L’aménagement du territoire

On n’abor­de pas le Viêt-nam sans émo­tion : tous ceux qui ont con­nu le pays en sont restés mar­qués, et il est dif­fi­cile d’en par­ler sere­ine­ment, tant les par­tis-pris sont encore vivaces. Mais le pays, qui s’est relevé après trente ans de guer­res, où l’héroïsme autant que l’hor­reur ont fait la une de l’his­toire mon­di­ale, a été telle­ment déchiré qu’il n’est pas rare d’avoir eu des liens dans l’un et l’autre camp, comme c’est le cas dans tant de familles viet­nami­ennes. On s’aperçoit alors que l’essen­tiel est une affaire de cœur, qui dépasse tous les cli­vages, comme les liens famil­i­aux l’emportent sur les divi­sions politiques.

Cette his­toire de cœur fut aus­si depuis longtemps celle de l’au­teur, et c’est bien à cela que les Viet­namiens tou­jours sen­ti­men­taux recon­nais­sent leurs vrais amis. Sans cette pro­fonde con­nivence, il ne serait pas pos­si­ble de s’in­té­gr­er dans un organ­isme viet­namien, de nouer des rela­tions per­son­nelles et chaleureuses, d’être admis et même écouté aux plus hauts niveaux de déci­sion. La grande qual­ité des respon­s­ables qui sont mes inter­locu­teurs, leur charme per­son­nel font un vrai plaisir de cette rela­tion, si spar­ti­ates que soient les con­di­tions de tra­vail et de vie au milieu de gens très sim­ples et ten­dus par l’ef­fort depuis les temps les plus anciens. 

Le renouveau de la planification et de l’aménagement du territoire : coïncidence franco-vietnamienne

L’aménagement du ter­ri­toire est une démarche inter­min­istérielle, et l’accord fran­co-viet­namien implique plusieurs min­istères de part et d’autre dans le Comité de pilotage.
FRANCE :
• Min­istère des Affaires étrangères,
• DATAR (Délé­ga­tion à l’aménagement du ter­ri­toire et à l’action régionale),
• Min­istère de l’Équipement et des Transports.
VIÊT-NAM :
• Min­istère du Plan et de l’Investissement (ISD),
• Min­istère de la Con­struc­tion (INPUR),
• Min­istère des Sci­ences, de la Tech­nolo­gie et de l’Environnement.
ISD : Insti­tut de Stratégie du Développement
INPUR : Insti­tut nation­al de Plan­i­fi­ca­tion urbaine et rurale

En sep­tem­bre 1994, la DATAR sig­nait un accord de coopéra­tion avec l’In­sti­tut de Stratégie du Développe­ment du Viêt-nam après une année de con­tacts à Hanoi, faisant suite à la vis­ite de François Mit­ter­rand début 1993. Quelles étaient les moti­va­tions de part et d’autre ?

Du côté viet­namien la poli­tique de renou­veau (dôi moi), avec la tran­si­tion vers l’é­conomie de marché, oblig­eait à revoir le con­tenu de la plan­i­fi­ca­tion, avec la volon­té d’ac­célér­er le développe­ment en ouvrant le pays aux investis­seurs étrangers, en l’ar­ri­mant à la crois­sance rapi­de des pays de l’ASEAN, mais en veil­lant aus­si à lim­iter l’ag­gra­va­tion des dis­par­ités régionales, de l’é­cart villes-cam­pagnes et d’une manière générale des iné­gal­ités résul­tant inévitable­ment du jeu du marché.

Les cadres viet­namiens du Plan, aux niveaux cen­tral et provin­cial, avaient été for­més aux méth­odes sovié­tiques désor­mais périmées, et le Viêt-nam ne souhai­tant pas jeter le bébé avec l’eau du bain, l’ex­péri­ence française du Plan et de l’Amé­nage­ment du ter­ri­toire lui parais­sait assez adap­tée pour forg­er une méthodolo­gie de l’amé­nage­ment région­al et recy­cler ses cadres.

Par chance, cet intérêt pour l’ex­péri­ence française allait trou­ver un écho inespéré lors du grand débat sur l’amé­nage­ment du ter­ri­toire lancé par Charles Pasqua fin 1993 : le délégué à l’Amé­nage­ment du ter­ri­toire, Pierre-Hen­ri Pail­let, me don­nait alors carte blanche pour faire prof­iter le Viêt-nam du bouil­lon­nement d’idées et des exer­ci­ces de prospec­tive qui avaient lieu en France. On peut dire que les dirigeants viet­namiens ont assisté en direct à la genèse de la Loi d’ori­en­ta­tion pour l’amé­nage­ment et le développe­ment du ter­ri­toire, que P.-H. Pail­let venait expos­er lui-même à Hanoi en avril 1995.

