé en 2015 et du PEPP lancé en 2020.
Le volume des avances de la BCE à la BEI et des prêts accordés par la BEI devrait être suffisant pour permettre de financer la transition et le réarmement le plus vite possible, en ne tenant compte que de la disponibilité des moyens matériels et humains permettant de réaliser ces investissements vitaux.
Avoir conscience des risques
Cette solution présente quatre risques principaux. Premier risque, le risque juridique lié au non-respect de l’article 123 du TFUE. Dès lors que ces financements seraient strictement limités à la réalisation d’investissements vitaux indispensables pour garantir l’avenir de l’UE et que leur montant et leur durée seraient limités (ex. : 5 % du PIB de l’UE chaque année, 4 ans éventuellement renouvelables), la CJUE devrait les entériner au cas où elle serait saisie, comme elle avait entériné le programme OMT en 2012.
En limitant le montant annuel de ces financements à 5 % du PIB de l’UE, le montant maximum des avances de la BCE à la BEI au terme des 4 ans atteindrait 3 400 G€, montant du même ordre de grandeur que les rachats de titres effectués par la BCE au titre du PSPP, soit 2 700 G€ d’en-cours maximum dont 2 403 G€ non remboursés à fin 2023, et au titre du PEPP, soit 1 850 G€ d’en-cours maximum dont 1 666 G€ non remboursés à fin 2023.
Deuxième risque, les abus en tous genres et le détournement des ressources procurées par la BEI pour financer des investissements qui ne concerneraient ni la transition ni le réarmement.
Quatre dispositions permettraient de limiter ce risque : les investissements vitaux seraient définis après concertations approfondies avec tous les acteurs économiques, politiques, syndicaux et militaires ; les lois ou règlements autorisant les financements publics seraient ratifiés par des majorités parlementaires renforcées (2/3 par exemple) ; ces investissements feraient l’objet de contrôles très stricts, a priori (avant engagement) et a posteriori (après réalisation) pour garantir leur bien-fondé, leur coût et les résultats attendus et réalisés ; les budgets nationaux, hors dépenses d’investissement vital, devraient être strictement équilibrés (zéro déficit), en admettant toutefois un recours temporaire et limité à l’emprunt pour une partie des infrastructures essentielles, compte tenu du sous-investissement notoire des dernières décennies et de la vétusté voire du délabrement et de la dangerosité de nombreuses infrastructures.
Troisièmes risques, le risque d’inflation et le risque d’instabilité financière qui pourraient résulter d’un excès de création monétaire. Les outils de politique monétaire dont dispose la BCE permettent de maîtriser ces risques ; si nécessaire ils pourraient être complétés par de nouveaux outils.
Mieux vaut prévenir que guérir
Les mesures monétaires non conventionnelles décidées antérieurement et à plusieurs reprises par la BCE l’ont été pour faire face à des urgences immédiates (crise financière en 2008, crise des dettes souveraines en 2012, épidémie en 2020) et elles ont laissé aux banques et aux marchés financiers toute liberté pour l’affectation des ressources mises à leur disposition par la BCE. Il serait souhaitable de ne pas attendre les conséquences des prochaines catastrophes climatiques avec leurs cortèges de destructions, de famines, de vagues migratoires, de crises sanitaires, ni les conséquences d’une invasion des pays baltes par la Russie pour prendre le plus vite possible, à titre préventif, les mesures monétaires non conventionnelles qui s’imposent pour faire face à ces menaces existentielles.
“Quand on constate la marche arrière engagée par les dirigeants européens dans la lutte contre le changement climatique et leur manque d’entrain pour se réarmer, il y a lieu d’être inquiet.”
À défaut les catastrophes climatiques ou les conflits géopolitiques entraîneront des crises économiques et financières qui obligeront la BCE à mettre en œuvre, dans l’urgence et le chaos, une politique monétaire non conventionnelle de plus grande ampleur. Quand on constate la marche arrière engagée par les dirigeants européens dans la lutte contre le changement climatique et leur manque d’entrain pour se réarmer (5 % ou 3,5 % du PIB), il y a lieu d’être inquiet.
Avoir conscience des encore plus grands bénéfices
Cette proposition rompt avec l’orthodoxie monétaire et avec l’orthodoxie budgétaire, qui brident la croissance économique de l’Union européenne à court et moyen termes et qui compromettent son avenir à long terme. Notons que les États-Unis se sont affranchis de ces orthodoxies et que le décrochage économique de l’Union européenne par rapport aux États-Unis depuis plus de 15 ans résulte essentiellement de politiques budgétaire et monétaire ayant conduit les États-Unis à des déficits publics interdits en Europe et à un endettement public atteignant 100 % du PIB américain en 2023.
Cette proposition permettrait : de s’affranchir des capacités de financement, du bon vouloir et des exigences des marchés financiers et des banques ; de réserver les capacités de financement des banques et des marchés financiers aux entreprises (réindustrialisation massive) et aux ménages (logement) qui sont considérables ; de remplacer la politique monétaire non ciblée de la BCE par une politique ciblée ; de remplacer une politique budgétaire restrictive et malthusienne par une politique expansive ; de relancer vigoureusement la croissance économique ; de contribuer au plein emploi ; d’alléger le poids des charges d’intérêts sur la dette des États ; d’alléger le coût des investissements vitaux du poids des charges d’intérêts.
Une TVA réduite voire une exemption de TVA pourrait être envisagée pour les investissements vitaux. Pour le remboursement des dettes publiques on pourra se référer aux propositions de Jean Tirole X73 (monétisation) ou d’Olivier Blanchard (roulement), en notant de surcroît que l’augmentation des investissements vitaux et la réindustrialisation entraîneraient une croissance économique de 2 à 3 % par an, une augmentation des recettes publiques et une inflation d’au moins 2 % par an, ce qui faciliteraient ce remboursement.
En cohérence avec cette proposition deux nouveaux objectifs – le financement de la transition écologique et énergétique et le plein emploi – seraient fixés à la BCE, en sus de la stabilité des prix et de la stabilité financière.
Quelques chiffres
- PIB par habitant (US $ constant 2010) :
- États-Unis 52 963 en 2010, 62 789 en 2022 soit + 18,55 % ;
- U.E. 35 638 en 2010, 38 816 en 2022 soit + 8,91 %.
- Déficits publics moyens des États-Unis :
- 3,4 % de 2001 à 2009 (Bush) ;
- 5,6 % de 2009 à 2017 (Obama) ;
- 6,6 % de 2017 à 2021 (Trump) ;
- 7,9 % de 2021 à 2023 (Biden).