“Une con­cep­tion com­mune de l’amé­nage­ment du ter­ri­toire” entre la France et le Viêt-nam ? Ce com­men­taire du prési­dent viet­namien de la Com­mis­sion mixte, M. Lê Quy An, lors de la sig­na­ture de l’ac­cord, s’ex­plique, au-delà des dif­férences, par des préoc­cu­pa­tions fon­da­men­tales très voisines :

• plus de la moitié des investisse­ments étrangers est con­cen­trée dans la métro­pole de Saigon et les provinces adja­centes : cela rap­pelle l’alarme de “Paris et le désert français” qui moti­va la créa­tion de la DATAR ;
• éviter à tout prix la frac­ture du ter­ri­toire entre le Nord et le Sud, entre les villes et la cam­pagne, les plaines et la mon­tagne : même souci de l’u­nité nationale comme final­ité de l’amé­nage­ment du territoire.

L’enjeu stratégique du Centre-Viêt-nam pour l’unité nationale

Pour com­pren­dre quel enjeu cela représente pour le Viêt-nam, il faut avoir présentes à l’e­sprit les déchirures de l’his­toire du pays : non seule­ment la sépa­ra­tion entre le Nord et le Sud depuis les accords de Genève jusqu’à la chute de Saigon et la réu­ni­fi­ca­tion, mais les luttes du XVII^e siè­cle entre les seigneurs Trinh et Nguyên qui ne devaient s’achev­er qu’avec la brève uni­fi­ca­tion par les frères Tây-Son (1788), puis la recon­quête du trône par Gia-Long (1802), fon­da­teur de la dernière dynas­tie des Nguyên.

Mais cette dynas­tie ouvrait aus­si la voie à la péné­tra­tion française et à un autre dépeçage du ter­ri­toire nation­al, entre les 3 Ky (Tonkin, Annam, Cochin­chine), les deux rich­es deltas du Nord et du Sud devenant des colonies admin­istrées par la France et l’empereur n’ayant plus qu’un sem­blant de pou­voir sur la par­tie cen­trale, rebap­tisée du nom péjo­ratif d’Annam. Le nom générique fig­u­rant dans le Dai-Viêt des Lê depuis la fin du X^e siè­cle ou le Viêt-nam de Gia-Long dis­parais­sait, rem­placé par le nom du pro­tec­torat chi­nois d’an­tan (“le Sud paci­fié”), jusqu’à la procla­ma­tion de la République par Hô Chi Minh en 1945.

Une image clas­sique com­pare la phy­s­ionomie du Viêt-nam au fléau que por­tent les paysannes sur l’é­paule, avec leurs deux paniers lour­de­ment chargés : ces paniers fig­urent les deltas, gre­niers à riz du pays dis­tants de 1 000 km, et le fléau la longue bande côtière qui, à la hau­teur de Huê, n’a pas plus de 60 km de large. C’est là que les Nguyên étab­lis­sent leur cap­i­tale, à la fois par défi­ance à l’é­gard d’Hanoi, fidèle aux dynas­ties précé­dentes, par pré­cau­tion à l’é­gard des incur­sions chi­nois­es dans le Nord qui ont jalon­né l’his­toire du Viêt-nam, et par souci de mar­quer l’u­nité retrou­vée entre le Nord et le Sud.

C’est ce même souci de l’u­nité nationale qui amène aujour­d’hui le gou­verne­ment viet­namien à porter une atten­tion par­ti­c­ulière au cor­ri­dor cen­tral du Viêt-nam, en réu­nis­sant dans une même démarche de “cor­ri­dor stratégique” nous diri­ons d’aire mét­ro­pol­i­taine, les deux villes de Huê et Da Nang, dis­tantes de 100 km, mais séparées par le col des Nuages, rup­ture cli­ma­tique, his­torique et psychologique.

C’est ain­si que la province de Huê (Thua Thiên-Huê) a été choisie par les Viet­namiens comme étude de cas pour la DATAR. Au cœur du cor­ri­dor cen­tral, elle en est pour­tant le par­ent pau­vre, fière de sa citadelle et de ses tombeaux roy­aux classés au pat­ri­moine mon­di­al par l’UNESCO, mais un peu figée sur ses tra­di­tions man­dari­nales, com­parée au port ani­mé de Da Nang qui a tou­jours su tir­er par­ti de la con­ces­sion française puis de la base améri­caine, pour le meilleur comme pour le pire.

Le choix de Huê est éminem­ment sym­bol­ique : anci­enne cap­i­tale, ce fut aus­si le lieu de la for­ma­tion des élites, y com­pris Hô Chi Minh. Pour la même rai­son, c’est un lieu de tra­di­tion éduca­tive et cul­turelle où la langue française a tou­jours eu un rôle impor­tant, au point qu’on a con­tin­ué à y enseign­er la médecine en français mal­gré toutes les vicis­si­tudes de la guerre. C’est resté une des villes les plus fran­coph­o­nes du Viêt-nam et une des des­ti­na­tions favorites des touristes français, nos organ­i­sa­tions car­i­ta­tives et de sol­i­dar­ité y sont par­ti­c­ulière­ment actives. 

Huê-Da Nang : stratégies pour une aire métropolitaine

Cette cir­con­stance favor­able a per­mis d’é­pauler la mis­sion de la DATAR par la “coopéra­tion décen­tral­isée” entre col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales, qui apporte une dimen­sion humaine et con­crète. En effet dès jan­vi­er 1994 le Con­seil région­al du Nord-Pas-de-Calais sig­nait un accord avec les deux provinces et les deux villes de Huê et Da Nang : c’est une coopéra­tion tournée vers les prob­lèmes d’en­vi­ron­nement, avec déjà des réal­i­sa­tions sig­ni­fica­tives dans les deux villes, comme un broyeur d’or­dures à Huê, un traite­ment des eaux par lagu­nage à Da Nang.

Grâce à l’aide de cette région, le lab­o­ra­toire “envi­ron­nement et amé­nage­ment région­al” de l’u­ni­ver­sité de Lille 1 dirigé par le pro­fesseur Gache­lin a pu par­ticiper à nos études et sémi­naires, a envoyé des étu­di­ants et a étudié de façon appro­fondie avec les uni­ver­si­taires de Huê cer­tains milieux frag­iles, comme la grande lagune qui s’é­tend sur 80 km de part et d’autre de l’embouchure de la riv­ière des Par­fums. L’in­ter­ac­tion entre la lagune et cette riv­ière est très com­plexe, et les prob­lèmes qui se posent tant en crue qu’à l’é­ti­age ne peu­vent pas être réso­lus séparé­ment : la DATAR a mobil­isé à cet effet la Com­pag­nie Nationale du Rhône qui pro­pose un réseau hydro­graphique per­me­t­tant de mod­élis­er le bassin.

Placé dans un ter­ri­toire exigu et ingrat, exposé aux typhons, rav­agé par les guer­res, le Cen­tre n’a pas les atouts des deux “tri­an­gles de crois­sance” autour d’Hanoi et Saigon. Mais l’ou­ver­ture du Viêt-nam, son inté­gra­tion à l’ASEAN, la crois­sance rapi­de de tous les pays de la région changent les don­nées du prob­lème. Pour tout l’est de la Thaï­lande et pour le Laos, c’est la côte viet­nami­enne qui offre l’ac­cès le plus proche à la mer.

Après une étude de la Banque Asi­a­tique et le choix de la RN 9 (Savan­nakhet-Dong Ha) comme liai­son pri­or­i­taire dans le cor­ri­dor est-ouest reliant les trois pays, c’est main­tenant dans les choix por­tu­aires que se joue le sché­ma d’amé­nage­ment du cor­ri­dor cen­tral, porte vers les pays du Mekong et non plus seule­ment trait d’u­nion nord-sud du ter­ri­toire viet­namien. Trois sites sont en com­péti­tion : la mag­nifique baie de Da Nang, la mieux pro­tégée mais qui pose des prob­lèmes urbains, d’ac­cès et d’en­vi­ron­nement ; la baie de Dung Quat à la lim­ite de la province de Quang Ngai, où le gou­verne­ment a décidé d’in­staller la pre­mière raf­finer­ie ; et la baie de Canh Duong sous le cap Chân Mây, qui a l’a­van­tage d’être au nord du col des Nuages, donc la mieux placée pour un éclate­ment du traf­ic par con­teneurs vers la Thaïlande.

C’est ce pro­jet de port en eau pro­fonde de Chân Mây que nous avons étudié plus en détail avec Bouygues-Off­shore et Total, avec une atten­tion par­ti­c­ulière au site qui pos­sède aus­si une des plus belles plages du Viêt-nam, au cen­tre d’une zone de pat­ri­moine naturel et de poten­tiel touris­tique à ne pas détru­ire (tri­an­gle du parc nation­al de Bach Ma, de la lagune de Câu Hai et de celle de Lang Co). 

L’aide française et l’aide japonaise : perspectives de co-investissements ?

Nous ne sommes pas seuls à étudi­er cette zone : si notre assis­tance est restée délibéré­ment méthodologique, avec des sémi­naires aidant à pos­er les prob­lèmes et à con­fron­ter nos expéri­ences, les Viet­namiens ont égale­ment reçu une aide japon­aise de la JICA pour réalis­er cette année un plan inté­gré de développe­ment région­al du cor­ri­dor stratégique des 4 provinces du Cen­tre-Viêt-nam (Quang Tri, Thua Thiên-Huê, Quang Nam-Da Nang, Quang Ngai).

Ce que les Viet­namiens atten­dent de cette aide, ce n’est pas seule­ment une étude, c’est l’as­sur­ance que l’i­den­ti­fi­ca­tion des pro­jets de développe­ment per­me­t­tra au MITI de décider les investis­seurs indus­triels japon­ais à s’im­planter dans cette zone. Cette démarche est aus­si la nôtre, avec la dif­férence que les pro­jets pou­vant intéress­er des investis­seurs français sont for­cé­ment plus lim­ités. Les Japon­ais peu­vent par­tir des besoins de développe­ment de la région pour posi­tion­ner leurs investis­seurs, nous devons par­tir des pos­si­bil­ités des entre­pris­es français­es pour voir com­ment leurs straté­gies peu­vent s’ap­pli­quer dans la région.

Les respon­s­ables du pro­jet à l’In­sti­tut de Stratégie du Développe­ment nous ont asso­ciés aux prin­ci­pales étapes du tra­vail des Japon­ais et il ne serait pas impos­si­ble de trou­ver un ter­rain d’en­tente. À la vérité c’est pour nos entre­pris­es la pos­si­bil­ité d’une stratégie s’ap­puyant sur des finance­ments japon­ais, le Japon étant de loin en Asie le pre­mier dona­teur d’aide publique au développe­ment (APD), même s’il est encore dis­tancé au Viêt-nam en investisse­ments directs (IDE) par les Chi­nois de Tai­wan, Hong-Kong ou Sin­gapour et main­tenant par la Corée du Sud.

C’est pré­cisé­ment ce thème des co-investisse­ments fran­co-asi­a­tiques en Indo­chine que j’avais étudié en 1993, lorsque basé à Tokyo comme respon­s­able de l’A­gence de la DATAR pour l’Asie, j’avais fait une mis­sion au Viêt-nam et dans les pays investis­seurs proches. Le résul­tat avait été un accueil très posi­tif par les milieux d’af­faires français con­nais­sant bien la région, notam­ment par les ban­ques français­es bien implan­tées en Asie, et par les Cham­bres de com­merce français­es dans la région.

En effet, il est désor­mais vital pour des entre­pris­es français­es d’être présentes en Asie. Pas seule­ment exporter en Asie, ce qui est dif­fi­cile avec des coûts européens, mais inve­stir pour prof­iter de l’ex­tra­or­di­naire dynamisme de cette région du monde. Le Viêt-nam n’est pas encore, avec un PIB moyen par habi­tant de 220 $ (plutôt 500 $ en revenus réels cor­rigés des prix du marché), un débouché aus­si intéres­sant que les pays rich­es comme le Japon ou Tai­wan, ou que la Chine avec sa crois­sance rapi­de et son énorme poten­tiel, ou même que ses voisins de l’ASEAN. Mais juste­ment tous ces pays investis­sent au Viêt-nam pour prof­iter de ses avan­tages com­para­t­ifs, de ses fortes per­spec­tives de crois­sance et de sa sit­u­a­tion géo­graphique qui lui per­met d’être tiré par le dynamisme de la région tout autour.

Si une entre­prise ne vise pas seule­ment le Viêt-nam mais pense en stratégie pour l’Asie, elle a de nom­breux avan­tages à s’as­soci­er avec des Asi­a­tiques pour inve­stir au Viêt-nam : en effet ces parte­naires délo­calisent sou­vent au Viêt-nam pour prof­iter de coûts de pro­duc­tion plus bas, et réex­por­tent tout ou par­tie. Si l’en­tre­prise française adopte une stratégie sem­blable, alors non seule­ment elle a intérêt à trou­ver des cap­i­taux sup­plé­men­taires en Asie, où ils sont moins frileux qu’en Europe, mais encore elle peut tir­er avan­tage de son parte­naire japon­ais ou chi­nois pour pénétr­er les pays qu’ils con­nais­sent bien, et qui sont réputés dif­fi­ciles si on n’est pas asi­a­tique, avec les réseaux nécessaires. 

L’accueil des investissements étrangers et la réforme administrative : régionalisation du Viêt-nam ?

Cette stratégie vaut surtout pour les investisse­ments man­u­fac­turi­ers, pour lesquels les Viet­namiens ont d’ailleurs prévu des sites d’ac­cueil avec des facil­ités spé­ciales, les “export pro­cess­ing zones”. Mais ils ont réal­isé que les investis­seurs mis­aient à la fois sur le marché intérieur et sur l’ex­por­ta­tion en Asie, si bien que les EPZ au régime trop con­traig­nant sont en train d’être trans­for­mées en Zones indus­trielles, plus sou­ples et mieux adap­tées aux straté­gies d’entreprises.

La loi sur les investisse­ments étrangers vient d’être encore amendée pour ren­dre le pays plus attrayant. Le gou­verne­ment viet­namien est con­scient qu’il reste au pays d’énormes pro­grès à faire, non seule­ment en réseaux d’in­fra­struc­tures à mod­erniser, mais en réformes de l’en­vi­ron­nement admin­is­tratif, juridique et financier des investissements.

La réforme admin­is­tra­tive est ain­si dev­enue la pri­or­ité, en même temps que la créa­tion d’un sys­tème ban­caire fiable capa­ble de mobilis­er l’é­pargne. La France y con­tribue de mul­ti­ples façons, soit indi­recte­ment par le biais du PNUD auprès du Pre­mier min­istre et du comité gou­verne­men­tal d’or­gan­i­sa­tion, soit directe­ment par une mis­sion auprès du min­istère des Finances, une Mai­son du Droit, un Cen­tre fran­co-viet­namien de for­ma­tion à la gestion.

En amé­nage­ment du ter­ri­toire, la ques­tion d’ac­tu­al­ité qui rejoint la réforme admin­is­tra­tive est la région­al­i­sa­tion. Avec ses 53 provinces de la taille de nos départe­ments, dernière­ment redé­coupées en 61, le Viêt-nam est dans la sit­u­a­tion de la France avant la réforme régionale. Comme en France, il ne s’a­gi­ra sans doute pas de créer d’emblée un éch­e­lon région­al sem­blable aux provinces, aux dis­tricts et aux com­munes, les 3 niveaux fig­u­rant dans la Constitution.

Les étapes de la région­al­i­sa­tion devraient être en effet très pro­gres­sives, comme chez nous ; plus que de décen­tral­i­sa­tion, le pays a d’abord besoin d’une plus forte présence de l’É­tat sur le ter­rain, capa­ble d’ar­bi­tr­er entre les baron­nies locales. On s’ori­en­terait donc plutôt vers un éch­e­lon d’é­tude et de plan­i­fi­ca­tion, au niveau de 8 ou 9 grandes régions, afin de créer pro­gres­sive­ment des habi­tudes de coopéra­tion entre provinces et d’é­clair­er les indis­pens­ables arbi­trages par le pou­voir cen­tral (local­i­sa­tion de ports, d’aéro­ports, d’amé­nage­ments touris­tiques). Les Japon­ais ont égale­ment pro­posé cette approche très prag­ma­tique pour la mise en œuvre des plans du cor­ri­dor cen­tral. La France ne manque pas d’ex­em­ples, des mis­sions d’amé­nage­ment de la DATAR aux OREAM, qui ont pro­gres­sive­ment fait avancer l’idée régionale.

Toute­fois nous ne serons crédi­bles que si des investis­seurs français vien­nent con­cré­tis­er des pro­jets d’amé­nage­ment : c’est cela que les Viet­namiens atten­dent de nos études comme de celles des Japon­ais. C’est aus­si l’in­térêt de nos entre­pris­es : des pistes sérieuses sont déjà étudiées dans les domaines de l’hôtel­lerie, de l’in­dus­trie du bâti­ment, de l’ha­bille­ment, de la trans­for­ma­tion des pro­duits de l’a­gri­cul­ture, de l’él­e­vage et de la pêche. Les pro­jets por­tu­aires, le tun­nel sous le col des Nuages, l’a­gran­disse­ment de l’aéro­port de Huê devraient en amen­er d’autres. Huê a une longue tra­di­tion de coopéra­tion avec la France et c’est la ville la plus fran­coph­o­ne du Viêt-nam : elle mérite qu’on s’in­téresse à elle. ___________________________________________________________
1 — ______________________________________________________
Illus­tra­tion :
AXES DE COMMUNICATION : com­para­i­son des 3 sites por­tu­aires du cor­ri­dor cen­tral du Viêt-nam
Port
axes Est-Ouest à aménager
axes Nord-Sud à moderniser
© MISSION DATAR-INSTITUT DE STRATÉGIE ET DÉVELOPPEMENT
 

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